侯旭东 | “制度”如何成为了“制度史”
中古史·编者按：
侯旭东，清华大学人文学院历史系教授。1968年生于北京，1986-1996年就读北京师范大学历史系，先后获得学士、硕士与博士学位，师从何兹全。先后从事东晋南朝经济史、北朝民众佛教信仰与乡村社会研究。近年关注文书类简牍，并致力于探索汉魏六朝的国家形态与统治机制。出版《北朝村民的生活世界：朝廷、州县与村里》、《宠：信－任型君臣关系与西汉历史的展开》等。
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中国史学领域里，“制度”是古已有之的词汇，而“制度史”则是20世纪才出现的专史，后者的“制度”含义已与古人眼中的“制度”名同实异。古人所谓“制度”层次丰富，除圣人立制难以变动外，一般的经制与权制均可因时、因势、因事加以调整，属于人们行事的依托。近代形成的新制度观，源于西方冲击下参照西方寻求变革的需要，无论是维护清朝统治的官员，还是力主改革或革命的知识分子，均将制度视为超越人/事之上、带有本体意义的独立力量，希望借助改造制度来摆脱落后局面，制度史是这种新制度观的历史投影。需要“悬置”这种后见之明，重返古人的世界，顺时而观，发掘制度研究的新角度。
“制度”一词古已有之，颇为常见，“制度史”则是近代以来产生的史学新分类，对应于西方史学中的institutional history，尽管可以循着四部分类中的“史部·政书类”一直追溯到唐代杜佑的《通典》。但究竟何为“制度”，古今却常常只有意会，难以明言。《汉语大词典》“制度”条有五项释义，第一项是“在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范”；《现代汉语词典》的解释有二，一是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”，二是“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。这些释义接近今天所说的“制度史”中的“制度”，突出的是制度带有的“规范”含义，即超越具体人之外、约束人的行为的作用，甚至进而出现了更远离人、更为宏观的“体系”的释义（如封建制度之类）。今天通常说的制度史这类“制度”的定义之间是内蕴相通的。
古今都在使用“制度”一词，背后含义是否一致？古人眼中的“制度”与今人所说的“制度史”是一回事吗？有必要做一番梳理。
一、古人眼中的“制度”
既然今天学界多半将《通典》视为首部制度通史，不妨先返观杜佑《通典》原书，以及杜佑“自序”和李翰“序”，看看他们的想法。
仔细对照，他们的表述却与今人的理解有所不同。杜佑云：所纂《通典》，实采群言，征诸人事，将施有政。
李翰“序”云：
今《通典》之作……以为君子致用，在乎经邦，经邦在乎立事，立事在乎师古，师古在乎随时。必参今古之宜，穷始终之要，始可以度其古，终可以行于今……故采《五经》群史，上自黄帝，至于我唐天宝之末，每事以类相从，举其始终，历代沿革废置及当时论议得失，靡不条载，附之于事。
随后又说：
事非经国礼法程制，亦所不载，弃无益也。若使学者得而观之，不出户知天下，未从政达人情，罕更事知时变，为功易而速，为学精而要。
李翰扼要地将杜佑撰写的目的、内容选取的标准、目标读者等一一道来，与杜佑自己更为简短的概括对照，不难发现，《通典》的编纂，虽然从三代下及唐代，贯穿古今，却不是出于博古通今的知识性追求，亦不是以史学为目标，而是为了帮助君子经世致用（致治），使他们在没有多少实际为政经验的情况下，迅速掌握理政的要领。所以在内容取舍上，围绕实际政务安排，涉及“经国礼法程制”者纳入，无关者如天文、律历、五行、艺文之类则一律未收。这种安排与杜佑出身幕府僚佐有关，有学者称之为“不是为修史而编纂的《通典》”，而是“为现实行政需要而收集资料”编撰成的“行政的参考”是颇有道理的。而具体收集的并不止是“历代沿革废置”，还包括了“当时论议得失”，即《通典》各处穿插收录的各朝大臣关于相关问题的“议”与“奏”。按照李翰的理解，这些足以让“未从政达人情，罕更事知时变”，洞悉制度变化背后“人情”与“时变”的作用。
如果将“制度史”的源头上溯到《通典》的话，我们不能忽略，杜佑心目中的制度并非与人、时、事相隔离的孤立存在，在他看来，简单地就“经国礼法程制”论“经国礼法程制”，无从了解其历代沿革废置。
更进一步看，“序”中将这些今天视作“制度”者归入“事”。杜佑在《通典》编成后又摘要另撰《理道要诀》10卷，他在《进〈理道要诀〉表》中说：“窃思理道，不录空言，由是累记（纪）修纂《通典》，包罗数十（千）年事，探讨礼法刑政，遂成二百卷”，即是将《通典》收罗的内容统称为“事”。唐人心目中的“事”指涉甚广，今人眼中的“制度”不过是“过去的事”（故事）。杜佑此说给我们开辟了另外一条切近制度的通路，让我们再思何为“制度”，是否存在所谓自足的“制度史”。人与事及两者的关系似乎足以构成观察过去的透镜，复因人、事均存在与发生于特定的“时”中，这种观察实际是这三者的结合。
再来看看《文献通考》。马端临在《文献通考》“自序”中说：“太史公号称良史，作为纪传书表。纪传以述理乱兴衰，八书以述典章经制”，司马光作《通鉴》“详于理乱兴衰，而略于典章经制”，他编撰《文献通考》便是要在杜佑《通典》的基础上弥补这一缺憾。他认为“理乱兴衰不相因者也”，而“典章经制实相因者也……其变通张弛之故，非融会错综原始要终而推寻之，固未易言也”。“典章经制”虽然前后因循，但随着时间流逝，亦会产生变通张弛，与不同时代的人的作用分不开，所以他在“本之经史，而参之以历代会要，以及百家传记之书”完成的“叙事”之外，还包括“论事”部分：“先取当时臣僚之奏疏，次及近代诸儒之评论，以至名流之燕谈，稗官之纪录”。《文献通考》内容上较《通典》有扩充，体例上则基本踵随杜佑，由“叙事”与“论事”之说看，作者同样是将“典章经制”纳入“事”来统摄。典章制度与人事密而不分。
检视完杜佑与马端临的看法，不妨看看其他古人眼中的“制度”。“制”与“度”本各有所指，《说文·刀部》“制，裁也”，亦常释为“裁断”，表示对万物以及人的行为的抑制；“度”意为丈尺，本义是依据人的手臂测量外物，制以限人，度以量物，是对人与世界的限制。两字合为“制度”一词，最基本的含义是制定规矩、法度，后逐渐变为名词，指规矩本身，涉及生活各个方面。《易·节卦》：“《彖》曰……天地节而四时成，节以制度，不伤财、不害民”；“《象》曰：泽上有水，节。君子以制数度，议德行”。唐人孔颖达在《正义》中针对《彖》云：“天地节而四时成者，此下就天地与人，广明节义。天地以气序为节，使寒暑往来，各以其序，则四时之功成也。王者以制度为节，使用之有道，役之有时，则不伤财，不害民也”，认为制度为王者模仿天地运行而确立的规矩，以保证人世间有序运行。宋儒程颐在解释《彖》时说：“推言节之道。天地有节，故能成四时；无节则失序也。圣人立制度以为节，故能不伤财害民。人欲之无穷也，苟非节以制度，则侈肆，至于伤财害民矣”；针对《象》，说“君子观节之象，以制立数度。凡物之大小、轻重、高下、文质，皆有数度，所以为节也。数，多寡。度，法制”。孔颖达与程颐的解释均注意到“制度”原是对天道的模仿，由王者或圣人来创立，即所谓“天垂象，圣人则之”，目的是让人世间运转有序，不过“节以制度”中的“制度”尚保留了该词动宾词组的含义，而两位的解释中均将其名词化了。产生国家之后，圣人难觏，君主成为“制度”的主要建立者，《礼记·王制》云“王者之制……命典礼考时、月，定日，同律、礼乐、制度、衣服，正之……变礼易乐者为不从，不从者君流；革制度、衣服者为畔，畔者君讨”。具体所指，如《史记·贾谊列传》云：“贾生以为汉兴至孝文二十余年，天下和洽，而固当改正朔，易服色，法制度，定官名，兴礼乐，乃悉草具其事仪法，色尚黄，数用五，为官名，悉更秦之法。”这里的“法制度”对应的是“数用五”，即是用土德的“五”取代水德的“六”，作为一切程品之基准。当然，古人心目中的“制度”所指，包含甚广，从正朔、律历、礼乐到舆服、颜色等，要比今人的理解丰富得多。
“制度”既有圣人流传下来的，符合天道，需长久遵行，故有“圣人立制”、“圣人创制”之说。古文经学占据统治地位后，《周礼》实际就成为“圣人立制”最为集中的体现，不同时期的改制者常常返诸《周礼》寻找变革的依据，最著名的莫过于王莽、拓跋宏、苏绰与王安石。不过，《周礼》提供的各项制度蓝图，重在人事，涉及天道者甚少，已与汉初儒生的理解相当不同。此外，又有各朝各代设立的“经制”、“常制”乃至“故事”、“敕例”，这些虽非圣人所立，或源于皇帝诏令，或本于礼法，可以跨越朝代长期遵行。另有“非长久之道”的“一时之制”、“权时之制”或“权制”等。甚至一朝的治国方略、规矩亦可称为“制度”，如汉宣帝对其子所言：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎！”但这种“制度”亦非经久不变的，到了元成时期，儒生控制了朝政，便有相当多的更改，不断向“周政”靠拢，王莽新朝则达到登峰造极的地步。宋代的“祖宗之法”亦有这方面的意义。复数形态的制度并行于世，朝廷对其因循损益兼而有之。
儒生将经典所说的“三年之丧”视为圣人之道，《荀子·礼论》云：“故三年之丧，人道之至文者也。夫是之谓至隆，是百王之所同，古今之所一也”，对此推崇备至。秦汉时期现实中却另起炉灶，没有遵循儒家的说法。汉文帝临终遗诏规定短丧至三十六日释服，虽然出自明君，且遵行数百年之久，后代儒生依然视之为“权制”。除了一致确认为圣人立制外，其余均不时可见“违制”情况，亦会有人提出变革动议，只要将其归入与圣人之道不同的“权制”，便可以加以质疑与改动，不难想见制度／人关系中人的主导地位。
据《礼记·礼运》，“设制度”乃发端于“大道既隐、天下为家”的小康阶段，是“城郭沟池以为固、礼义以为纪”下的无奈之举，因时因事因势而变，颇为正常。正因此，在古人心目中，因应于天道之外的“制度”不过是小康时代王朝行事所设置、所依托的例行性安排，有常有变有权，皇帝诏令或臣僚奏章常因时因势围绕制度产生议论与损益，内涵丰富，并没有今人以为的那么单一性的强烈规范意义，仿佛具有超越时空的本体色彩。杜佑等视其为“事”亦属自然，将其与当时的论议并置，更贴合了中古时代人们心目中“制度”的实态。
的确，“制度”独立成类，成“史”，经历了漫长的演变，从“典故”到“政书”，最终是在20世纪才一跃成为新史学中单独的专史。至少从宋代开始，已将《通典》归入“典故类”，认为是“载古今制度沿革”但“非类书”，同列“典故类”的除了各种《会要》，还有《贞观政要》、《魏郑公奏录》、《三朝宝训》等书，这些关于制度沿革的论述与君臣关于为政的论述依然属于一类，仍不脱“政事”范围。《四库全书总目提要》据钱溥《秘阁书目》立“政书”类，将《通典》列于首，小序云“志艺文者有故事一类，其间祖宗创法，奕叶慎守，是为一朝之故事。后鉴前师，与时损益者，是为前代之故事。史家著录，大抵前代事也。……今总核遗文，惟以国政朝章六官所职者，入于斯类，以符周官故府之遗”，亦是视之为关于国政朝章的前代故事，用途乃后代取资前朝，根据当时需要而损益的依凭。
今人所理解的相对狭窄的“制度”与“制度史”的源头，正是《通典》以降形成的“典故”、“政书”的传统，其内涵较之汉代今文经学家的看法精简了许多，正朔、律历、服色、徽号之类很少再纳入视野，占据核心的是涉及“国政朝章”的部分。这种变化背后是天人感应观念的逐渐淡出。
二、“制度”如何成为了“制度史”
在这一背景下，恰恰是进入20世纪之后，知识界才开始将《通典》视为与纪事不同的纪“制度”之书。1902年，梁启超在《新史学》中说：“杜君卿《通典》之作，不纪事而纪制度，制度于国民全体之关系，有重于事焉者也。前此所无而杜创之”。显然，任公这里所谓“事”与“制度”的分别与对立，以及“制度”高于“事”的地位，已与杜佑的表达颇有距离。浮现于梁任公脑际的史学记述对象，已是人／事／制度鼎足而三，而在杜佑眼中，不过是人／事两类。
这种微妙的变化背后，是19世纪中叶以来寻求体制变革所带来的史学研究中“制度”意义与价值的突起，“事”内涵收缩，“制度”逐渐凌驾于“事”之上，获得了更为根本性的意义，进而从原先的附庸位置挣脱而出，自成门户。1840年之前，魏源在《诗古微》中就表达了拓展政治参与来强化政府统治的想法；1860年，冯桂芬在《校邠庐抗议》中进一步提出应由下级官员选举上级官员，扩大政治参与，甚至还提出由乡民自己投票来产生新的中介力量，以稳固乡村统治。这些都可以视为“建制性的议程”，属于通向现代国家的制度性设想。同时或稍后，王韬、郑观应等人也在自己的著作中介绍了西方的议会制度，意识到“君民共主”的优长，并开始将问题的根源上溯到秦代。他们所关心的其实与魏源相通，侧重的是“集思广益”，消除君民之间的隔阂。当然，设想只是设想，并没有落实为具体的实践。
西方冲击，特别是甲午战败对清代读书人触动颇大，进一步推动史学走向致用，表现之一便是关注内容的变化，一端就是典制、掌故受到空前的重视。19世纪末，无论是梁启超为湖南时务学堂所订的读书分月课程表，还是张之洞的《劝学篇》与徐仁铸的《轩今语》，典制均成为史学切用与致用的内容之一，具体所指即是《周礼》、《秦会要》、《历代职官表》、《通考》之类的著作。正如学者所指出的，“被认为是能够关切世用的典章制度史，此时几乎成为讲授史学的主要项目”。尽管当时尚无“典章制度史”的说法，但关注“典制”与“掌故”，的确构成“制度”独立成史并崛起的内在源头之一。
西方的冲击不止推动时人对前代典章的看重，时局亦激发了改革现实制度的要求。1898年康有为刊布《孔子改制考》，认为孔子立制改制之义在古文经兴起后被湮没近两千年，他借圣人立言，暗中接引西方思想，表达变革的诉求。尤其是戊戌变法失败、八国联军入侵、庚子事变之后，“制度”与“变法改制”渐成为新型知识分子中流行的议题。20世纪初形成了国内新学堂的学生与教员、留学生（留日为主），以及旧文人转化而来的趋新人士构成的新型知识分子群体，担当起社会变革最根本的力量。
此外，1901年初，清廷下谕旨，设督办政务处，谋划变通政制。几年中，实际改革落实在设立学堂、废除科举；废除武举，新法练兵；建立警察与新式监狱制度以及法律和宪政改革等方面，实施新政。清廷谋求法律改革，沈家本主其事，他为此长期钻研古代刑法，1906-1910年间完成的《历代刑法考》，可以说是最早的刑罚制度史，只是当时尚无此名称。当时出现了认为一旦改政体为立宪便能解决一切问题的“制度决定论”，日俄战争更成为关键契机。“立宪”的日本战胜了“专制”的俄国，增强了“立宪”的吸引力，甚至一些清廷官员亦转向支持“立宪”，推动清廷开始预备立宪。至今强调制度决定一切的想法仍颇有市场。
具体而言，清朝新政中改革学制，1904年１月颁布《奏定学堂章程》，其中的《大学堂章程》为尚未筹办的文学科大学中国史学与万国史学制定了详细科目。中国史学的主课就包括了“中国古今历代法制考”，万国史学的补助课中有“中国古今历代法制史”，随意科目中有“各国法制史”，法制史可以说是最早出现的制度史名目。科目后面所附的“中国史学研究法略解”中亦包含了不少制度方面的内容，如“官制之得失”、“学校之盛衰”、“历代选举之得失”、“历代钱币之得失”、“度量衡之变迁”、“赋税利弊之比较”、“刑法之得失”、“礼乐仪文丧服制之改变”、“历代典祀私祀盛衰与政俗之关系”，其后指出“以上专为鉴古知今有裨实用而言，与通鉴学为近”。“正史学”与“通鉴学”下的小注中特别标明“并须参考外国史”。随后又指出“考史事者分考治乱、考法制两门。考治乱，若《通鉴》及各种纪事本末之类；考法制，若《通典》、《通考》及历代会要之类。两义必宜兼综，方有实用。研究史学者务当于今日中国实事有关系之处加意考求”，涉及制度的课程与研究颇受重视，当然其中讲的“鉴古知今”与“于今日中国实事有关系之处”，指的是当时正在进行的新政，目的是在维护清朝统治的前提下，利用历史经验，做些修修补补。这上承史学的经世转向，成为制度史产生的又一重要源头。
另一方面，对时局认识的变化，与近代以来引进的政体观念以及“专制”、“共和”、“立宪”等政体说遥相呼应。政体从传统理解的“为政体要”跃升为凌驾于具体人物与事务之上的一国政治的抽象构造，“政制”乃至一般“制度”（如宗法制度、家族制度、土地制度）进而固化为不同政体相互区分、依次进化（或退化）的外在标志或根据，以及可以利用的资源或改造的对象。这些在海外学子中大有市场。
特别是在留日的中国学生与康有为、梁启超、严复、杨度等人之间，激辩中国未来的政体与变革方式时，一方面取资欧美、日本、俄国、印度等正反事例作为参考，另一方面便是大量地反观中国古代，来汲取证据。各种制度成为论证各种观点的重要资源，批判中国专制政体时，秦政、特别是秦代以来官制是主要靶子；涉及民生主义（社会主义）是否需要进行社会革命时，土地制度便成为辩论的核心之一。遥远的井田与均田又在论战中复活，反复出现在文章中，公有、私有的争辩，莫衷一是。激烈讨论开国会时，地方自治亦是论辩的焦点之一，《周礼》提到的“乡遂之官”，以及汉代的乡亭里、啬夫、三老之类的地方设制则常被用来充当证据。1903年在邹容的《革命军》中，清朝的官制、科举制与法律均成为批判的目标。孙中山在提出“五权分立”时，根据亦是中国历史上的考选与监察制度。更有进一步将目光延伸到家庭制度，倡导家庭革命者。
上述两股力量的目标有别，活动的舞台略有交叠，主体一是在海外，另一则集中于朝廷，并不相同，却相激相荡，共同将“制度”推上了至高的位置，“制度史”的探讨也就应运而生了。值得注意的是，自1902年至1904年9月，康有为在《新民丛报》写过多篇关于古代、汉代以来官制的文章，系统梳理古今中外官制。1904年7月，合为《官制议》一书由上海广智书局刊行，十多年间多次重印。加了标点后，全书篇幅在15万字以上，宛如一部浓缩版的“中外官制史”。书中出现的人名很少，事件更是难得一见，充斥的均为各种官职、机构名称，以及“国”、“民”、“公民”、“议员”、“自治”、“天理”、“自然之势”等概括性的词语；或是按照官职，逐一前后串联，或是由后向前追溯渊源，实际已经开启了日后“制度史”的表达方式。“序”之外，该书14卷标题如下：
官制原理
中国古官制
中国汉后官制
宋官制最善
各国官制
中国今官制大弊宜改
开议院
公民自治
析疆增吏
存旧官
增司集权
供奉省置
改差为官以官为位
俸禄
《官制议》虽是从中国上古三代官制讲起，重心与目的则是面向未来，大部分篇幅是在详细讨论如何从不同方面来改造清代的官制，前代官制的得失与外国的经验都不断加以引用，宋代与英国是他树立的两个榜样。他将清朝的失败归结为官制问题，自然解决之道也要从官制入手。他在“中国汉后官制”中指出当时存在“官职不分，任事不专”，“在本朝则谓之身兼百职，而实人无一职”之弊，导致：
夫以人民之众、国事之大、千官之夥、庶司之多，而乃无一人任职者，无一职有人任之者，政事虽欲不隳坏而安得乎？此又自汉以来二千年所未有也。合刘歆六卿之余毒，加始皇防制之余威，积而成此弊政；而以当百国励精图治、下合民权、上分众职、纪纲明而条理密之国，安得不大败涂地哉？各国人人有权，事事有会，职职能分，人官物曲，莫不皆举。以数千万人之国而入吾无职无人之国，安有不胜者哉？呜呼！官制之败坏至此，遂以丧国。苟不更张之，虽有管、葛之才，不能为治也！
在“中国今官制大弊宜改”中说：
今者累加以赔款，民贫日甚，国病日深，不亟改革，病将难救。而变政之事，下手必从官制始。官制有三，一曰为民，一曰为国，一曰国与民之交关。……为民制者，莫如公民自治。为国与民交关制者，莫如析疆增吏。为国制者，莫若多设分职、中央集权。因今大地之势，对于中国之策，虽有圣者不能易此者矣。三者举一失一，皆不能治。先此后彼，亦不能行。于三者之中，其尤要之旨，则为民莫如地方自治，为国莫如中央集权矣。
书中中外制度间的对应与比附随处可见，如“秘书监……如各国之博物院、图书馆也，但秘书不公之于民。宋有书库官，是真各国之公于民者也，故吾称宋”，“欧洲专务之官，实可谓中国流出哉！……英（国）始创枢密，实由唐中书制”；“议院者，为公民议政之地，黄帝之合宫、唐虞之衢室、殷之总章、周之明堂是也。盘庚之命众至庭，孔子所谓‘谋及卿士，谋及庶人’也”。论及公民自治，三代、汉、晋、六朝实行的《周官》乡遂之制，汉代的乡亭里以及三老、啬夫、游徼，以及当时广东的绅士、乡老与族正，都成了中国古今地方自治的践行者。这部关于官制的系统论述，充满了历史资料，但目的完全是为了当下与未来。思考的依托已经不再是就中国论中国，而是以近代西方为标准来剪裁、理解中国古今官制。
康有为在《官制议》“序”中说，“今既当诸国竞争之时，非复一统卧治之世，万事之治，纲举目张，皆在官制”。序的草稿云“大地言政者，必知立法、行政、司法三官鼎立，而后政体成，凡此皆西政西学至浅末者，而鄂督是之昧然，其为得失可知矣”，鄂督指张之洞。张之洞变法是从具体的律例兵制入手，对政体上的民权自由则极力排斥，是故张氏《劝学篇》中所言的“西政”只停留在具体制度层面，因而保持了“中学为体”。《官制议》在反对张说时，实际赋予了“政体”某种根本性的意义。这种思想对话是《官制议》贯通古今中外官制，从“制度史”的角度进行阐述的现实原因。这并非康有为一人的想法，当时知识分子中有相当的共识。
即便是革命派，对传统的态度亦并非全然一致，章太炎积极赞同革命，但亦提倡国粹与爱国，并非一味贬斥中国文化，包括中国政治与典章制度，还是采取一种具体分析的态度。1906年7月，他在《民报》第6号刊登的《演说录》中说：
第二要说典章制度。我们中国政治，总是君权专制，本没有什么可贵。但是官制为什么要这样建置，州郡为什么要这样分划，军队为什么要这样编制，赋税为什么要这样征调，都有一定的理由，不好将专制政府所行的事，一概抹杀。就是将来建设政府，那项须要改良，那项须要复古，必得胸有成竹，才可以见诸施行。至于中国特别优长的事，欧美各国所万不能及的，就是均田一事，合于社会主义。不说三代井田，便从魏晋至唐，都是行这均田制度，所以贫富不甚悬绝，地方政治，容易施行。……其余中国一切典章制度，总是近于社会主义，就是极不好的事，也还近于社会主义。兄弟今天，略举两项。一项是刑名法律。……一项是科场选举。……我们今日崇拜中国的典章制度，只是崇拜我们的社会主义，那不好的，虽要改良，那好的，必定应该顶礼膜拜，这又是感情上所必要的。（第11-13页）
这段话中便提到许多典章制度，更多的则是肯定，与一般的革命派不同。讨论的目的，为的是将来建设新政府的需要，并非简单的学术问题，而言说的背景与判断优劣的标准，还是西方的三政体说，以及晚近产生的社会主义。
此外，新史学的探索也在起步，“制度”亦成为重要议题。1905年11月，刘师培《中国历史教科书》第１册出版，第2册于次年出版。是书参照西方史书，改造本国史，在“凡例”中说“西国史书所区分时代，而所作文明史，复多分析事类。盖区分时代近于编年体，而分析事类则近于三通体也。今所编各课咸以时代区先后，即偶涉制度文物，于分类之中亦隐寓分时之意”，并概括中国史书的弊病：“中国史书之叙事详于君臣而略于人民，详于事迹而略于典制，详于后代而略于古代。今所编各课其用意则与旧史稍殊”。他所说的分析“事类”近于中国三通体，指的应是制度文物。他所关注的主要有五点：
一历代政体之异同
二种族分合之始末
三制度改革之大纲
四社会进化之阶级
五学术进退之大势
可以说是一个西方学术深刻影响下建立的全新构架，术语大多是新词，“制度”在其中亦排斥了“事迹”占有突出地位。具体课目中有“古代阶级制度”、“古代封建上下”、“古代之礼制上下”、“古代之官制”、“古代之田制上下”、“古代之兵制”、“古代之刑法”、“古代之学校”等，在出版的第1、2册中，各有36课，专门介绍各种制度的就分别有11课与21课。第2册最后一课“论读本期历史之旨趣”中指出“欲研究之厥有四法”，“四曰周代之制多与西政相符”，列举他认为的与西方制度相符的不少例子，正贯彻了“凡例”中所说的“今日治史不专赖中国典籍……今所编各课于征引中国典籍外，复参考西籍，兼及宗教社会之书。庶人群进化之理可以稍明”。本书的设计中，“制度”已崛起为颇为重要的内容，与梁启超的看法相呼应。
相形之下，两册中涉及远古及三代事迹的课时，第1册中只有第3课“五帝之事迹”、第4课“夏代之兴亡”、第5课“商代之兴亡”；第2册中第1课“西周之勃兴”、第2课“西周之兴亡”而已，72课中仅占5课，足见作者对“制度”与“事迹”的轻重态度。
1908年7月，署名“蛤笑”的作者在《东方杂志》上发表《史学刍论》一文，概括了中国史学的类型与弊端，正史之外将中国史学分为三派：典制之学、议论之学与考证之学。文章指出，“典制之学，如杜氏佑之《通典》、司马温公之《通鉴》、郑渔仲之《通志》、马贵与之《文献通考》”，不过，作者认为“居今日而言史学，则以上所举之三大派，皆成已陈之刍狗”，“所最急者，在以新学之眼光，观察以往之事实耳”。作者倡导新眼光来治史，虽不像梁启超那样激进，依然承认正史的价值，对传统史学的认识也在悄然发生变化，典制之学获得了某种独立的地位。
以上不论国内国外，无关立场、观点，所有的讨论都不是孤立地就中国论中国。注入了中外比较的视野，各种制度便逐渐脱离了人与时代，按照类别，前后相连，中外互映，贯通为可以用来相互阐发的基本骨架，获得了人／事之上的超越性与稳定性。人／事过于短暂，难以充当讨论政体优劣的直接资料，在“制度史”的视野中被边缘化。
随着清帝退位，民国建立，几经反复，共和政体最终变为现实，原先争论的不少问题随之烟消云散，但另有一些因新形势的出现而屡屡挑动政界、学界的神经，如土地问题、地方自治问题等。另一方面，大学的普遍化与完善，众多持各路观点的读书人在大学或其他教育机构中安身立命，使得上述思考与争辩逐渐在教育机构中沉淀、转化为学术问题，将早年论战中比较粗疏的论述精细化，并传授给学子，各种名目的“制度史”便是成果之一。
以“制度史”为名的论文与著作，据笔者很不全面的搜索，出现于20世纪20年代。1920年《妇女杂志》第6卷第9号刊有瑟庐的《娼妓制度史考》，或是目前所见最早以“制度史”命名的文章。而以“制度史”为书名的著作，除了吕思勉的四部制度小史刊行于1929年外，此前还有张慰慈编《英国选举制度史》（上海：商务印书馆，1922年）、瞿兑之编撰《汉代风俗制度史前编》（北平：广业书社，1928年）。1930年之后，论文、著作更多，主题亦更趋多元，涉及财政、奴隶、家族、行会、考试、土地、仓储、兵役等。中国学者的论著之外，亦包含若干译著。
制度史作为一门专史，进入史学行列，始于《历代刑法考》之类有其实而无其名的著作，以及上述以“制度史”为名的论著，亦见于梁启超的《中国历史研究法补编》（1926-1927年），不过当时尚归入“文物的专史”下的“政治专史”，体现了初创期称呼上的摇摆不定。
在此系列演讲中，梁启超对史学如何分类与如何开展研究，作了颇为系统的论述。他将史学区分为“通史”与“专史”两类，指出“作通史不是一件容易的事情，专史没有做好，通史更做不好。若是各人各做专史的一部分，大家合起来，变成一部顶好的通史了”；“专史”分为“五类”：
人的专史。即旧史的传记体、年谱体
事的专史。即旧史的记事本末体
文物的专史。即旧史的书志体，专以文物典章社会状况为主
地方的专史。即旧史之方志体
断代的专史。即旧史的断代史体
每类“专史”，他都做了具体的表述。关于“文物的专史”，梁启超指出：
文物专史是专史中最重要的部分，包括政教典章、社会生活、学术文化种种情况……这种断代体和近似断代体的文物史都不能贯彻“供现代人活动资鉴”的目的。我们做文物专史，非纵剖的分为多数的专史不可。
我以为人生活动的基本事项可分为三大类，就是政治、经济、文化三者，现在做文物的专史，也就拿这三者分类。……
政治专史最初应该从何处研究起？最初应该研究民族。……第二步就应该研究国土。……第三步就要研究时代。关于时代的划分，须用特别的眼光。我们要特别注意政治的转变从而划分时代，不可以一姓兴亡而划分时代。……第四步还要研究家族和阶级。……
政治专史的第二部分就是讲政治制度的变迁。这种应当从部落时代叙起，远古有无部落？如何变成宗法社会？如何变成多国分争？如何变成君主统一？统一以后如何仍旧保留分立形式？如何从封建到郡县？郡县制度之下又如何变成藩镇专横？如何又变成各地自治？君主制度又如何变成民主？……
其次又要研究中央政权如何变迁。某时代是贵族专制的政体，某时代是君主专制的政体，某时代对于中央政府如何组织？各种政权如何分配？中央重要行政有多少类，每类有如何的发展？……
第三部分是讲政权的运用。上文讲的是政治组织上的形式，其实无论何时，和实际运用都不能相同。……无论何时何国，实际上的政治和制度上的政治都不能相同。……所以研究政治史的人一面讲政治的组织，表面上形式如此如彼，一面尤其要注意骨子里政治的活用和具文的组织发生了多大的距离。……
梁启超将“文物专史”置于五种“专史”中最重要的地位，超越于人／事之上，当与前引《新史学》中强调“制度”高于“事”的看法一脉相承，而称“非纵剖的分为多数的专史不可”，便是相信需要超越具体朝代来通贯地研究不同类别的典章制度史，尽管他没有使用这种说法。统摄政治专史研究的几乎都是来自西方的观念：从民族国家（民族、国土、政治）到各种政体的演进，以及关于不同政体组织形式，等等。“部落社会”、“宗法社会”、“政体”、“专制”、“自治”、“政权”、“民主”、“行政”等译介的新词或填充了新意的旧词构成基本的分类与概念工具，甚至包括政治、经济、文化三分，以及通史与专史的分类亦是一种全新的框架。
此外，上述亦包含了一个为后人所忽视的面向，即梁启超对政权运用的重视，注意到政治的活用与具文的组织之间的距离，尽管这些被他安排在了第三部分，也是最后一部分，从属于国家与制度。能看到这一层面，恐怕与他亲身参与过戊戌变法及民国初年的政治有关。后代的研究者，大多缺乏相应的体验，亦对“制度”持有更加绝对的理解，往往无视这一侧面。
可以说，在多方力量的作用下，到了20世纪20年代，制度史作为一门专史，已经大致成型。
以上简要回顾了古人如何认识“制度”，以及近代以降，西潮冲击下“制度”认识的变化如何影响了史学与现实，寻求改变现实的各方努力如何将“典章”、“掌故”转化为脱离人／事、带有本体色彩的“制度”，并催生出作为专史的“制度史”。
略感遗憾的是，今天当我们在追述有关问题的学术史时，常常止步于建制化的成果或个别名人的研究，忽略２０世纪初年探讨国家、人民前途时迸发的各方思想与讨论内容、清末新政的刺激，以及这些讨论与后来学术问题之间的关系，以至时至今日，我们已经淡忘了这些学术问题的时代意涵与现实来历。而20世纪以来研究古史者热心参与时政，固然与“经世致用”的传统有关，同时亦是时人心目中两者紧密相联之认识使然，古史研究因而深受其左右。带着此种“制度观”来观察古代王朝，和近代形成并流行的种种“标签化”认识相互支持亦在所难免，不利于切近地把握过去。依以上扼要的梳理，独立且带有本体论意义的“制度”既然是一种近代参照西方产生的观念，独立的“制度史”实际成为这种制度观的历史投影，其独立存在就颇为可疑，我们需要将这种后见之明“悬置”起来，返归古代王朝的语境，回到人（无论是圣人、君王还是官员、百姓）／事关系，甚至天道／人事关系中，顺时而观，去认识制度的产生、实态及其变化。
本文为笔者正在撰写的《什么是日常统治史》的一节。初稿完成后寄呈师友指正，先后得到胡宝国、崔志海、赵晶、孙正军、方诚峰、孙梓辛、张琦、郭伟涛、陈韵青等先生的指教；李雪梅、沈厚铎教授示下关于《历代刑法考》撰写时间的意见；2018年10月16日承蒙孙正军先生筹划，在北京大学文研院就此问题进行报告，得到刘后滨、王铭铭先生的评议,邢义田先生当场赐教，会后刘后滨、叶炜、范云飞、李欣然先生复寄下意见或论文继续讨论，受教多多；2018年12月14日在西北大学“弘道足徵学术讨论会”上报告过此文，先后得到李如东、单印飞、马锋、陈跃、彭建英、刘志平、赵虎、王兰兰、贾连港、王振华等先生的指教；两位匿名审稿人亦提出很多宝贵意见，饶佳荣兄费心订正文字，谨此一并致谢。
本文原载《中国社会科学评价》，2019年第1期，第68-83页。