2019年初，笔者在《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期上发表过一篇关于学前教育立法的小文，旨在从政策法律化的视角，就学前教育立法的几个关键问题进行制度层面的探讨，以期为立法提供指引。这篇小文先后被《高等学校文科学术文摘》、人大复印资料等二次文献转摘机构转载，产生了一定的社会影响力。2020年6月15日，北京大学教育立法研究基地联合中国人民大学教育立法研究基地召开了《学前教育法草案（征求意见稿）》专题研讨会；7月3日，笔者应教育部政策法规司之邀，参加了由教育部副部长郑富芝主持召开的《学前教育法草案（征求意见稿）》专家论证会。在这两次会议上，笔者从框架结构、具体条文、立法技术等方面，对《学前教育法草案（征求意见稿）》的文本提出了完善建议。2020年9月初，教育部正式发布了《学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》），向社会公开征求意见，这意味着我国在学前教育领域的法律空白即将得到填补。在公开征求意见的《草案》中，笔者在论文及研讨会中提出的一些建议有所反映。就《草案》文本，笔者还想从以下两个大的方面谈几点感想，尽管其在很大程度上是对笔者一贯观点的重申。 作为我国首部系统规范我国学前教育事业的法律，《草案》的出台可谓数年磨一剑。从《草案》的内容看，其具有以下三个方面的特点：
1. 强烈的问题导向性
我国学前教育的发展始终面临着两大问题：一是宏观层面学前教育的定位问题；二是微观层面学前教育办学过程中存在着的诸多难题。就前者而言，如何认识学前教育的定位关系到我国学前教育事业的发展方向，以及政府在其中承担何种责任等关键性问题。就后者而言，我国学前教育的办学实践长期存在着行政管理体制不健全、缺乏必要财政保障、“入园难”、“入园贵”、学前教育质量参差不齐、幼儿教师师资力量得不到保障等问题，这些问题是制约我国学前教育发展的瓶颈。 从《草案》的文本看，无论是宏观层面的定位，还是微观层面的制度设计，皆体现出强烈的问题导向性。 具体而言，一方面，《草案》明确了学前教育的定位，“学前教育是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。在此基础上，《草案》强调“发展学前教育应当坚持政府主导,以政府举办为主”，并要求“国家普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系”。 另一方面，《草案》从管理体制、财政分担、入园保障、师资队伍、规范管理等几个方面重点回应了长期制约我国学前教育发展的瓶颈问题，为学前教育健康可持续发展提供了坚实的法律保障。例如，针对我国当下学前教育管理体制不健全问题，《草案》除建立“国务院领导，省市统筹，以县（区）为主”的学前教育管理体制外，还要求发展改革、财政、编制、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、民政、市场监管等相关职能部门在各自职责范围内负责学前教育管理工作，由此解决了“谁来管”的问题；针对我国当前学前教育师资水平堪忧、教师待遇低的现实，《草案》就“教师和其他工作人员”设立了专章，其中多个条款对幼儿园教师的资质、职务评聘、职业规范、工资福利、其他待遇、师资培养、在职培训等事项做出了明确规定。这既能有效控制幼儿园教师的师资水平，也能切实保障幼儿园教师的薪资待遇。 2. 鲜明的政策法律化色彩
我国学前教育的发展长期缺乏统一的立法保障。为填补立法空白，我国中央层面出台了一系列学前教育政策。有代表性的，如2003年教育部等部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》、2010年党中央与国务院共同发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》（以下简称《规划纲要》），以及为配合《规划纲要》的贯彻实施由国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）。尤其是《若干意见》在内容上涵盖了学前教育的地位与性质、办学方针、政府责任、财政投入、教师队伍建设与权益保障，以及幼儿园的准入、安全、收费上的管理等诸多事项。政策具有灵活性，在立法机关对某一社会问题形成较为成熟的解决方案之前，其往往发挥着“试行法”作用，替代法律承担更多社会治理的功能。随着政策经过实践检验并被认为是成熟、有效的，立法机关再依照法定程序将其上升为法律，以此赋予政策国家强制力之保障，此过程即政策的法律化。学前教育立法很大程度上也是如此印证的。《草案》在内容上并非平地起高楼，而是与业已出台的学前教育政策保持了高度一致，其在很大程度上是现行学前教育政策的法律化结果。例如，就宏观层面学前教育的定位问题，《若干意见》业已规定“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，这一政策要求直接被《草案》第3条吸纳；针对微观层面学前教育办学过程中存在着的诸多难题，《若干意见》也已提出了“遵循幼儿身心发展规律，面向全体幼儿，关注个体差异，坚持以游戏为基本活动，保教结合，寓教于乐，促进幼儿健康成长。加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备，为儿童创设丰富多彩的教育环境，防止和纠正幼儿园教育‘小学化’倾向”之政策要求，这一政策要求转化为立法规定，即是《草案》第31条。 3. 充分吸纳了地方的立法经验
长期以来，学界所诟病的是，我国缺乏统一的学前教育立法，使得我国学前教育事业在发展过程中存在的诸多问题未能得到有效规范。值得注意的是，以上所谓的学前教育立法缺失是就中央层面的立法格局而言的。在《草案》发布前，为确保各地方学前教育的规范化发展，我国诸多省市纷纷结合本地区的实际情况，出台学前教育地方性法规与规章。 根据笔者的检索统计，截至2020年10月1日，我国以“学前教育”命名的地方性法规共计20部，地方政府规章共计8部。 其中，最早的一部地方性法规是《太原市学前教育管理条例》，于2004年11月1日执行；最新出台的一部地方性法规是《山东省学前教育条例》，施行时间是2020年1月1日。二者的时间跨度接近16年。这些学前教育地方性法规和规章在内容上基本涵盖了学前教育的地位与性质、学前教育的财政保障、学前教育的管理体制、幼儿园及其工作人员、学前教育的内容及其开展、学前教育中的监督与问责等内容。在中央层面学前教育立法迟迟得不到出台的情况下，地方学前教育立法的先行对于我国学前教育的发展发挥了重要的保障与规范作用。尽管说，地方学前教育立法在很大程度上亦难免是学前教育政策法律化的产物，但地方立法并非完全照搬学前教育政策的规定，而是在地方立法权限范围内多有创新。这种制度上的创新在《草案》中得到了充分展现。例如，《若干意见》规定，“建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育”。但是，包括《浙江省学前教育条例》在内的地方学前教育立法在规定县级以上人民政府应当建立学前教育资助制度的基础上，还创设了针对特定人群的免费学前教育制度①。此一针对特定人群的免费学前教育制度亦被《草案》吸纳。《草案》的第16条明确强调“保障孤儿、事实无人抚养儿童、特困人员中的儿童、家庭经济困难的残疾儿童接受免费学前教育”。
笔者总结了《草案》在内容上所呈现出的三大特点。在此基础上，为了让《草案》更为完善，笔者从三个方面提出完善建议，以供参考。
1. 《草案》的适用范围问题
《学前教育法》的适用范围由“学前教育”服务的对象决定，是学前教育立法必须解决的前提性问题。《草案》关于“适用范围”之规定沿袭了《幼儿园管理条例》第2条“本条例适用于招收三周岁以上学龄前幼儿，对其进行保育和教育的幼儿园”之规定，即“在中华人民共和国境内实施学前教育，适用本法。本法所称学前教育是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育”。显然，就立法者看来，“学前教育”服务的对象是“三周岁以上学龄前幼儿”或者具体而言是“3周岁至6周岁”的适龄幼儿，《学前教育法》的适用范围亦限于此。笔者一贯的观点是，对于“学前教育”服务的对象应采取一种宽泛的理解。原因在于：一方面，在儿童的成长过程中，0—3岁婴幼儿阶段至关重要，儿童的语言、情感感知能力，以及大脑发育、思维启蒙均是起步于此一阶段；另一方面，从现行学前教育政策的规定看，《规划纲要》强调“重视0至3岁婴幼儿教育”，该政策要求在《草案》中应得到体现。 笔者以为，《草案》将0—3岁婴幼儿排除在立法调整范围之外，不仅与日本等发达国家学前教育经验背道而驰，更与我国北京、上海等诸多省市当下开展的将0—3岁婴幼儿纳入学前教育服务体系之探索不相契合。 鉴于0—3岁婴幼儿与3—6岁儿童在年龄阶段特点、保育教育机构等方面的差异，可吸取《青岛市学前教育条例》中的经验，在强调《学前教育法》所指“学前教育”服务的对象为“三周岁以上学龄前幼儿”的同时，明确要求对不满三周岁婴幼儿及其家长提供早期教育指导，依照本法有关规定执行，并在《学前教育法》中设立专章对“早期教育指导”进行规定。 评价一部法律的优劣要看其实践效果，即这部法律是否有利于促进经济社会的发展，是否有利于维护人民群众的切身权益，此目标实现的前提是法律能为社会遵守和执行。从这个意义上讲，法律的可操作性是检验一部法律的重要指标。法律的可操作性来源于两个方面的保障：一是法律条文形式上的具体，能对人们的行为提出有效的指示，而非类似于政策在目标与手段上的高度原则性；二是法律条文实质上要反映社会发展的客观规律，符合我国实际情况。 以此两个标准去衡量《草案》，可发现其在可操作性上还有待提升。就第一个标准而言， 《草案》存在以下问题：其一，存在大量原则性、倡议性之规定。 例如， 《草案》在不同的条文中提到要鼓励支持社会力量参与发展学前教育，鼓励支持企事业单位、社会团体等举办幼儿园，但就如何鼓励支持而言，缺乏相应制度设计与安排。 立法者对政府所施加的以上“鼓励支持”责任势必难以得到落实。 其二，存在诸多不确定法律概念。 例如， 《草案》第56条第3款规定，“加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费”。何谓“超成本过高收费”，超过成本即属“超成本过高收费”，那营利性民办幼儿园谈何营利？收费超过成本一定比例即属“超成本过高收费”，那么此一比例又是多少？这些问题难以在立法文本中找到答案，但又至关重要。 还如， 《草案》第39条第1款规定，幼儿园不得教授小学阶段的教育内容，何为“小学 阶段的教育内容”在理解上可谓见仁见智，实践中对该规定的执行恐怕亦难免莫衷一是 。对此，《江苏省学前教育条例》的规定颇具借鉴意义，其第12条第3款明确规定，禁止以集中授课方式实施汉语拼音，以及汉字读写训练、数字书写运算训练、外语认读拼写训练。就第二个标准而言，《草案》第17条规定，“任何组织或者个人不得组织学前儿童参与商业性活动、竞赛类活动和其他违背学前儿童年龄特点、身心发展规律的活动”。此一禁止性规定过于绝对，忽略了适当的竞赛类活动对儿童发展的可能助益。 立法技术是立法质量的重要保证。立法学通说认为：“法律所要求的安全、可预见性和具有内在一致性，要求法律文本必须具有清晰、简洁和明确等特点。”同样，我国《立法法》对立法技术提出了具体要求，第6条第2款规定，“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。以上有关立法技术的学说和规范要求，在学前教育法的制定中应得到遵循。然而从《草案》的内容看，其立法技术水准还有待进一步提升。具体而言， 首先，就概念的内在一致性而言，《草案》在法律用语上存在不统一问题。 例如，《草案》的不同条文中就广泛存在着“儿童”“适龄儿童”“学前儿童”等同一意涵但表述不一致的用语，对此有必要予以统一，以确保相同概念表述的内在一致性。
其次，就概念的准确性而言，《草案》的法律用语在准确性上还存在不足 。例如，《草案》第18条规定，政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位，街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费，或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。事实上，当前“城镇集体经济组织办园”在实践中已基本不存在。如，2019年8月发布的《国务院关于学前教育事业改革和发展情况的报告》指出，全国共有公办园包括企事业单位办园、军队办园、街道办园和村集体办园等几种形式，而不包括“城镇集体经济组织办园”。 因此，笔者建议将《草案》第18条中“街道、村集体等集体经济组织”在表述上修改为“农村集体经济组织”。 最后，《草案》中还存在一些冗余性条款。 例如，《草案》第7条规定的是“政府责任”，第15条规定的是“政府供给”。二者在实质上皆是强调政府在我国发展学前教育事业中所扮演的积极角色，或者说应承当的职责，只不过前者条文之要求较为抽象，后者条文之要求则更为具体。 从立法简约的角度出发，笔者建议对此二者条文予以整合。
注 释：
① 《浙江省学前教育条例》第40条规定，县级以上人民政府应当建立学前教育资助制度。对家庭经济困难的学龄前儿童给予资助，对属于特困供养人员的学龄前儿童、最低生活保障家庭学龄前儿童、残疾儿童、烈士子女，按照规定标准实行免费学前教育，并根据实际情况给予营养餐等生活补助。 专业、专注、独立、共享
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