论道 | 秦前红 张演锋：​人大制度向何处去

新时代人民代表大会制度发展的演进逻辑

作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授；张演锋，武汉大学法学院博士研究生。

来源：《甘肃行政学院学报》2021年第3期。

摘要：人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。国家治理任务塑造人民代表大会制度发展的方向，人民代表大会制度发展的方向在于推进国家治理民主化、规范化、法治化、协同化，进而驱动国家治理现代化。“以人民为中心”奠定人民代表大会制度发展的根基，人民代表大会制度的发展不能偏离制度的人民性，应当遵循“为了人民”所塑造的能动型发展进路与“依靠人民”所塑造的包容型、参与型发展进路。社会变迁构成人民代表大会制度发展的时代因应，人民代表大会制度的发展需要回应以数字社会、风险社会、利益多元化社会、功能分化社会为特征的社会新变化，将坚持党的领导、坚持人民监督、优化人大代表结构、捍卫公平正义、风险预防、智能化建设、专业化建设、协同机制建设等作为人民代表大会制度发展的重点任务。

关键词：人民代表大会制度；国家治理；以人民为中心；风险社会

一、问题：新时代人民代表大会制度发展的追问及解困

习近平总书记指出，要坚持宪法确定的人民代表大会制度的政体不动摇。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现社会主义民主政治的制度保障。中国崛起与民族复兴的事实已经充分证明了人民代表大会制度具有无法比拟的制度优越性，对于国家发展而言具有极其重大的意义。但是，制度并非一成不变，总是会随着时代变迁而相应发展。正如习近平总书记指出：“社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须继续加以完善。”作为我国根本政治制度的人民代表大会制度自然也需要不断完善。

当前，我国进入了中国特色社会主义新时代，这是全面建设社会主义现代化强国的新时代，是社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新时代。并且中国社会也正呈现数字社会、风险社会、利益多元化社会以及功能分化社会的新特征。因此，人民代表大会制度需要根据新时代的社会主义现代化目标而进行制度完善，从而迈向制度的现代化；根据新时代的社会特征而进行制度调适，以回应制度所肩负的时代需求。由此背景引发的追问是：新时代人民代表大会制度应当遵循怎样的发展逻辑？党的十八大以来，习近平总书记系统地阐述了新时代为什么要坚持人民代表大会制度以及如何坚持人民代表大会制度等问题，为我们理解新时代人民代表大会制度的发展逻辑提供了根本指引。

二、方向逻辑：承载国家治理任务

习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”可见，人民代表大会制度被赋予了推进国家治理现代化的功能期待。民主化、法治化、规范化、协同化是国家治理现代化的基本任务。人民代表大会制度所承载的代议功能、决策功能、立法功能、监督功能、治理功能等恰恰能够推进国家治理民主化、法治化、规范化、协同化。可以说，国家治理任务塑造了人民代表大会制度发展的方向。

（一）推进国家治理民主化

国家治理民主化是国家治理现代化的应有之义。国家治理现代化实现了治理主体从一元向多元的逻辑转换，呼唤多元主体共同参与国家治理。治理主体多元化彰显了民主治理的特征。《中华人民共和国宪法》序言规定的国家目标是将我国建设成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，可见，民主是社会主义现代化强国的根本目标之一。《中华人民共和国宪法》第一条还规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”民主是社会主义国家的基本属性，因此民主即为国家治理的本质特征，国家治理现代化必然是国家治理民主化。

在我国，人民代表大会制度是保障国家治理民主化的根本政治制度。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民通过民主选举产生自己的代表并组成全国以及地方各级人大，间接地行使人民所赋予的国家权力，从而管理国家与社会事务、经济和文化事业。人民代表大会制度的实质是联结国家与社会的利益表达制度。人民代表大会制度以人大代表为基本载体，而各级人大代表来源于不同行业、不同地区，代表不同的利益群体。通过选举制度，人大代表与其相应选区的选举人之间产生联结。这些代表具有广泛的代表性，代表着最广大人民的意志。人大代表参与国家治理本质上就是不同群体的人民经由人大代表代表他们的意志而参与国家治理。同时，《中华人民共和国宪法》第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”其中，对人民负责、受人民监督意味着人大代表除了经由民主选举产生而代表人民意志，也需要通过密切联系人民群众而将人民群众的需求反映到国家治理的过程之中，让国家治理反映人民意志，体现人民当家作主的地位。概言之，人民代表大会制度的代议功能、决策功能、联系群众功能等与国家治理所秉持的民主价值耦合，推进国家治理民主化构成未来人民代表大会制度的发展方向。

（二）推进国家治理规范化

国家治理规范化亦是国家治理现代化的应有之义。在国家治理的多元逻辑之下，公权力部门是国家治理的主导力量。但是，“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”权力的滥用将会腐蚀人民利益，产生国家治理的正当性危机，阻碍国家治理现代化进程。权力滥用的本质是权力失范。同时，我国国家治理存在“中央—地方”“国家—人民”两条主线。在“中央—地方”的主线之下，层层发包的实践逻辑将不断消解由中央主导的国家治理的内在善性，表现为地方治理偏好绩效，忽视治理过程的规范性，进而可能由于技术治理逻辑而造成人民权益减损，这在本质上也是权力失范。而权力失范有赖外部监督以敦促国家权力运作的规范性，从而实现国家治理规范化。习近平总书记指出：“要加快构建规范高效的制约监督体系。”而《中华人民共和国宪法》第三条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”因此，人大监督是规范高效的制约监督体系的重要组成部分。

人大监督具有明显的制度优势。首先，人大监督具有权威性。就人大与其他国家机关之间的关系而言，“对它负责、受它监督”充分体现了人大监督的权威性。其次，人大监督的内容丰富。《中华人民共和国立法法》第九十七条、九十八条建构了包含合宪性审查、合法性审查、备案审查的人大立法监督机制。人大对法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章等进行合宪性审查、合法性审查、备案审查。通过立法监督维护社会主义法制的统一和尊严。此外，依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等规范，人大还可以通过听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式对公权力活动进行工作监督与执法监督，从而规范公权力，预防公权力运作中可能出现的“乱作为”“不作为”等现象。最后，人大监督具有有效性。一如前述，人大监督的方式以及内容多元，包括了听取、审议工作报告等工作监督，也包括了检查法律实施情况等执法监督，相较于监督体系中的其他监督主体，理论上人大监督更具有有效性。例如，民主监督、群众监督、舆论监督等社会性监督会因为信息不对称而导致监督效果碎片化。党内监督主要是对“人”监督，针对的是党员干部的纪律作风问题，监察监督与纪检监督亦是对“人”监督，针对的是公职人员是否存在权力腐败问题，显然监督范围小于人大监督。检察监督主要聚焦法律监督以及公益诉讼，并且目前检察监督仍处于发展之中，如针对行政机关的行政检察监督仍然属于检察监督中的弱项与短板。法院监督又因为其中立性、被动性与终局性等特征而凸显末端监督的效果，相较于同时注重前端监督（如人大预算监督）的人大监督而言不够全面，亦不及人大监督保持开放性与主动性的优势。同时，法院监督还依赖于司法判决，但是司法实践普遍存在的立案难、执行难等问题也从侧面证明了司法监督的不足。概言之，人民代表大会制度所承载的监督功能与国家治理所追求的规范化价值耦合，推进国家治理规范化构成未来人民代表大会制度的发展方向。

（三）推进国家治理法治化

习近平总书记指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性。”可见，法治化是国家治理现代化的必然要求。法治意味着通过规则的治理，规范与引领着国家权力活动与公民社会活动。一方面，通过“预先设置了一套政治权力运用的‘轨道’，以此避免政治权力的滥用”，确保国家治理所依托的公权力依法展开治理活动，保障国家治理的有序性；另一方面，通过规则约束公民的社会活动，并通过规则协调多元化的社会利益，避免由于利益分配的模糊性与不均衡性导致公民社会生活的混乱与无序。此外，现代法治所秉持的公平、正义、秩序、民主、自由等实质内核为国家治理注入了良法的基本价值，使国家治理秉持善治的基本面向。

国家治理现代化对法治化的追求与人民代表大会制度的立法功能内在契合。国家治理法治化依托的是不断完善的中国特色社会主义法治体系。习近平总书记指出：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”其中，完备的法律规范体系的形成离不开人大这一行使立法权的国家权力机关。人大系统通过“立、改、废、释”不断填补立法漏洞，完善法律体系，并增强法律的社会适应性。同时，有力的法治保障体系也离不开行使立法权的人大系统。当前，我国正处于深化改革时期，法治能够为深化改革提供保障。习近平总书记指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”作为立法机关的人大能够以其及时的立法为深化改革提供依据，亦能扮演改革成果追认的角色，强化改革的正当性与合法性，实现法治建设与深化改革的同频共振。此外，高效的法治实施体系、严密的法治监督体系的形成也离不开人民代表大会制度的协同建构。一如所述，人民代表大会制度具备立法监督、执法监督、工作监督等监督职能，这是推进法治实施与开展法治监督不可缺少的重要元素。易言之，人民代表大会制度的立法功能与监督功能等是国家治理法治化的前提。

（四）推进国家治理协同化

当代国家治理与传统的管制、统治等概念最大的差异性在于实现了治理主体从一元性向多元性的逻辑转换。不同属性的治理主体共同参与国家治理，塑造多主体、多中心的网状化治理结构，形成国家治理合力。但是，“现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。”多元治理主体之间必然存在协调性问题需要予以应对。国家治理的多元主体之间由于属性差异而产生治理目的以及治理价值取向的差异，导致治理过程产生矛盾与冲突。如果不理顺多元治理主体之间的关系，将无法形成治理合力，弱化国家治理效能。因此，协同化成为国家治理现代化的应有之义。

而人民代表大会制度正是调适国家治理主体之间关系协调性的重要制度，发挥着推进国家治理协同化的重要功能。首先，人民代表大会制度能够协调国家与社会之间的关系。人民代表大会制度承载社会多元利益诉求，吸纳碎片化、异质化、多元化的众多社会多元群体借助人大平台参与国家治理，从而实现碎片化的个体协同参与国家治理。同时，人大本身又是国家权力机关，代表国家力量，这也意味着人民代表大会制度还承载着协调国家利益、集体利益、公共利益、个人利益的功能期待。其次，人民代表大会制度能够协调国家治理中多元公权力主体之间的关系。人大与其他国家机关之间的关系是产生与被产生、监督与被监督，其他国家机关需要向人大负责、受人大监督。这意味着，人民代表大会制度主导着各国家机关之间相互配合、合理分工的关系，从而实现协调各国家机关的制度目标。因此，人民代表大会制度能够保证国家治理协调化，从而减少公权力部门之间由于矛盾与冲突而引发的内耗。最后，人民代表大会制度在国家治理体系之中也发挥着协同参与国家治理的作用。如前所述，人民代表大会制度的立法功能为政府治理、司法治理等提供明确的治理规则，使得政府治理与司法治理相互协调，实现立法权与司法权、行政权的相互配合与合理分工，避免越俎代庖，公权力之间相互内耗。人民代表大会制度的监督功能可以防止政府治理与司法治理出现不作为、乱作为等现象，通过对公权力的制约而实现协同治理。人大代表通过提案反映人民需求，人民需求借助人大系统进入行政系统与司法系统，并通过公共政策与司法判决等形式对人民需求予以回应，从而实现协同治理。此外，人民代表大会制度的治理功能在实践中不断拓展。例如，实践中有地方建立了“人大代表驻法院调解室”，发挥人大代表参与调解的功能，推动争议实质性化解，也为人大代表更好地发挥联系群众、支持与监督人民法院等功能提供平台，进而发挥了人大系统协同参与国家治理的功能。

三、内生逻辑：践行“以人民为中心”

习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”因此，人民性是人民代表大会制度的内核。这意味着，人民代表大会制度的发展必须坚持以人民为中心这一根基。正如习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”“以人民为中心”构成人民代表大会制度发展的价值引领与根本约束。只有坚守人民代表大会制度发展的根基，才能确保制度发展不被法律工具主义或实用主义所俘获，保障制度的内在善性。

（一）为了人民：遵循能动型制度发展进路

“为了人民”是习近平“以人民为中心”思想的重要组成部分。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”可见，“为了人民”中所指向的目的其实就是保障人民权益。而我国宪法中保障人民权益的进路主要体现为要求国家积极履行给付义务与保护义务的能动型法治进路。《中华人民共和国宪法》中大量采用“国家保障”“国家帮助”“国家保护”等确定国家积极作为义务的表述，表达了制宪者期待“通过国家承担积极作为责任，创造和维持有利于基本权利实现的条件”。当下中国正处于转型与变革的加速期，人民代表大会制度作为宪制体制下承载人民利益的制度，自然肩负着人民要求其承担积极作为责任的期待，从而促进人民福祉，而绝非消极的不作为。正如习近平总书记指出：“要积极回应人民群众新要求新期待。”其中，“积极”的表述就体现了法律制度发展的能动型进路。在推进全面依法治国的背景之下，人大系统的运作不仅需要遵守法律所预设的规范路径，同时还应当确保人大系统能够在法治框架内积极履行制度本身所承载的国家治理任务。正如习近平总书记指出：“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。”能动型的制度发展进路将对人民代表大会制度发展产生深刻的影响。

具体而言，以人民代表大会制度推进国家治理法治化这一制度发展方向为例。首先，能动型进路为人民代表大会制度发展注入“积极作为”的价值取向。这意味着应当充分发挥人民代表大会制度立法功能的能动性。习近平总书记指出：“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补空白点、补强薄弱点。”“积极”一词正是指向了人民代表大会制度立法功能的积极作为取向。积极作为导向下的人民代表大会制度应当全面激活立法功能，以积极立法回应人民需求与国家治理需求，从而健全中国特色社会主义法治体系。因为我们必须意识到，我国法律制度仍然存在不完善之处。例如，社会治理领域的法律覆盖率低，社会发展过程中产生的社会治理灰色地带以及新兴产业规制等新领域、新现象、新问题都存在立法缺口；与小康社会相对应的民生立法明显不足，存在以政策替代法律保障民生权利的问题，无法为民生权利提供稳定与刚性的国家保障。“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。”中国法治的发展需要借助人大积极立法，从而全方位回应人民的政治、经济、文化、社会、生态等方面的利益需求。

其次，能动型进路为人民代表大会制度发展注入“负责”的价值取向。“负责”在人民代表大会制度立法功能的发挥上体现为负责任地立法，即提高立法质量。习近平总书记指出：“越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律针对性、及时性、系统性。”由此可见，提高立法质量要求人大立法遵循科学立法与民主立法两个基本原则。民主立法涉及人民代表大会制度发展的民主面向，科学立法指向立法内容的科学性。一方面，科学立法要求立法从实际出发，立足于社会发展的客观规律。正如习近平总书记指出：“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”因此，人大系统必须积极作为，主动深入社会实践。唯有通过密切联系人民群众，积极开展立法调研，才能真正了解人民群众的立法需求，实现立法的针对性与及时性。另一方面，科学立法要求所立之法须为良法，即人民代表大会制度之下所产生的法律规范必须具备明确性、实效性、公平正义性。而要使法律规范具备上述特征，离不开立法机构的积极作为。科学立法还要求“立改废并举”，即立法、修法、废法应当协同并进，以及时立法回应社会对法治保障的新需求，以及时修法使既有的法律体系适应社会发展的新变化，以及时废法破解法治与社会变迁之间不相适应的内容。而“立改废并举”同样离不开立法机构的积极作为。

最后，能动型进路提高了人民代表大会制度立法功能的主导性，即表现为人大主导立法的立法范式革新。在我国的立法实践中，部分地方存在政府部门的某些偏好影响立法进程的现象。尤其是当经济发展逻辑嵌入立法活动时，有时会导致地方立法难以有效回应社会多元利益诉求。而在人民代表大会制度下，人大代表代表着不同的社会利益群体，因此人大主导立法更能够有效回应社会多元利益诉求，避免部门利益削弱立法的民主性。从政府主导立法向人大主导立法的立法范式转型，“由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向”，体现着人大立法功能的积极面向。

再以人民代表大会制度推进国家治理规范化这一制度发展方向为例，能动型进路驱动人民代表大会制度监督功能的全方位激活。一方面，人民代表大会制度的监督功能将全面拓展。例如，《中华人民共和国预算法》的修改就是强化人民代表大会制度监督功能的生动诠释。新修订的《中华人民共和国预算法》加强了人大对政府预算的全方位监督以及实质审查。未来人民代表大会制度将通过合宪性审查与备案审查机制的完善来推进人大监督功能的全面发挥。正如习近平总书记指出：“要完善人大工作机制设置，加强和改进宪法监督方面的工作。要健全宪法监督机制，推进合宪性审查工作。”另一方面，人民代表大会制度监督功能将进一步常态化。这意味着，人大监督功能将超越以往以听取工作报告为主要形式的事后监督，不断强化事前监督与事中监督，通过执法监督与工作监督的常态化，保证公权力活动过程与结果的双向合法性。例如，当前的刑事执法活动中常会出现以“运动式”执法思维替代“法治式”执法思维，表现为执法工作指标化。因此，在上述异化的执法活动之中，若不重视事中监督，仅仅依赖事后监督，将无法积极回应人民追求公平正义的诉求，人民权益将无法得到人大系统的及时保障。

（二）依靠人民：遵循包容型与参与型制度发展进路

“依靠人民”亦是习近平“以人民为中心”思想的重要组成部分。“依靠人民”为人民代表大会制度发展注入民主价值。习近平总书记指出：“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”民主是社会主义法治所必须遵循的价值内核。而人民代表大会制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，自然也需要遵循民主价值这一根基。尤其是当前“西方代议制民主日益走向精英政治、官僚政治，排斥公民参与公共事务，背离了民主原则，由国家治理的复杂性引发的民主政治困境更加尖锐突出”。强调“为了人民”能够提升制度理性，但是“单纯的理性化可能导致工具主义的膨胀；制度的民主化则可以通过激发公众参与公共活动，保证制度理性化朝着有利于大多数人利益的方向发展”。因此，我们还需要强调“依靠人民”。

一方面，依靠人民彰显了人民当家作主的价值取向，强调了人民是国家治理的主体，依靠人民参与而形成国家治理之合力。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”强调了人民在国家治理中的主体性地位。习近平总书记也指出：“必须坚持人民主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。”因此，人民代表大会制度的发展自然需要保障人民在制度中的主体性地位，制度设计自然需要“充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性”，从而塑造了人民代表大会制度发展的参与型进路。另一方面，依靠人民还意味着国家治理需要依靠人民需求，只有公权力运作回应人民需求才能使公权力获得正当性基础。但问题是，人民内部存在利益多元化，“不同的利益群体在社会政治、经济结构中所处地位不同，其利益表达渠道有多寡之分，利益诉求有强弱之分，特别是在社会分工中处于弱势的利益群体，其利益诉求很容易被决策部门忽视， 其利益就可能被不断边缘化。”因此，依靠人民的实现有赖于包 容人民内部多元利益诉求的制度设计，从而塑造了人民代表大会制度发展的包容型进路。如此，才能让人民需求顺畅地进入人大系统，反映于人民代表大会制度的功能发挥之上。包容型进路与参与型进路亦会对人民代表大会制度的发展产生深刻影响。

参与型进路对人民代表大会制度本身所承载的代议功能产生影响，塑造参与性更强的选举制度。只有选举依靠人民，通过人民群众广泛参与选举活动，才能使经由选举产生的人大代表真正代表人民，这是发挥人民代表大会制度民主治理功能的前提。正如习近平总书记指出：“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的。”但是，当前诸多地方选举活动中人民群众对人大代表的了解常常是来自选举委员会的有限介绍而缺乏充分性，导致“盲投”现象严重。在参与型进路之下，人民代表大会制度的发展会重视提高人民群众在人大代表选举活动中的参与性。实践中，各地在人大代表候选人的提出及其确定、人大代表候选人的介绍以及选区划分模式等方面展开了创新性探索 。如人大代表候选人与选举人的充分互动性从“可以”变为“应 当”，通过人大代表候选人向选举人承诺、回答选举人问题等方式提高选举人对人大代表候选人的了解。

参与型进路还会对人民代表大会制度的立法功能、决策功能等产生影响。人民代表大会制度的发展将注重提高人民群众在立法与决策过程中的参与性。人民代表大会制度的发展不仅需要关注如何民主地产生立法与决策的制定者，还需要关照如何民主地立法与决策过程本身，这有赖于人民群众的积极参与。习近平总书记指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”其中，保障人民“广泛参与的权利”就是参与型进路的价值表达。当前我国立法过程呈现封闭化特征，“从议题设定、草案形成到审议通过、事后审查，外部监督和公众参与的广泛性和有效性都明显不足。”同时，即便推崇公众参与立法，也呈现部分环节参与、参与方式单一等特征，公众参与具有明显的工具理性面向。这将导致公众参与的不稳定性以及民主价值辐射的有限 性。因此，未来人民代表大会制度的发展应当实现公众参与从工具理性到价值理性的转型，扩大公众参与的广度与深度。正如习近平总书记指出：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求。”

当然，公民并非完全以追求公共利益为己任，对私欲的追求是公众参与过程中所无法回避的难题，从而导致市民社会的伦理非充分性。同时，利益分化的社会将会对“一人一票”的“总量民主”构成挑战，“一人一票”可能遭遇“集体行动困境”“囚徒困境”，个体偏好也会导致集体非理性。民主不只是“一人一票”的“总量民主”，还是有效协商后所达成的共识。借助以自由、平等、论证为内核的协商民主引导公民有序参与，从而修正不具有共同善的偏好，实现个体自由意志与共同善的联合。因此，应当加强人民代表大会制度中的协商民主建设，强化人民代表大会制度中公众参与的协商性。正如习近平总书记指出：“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展”。将协商民主视为现代民主的基本程序，使立法与决策的产生经由协商民主程序而获得公众的广泛参与，为立法与决策注入民主正当性，这 是人民代表大会制度发展的新趋势。

在包容型进路的影响下，人民代表大会制度联系人民群众的功能会更加注重广泛性的提高，从而增强包容多元利益诉求的可能。过去，人大代表联系群众缺乏有效的平台与制度支撑。各地根据代表法建立“代表小组”作为联系群众的平台，但是由于缺乏常态化的工作机制，导致人大代表与人民群众之间的联系碎片化人大代表联系群众的效果不佳。人大代表无法充分联系人民群众，自然无法使其在决策过程中包容多元利益诉求。在包容型进路的影响下，党的十八大以来地方实践开展了“代表联络站”“代表联系点”等创新。目前，“代表联络站”“代表联系点”等正朝着广泛 覆盖的趋势发展。例如，有的地方将“代表联络站”设立在人民法院，使人大代表收集社情民意的触角延伸至司法领域，从而强化了社会系统向人大系统输送需求的便利性与及时性。

四、回应逻辑：契合社会场景变迁

习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”人民代表大会制度作为推进全面依法治国的根本政治制度，其发展也必须立足当下。人民代表大会制度发展必须因应时代变迁，向回应型的制度发展范式转型。我国人民代表大会制度在形式上具备科层制特征，而科层结构使人民代表大会制度表现出对社会转型所产生的新问题与新期待缺乏迅速的回应能力。但是，当下社会变迁实际上构成人民代表大会制度发展的倒逼机制，因此回应性的提升也就成为人民代表大会制度发展的逻辑必然。当下中国正进入科技与经济高速发展的时代，科技发展使中国进入数字社会；科技发展下的信息化，经济发展下的市场化、全球化等共同塑造了社会的差异性与多元性，使中国社会呈现功能分化与利益多元化的特征；而科技发展与经济发展也同时将科技风险与经济风险向社会引流，塑造风险社会，全球化的浪潮更是使中国社会不可避免地与世界共同生产现代风险。由此，数字社会、风险社会、功能 分化社会、利益多元化社会构成人民代表大会制度所扎根的基本社会事实，也构成了人民代表大会制度发展不得不因应的时代特征。

（一）契合“数字社会”的人民代表大会制度

面对数字社会的到来，人民代表大会制度的发展既需要适应数字社会引发的变化，也需要应对数字社会带来的挑战。实践中已经出现人民代表大会制度“技术－制度迟滞”的现象，即制度实 践的需求与制度中的技术支撑之间出现张力。因此，面对数字社会，人民代表大会制度的发展与数字技术的关系应当是借力数字技术，对人民代表大会制度进行数字赋能，从而助力人民代表大会制度既有功能的发挥。

首先，数字技术赋能人民代表大会制度的立法功能。借助大数据、人工智能等数字化手段赋能立法，有助于提高立法的科学性与民主性。在数字化时代，民意会借助互联网进行表达，但这样的表达形式呈现碎片化特征，意见中心缺失，并存在“集体利己主义”替代“公共性诉求”的可能。因此传统的利益整合机制显然应对乏力。而通过大数据，可以直观地反映地区经济社会发展中存在的问题，从而快速挖掘立法需求以解决地方问题，提高地方立法的及时性、针对性。并且基于各领域的大数据分析，过去立法需求的获取必须基于人民群众主动参与，然后由人大代表进行人工识别与人工整合的模式将被改变，取而代之的是低成本 的、通过人工智能理性计算而进行需求识别与整合的模式，从而改变传统人工需求识别与整合过程可能出现的“隐匿”人民群众真实需求的困境。

其次，数字技术赋能人民代表大会制度的联系群众功能。互联网技术拓宽人大代表与人民群众之间的联系渠道，提高人大代表联系群众的效率。实地考察、走访群众、定点接待等传统人大代表联系群众的形式碍于时空限制，呈现耗时长、覆盖率低等不足之处，而互联网技术突破了时空限制，可以实现低成本、高覆盖率的双向突围，克服了人大代表联系人民群众时可能出现的调研时间短、异地调研便利性低等困难。例如，舟山市建立“网上+掌上”代表联络站，人民群众通过线上代表联络站向人大代表反映问题、提出建议，人大代表通过线上履职平台对人民群众反映的问题与建议进行实时查看与处理。可见，数字技术使人大代表 与人民群众之间联系的密切性与便利性得到双向提升。

再次，数字技术赋能人民代表大会制度的监督功能。传统的人大监督模式存在信息不对称、海量监督信息无法及时追踪与处理、监督者的主观偏好影响监督的客观性等不足。但是，随着人工智能技术的应用，信息不对称随着公权力系统内部的数据流通与共享而消解，影响监督效果的数字鸿沟被逐步打破。借助高效的算法技术能够追踪与处理海量的监督信息，从而实现动态监督、全程监督、精准监督。借助数字技术使监督过程的主观性被客观性取代，监督的刚性与权威性得到提升。而对于合宪性审查 、备案审查等法律监督活动，包括繁杂的地方性法规清理工作，数字赋能可以使庞大的法律与政策是否合宪、是否合法等问题通过人工智能进行快速筛选，从而提高合宪性审查与备案审查的工作效率。

当然，人民代表大会制度的发展同时需要警惕数字化对人民代表大会制度的民主价值的侵蚀。依赖大数据技术的技治主义偏好在提高公共决策的科学性与实效性的同时，公众本身的决策 话语权也被弱化，存在数字化技术产生的结论替代人民需求的问题，民主价值遭受侵蚀。例如，算法可能存在暗含偏见甚至放大偏见的风险。偏见的存在会侵蚀一部分人的利益，从而影响借助算法技术的人民代表大会制度所追求的民主价值。

（二）契合“利益多元化社会”的人民代表制度

当前，中国社会内部正逐步走向多元化，表现之一便是社会系统内部的利益多元化。这是由市场化、信息化、全球化所引发的社会多元性与社会差异性所致。因此，人民代表大会制度的发展需要应对社会利益多元化的挑战。

首先，为应对社会多元性，需要进一步优化人大代表结构，从而使人民代表大会制度更加匹配社会利益多元化的趋势。习近平总书记指出，要使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。换句话说，人大代表结构应当秉持多元主义取向，从而反映与代表利益多元化社会之下的多元利益。以身份为区分标准的传统代表结构已经不能充分适应当前中国社会高度的多元形态。改革开放至今，我国社会内部已经形成差异鲜明的利益群体。而社会功能分化催生了多样的职业人格，出现以行业、产业、职业、部门为划分依据以及环保、消费者等代表不同群体的功能性组织。信息化更是扩大了社会多元性，互联网技 术驱动着个体的网络联结，在时空限制的突围与匿名技术的赋能后形成更多的利益群体且数量庞大。因此，进一步优化当前的人大代表结构可以更好地反映多元利益诉求。诚如罗伯特·达尔所言，任何个体或阶层被排除在公民的范围之外，这些个体或阶层的利益将会被忽视或直接受到损害。通过进一步优化人大代表结构，使人大代表结构尽可能地涵盖不同利益群体，才能使系统中不同利益群体的诉求获得进入政治系统的平等机会，平衡利益分化下的社会系统的不平衡性。党的十八大以来，人大代表结构被不断优化，如党的十八大指出：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比 例。”未来，进一步优化人大代表结构仍然是人民代表大会制度发展的重要方面。

其次，为应对社会差异性，维护公平正义将成为人民代表大会制度的工作重点。在市场化的背景下，中国社会收入差距扩大，是构成异质性社会的主要特征之一。而财富分配的差异性必然产生个体应对社会风险能力的差异性，财富上的弱者在应对食品风险、疾病风险、环境风险等社会风险上具有明显弱势，由此产生风险分配的不正义性。加之市场逻辑在民生领域的渗透导致财富上的弱者在医疗、教育等民生领域处于资源分配的弱势地位，社会公平问题由此产生。风险分配与资源分配的不正义性与社会主义国家追求公平正义的价值取向相悖。习近平总书记指出：“全面深化改革必须着眼于创造更加公平正义的社会环境， 不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”因此，作为追求公平正义的社会主义国家，其制度建设与发展自然需要贯穿公平正义理念。正如习近平总书记指出：“我国现阶段存在的有违公平正义的现象，许多是发展中的问题，是能够通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的。”这意味着，维持公平正义将成为人民代表大会制度的重要方面，借助人民代表大会制度解决社会公平性问题。“要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权。”例如，人大立法中贯穿公平正义理念，强化立法内容与立法过程的公正性。未来应当注重通过立法协调社会多元利益主体的诉求，对社会资源与社会风险进行公正分配，“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律 制度”，并且注重向社会弱者倾斜，从而保障实质正义。例如近期颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，支持与保障落后地区发展便是实质正义理念在立法中的彰显。又如，人大监督中贯穿公平正义理念，以公平正义作为人大监督公权力的基本标准，使公权力运作彰显形式正义、实质正义、程序正义等正义要求。

（三）契合“功能分化社会”的人民代表大会制度

当前中国社会分化还体现为功能分化。社会系统从块状分化转向功能分化，根据功能的不同衍生出诸多功能不同的社会子系统。此时，人民代表大会制度的发展应当适应社会功能分化的趋势。

首先，为应对功能分化社会，专业化将成为人民代表大会制度建设的重点，提高人民代表大会制度内部分工的合理性。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好……推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。”其中专门队伍、专业化、职业化正是适应社会功能分化所提出的制度建设要求。这意味着，未来人民代表大会制度的立法功能 、监督功能等向专业化的合理分工方向发展。以人民代表大会制 度的立法功能发展为例。功能分化的社会促使立法活动对社会子系统进行分类治理、精准治理。一方面，分类治理、精准治理的需求呼唤立法的精细化，提高立法在功能分化社会的适应性与针对性；另一方面，对于不同的部门法立法，需要具备不同专业背景的人大代表参与。只有明确的分工才能达致效率提高以及合力提升。具体而言：其一，未来人民代表大会制度发展需要加强专门委员会建设。有研究指出，人大系统内部的专门委员会在立 法活动中发挥着重要作用，“地方人大专门委员会不但为地方人大常委会委员提供审议工作的信息支持、专业咨询，而且还是地方政府和地方人大之间的沟通协调者。”专门委员会以其专业性提高立法的科学性。对此，习近平总书记指出，要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。通过专门委员会的结构优化，推进人民代表大会制度的专业化发展。其二，未来人民代表大会制度发展需要加强人大代表参与立法的专业化建设。传统人大代表参与立法活动并未进行专业区分 。由于对某一行业或领域缺乏了解，导致人大代表在参与立法的过程中难以发表实质性意见，人大代表参与立法的有效性降 低，立法科学性难以提高。因此，未来人大代表参与立法活动应当向专业分工转型。这一理念在党的十八大以来的立法实践中已有显现。例如，浙江省建立人大代表分专业有重点参与立法制度，使人大代表能够结合自身专业优势（包括职业优势、行业优势）提出更具有专业性、针对性、更能够回应实际需求的立法建议。

其次，为应对功能分化社会，协同化也将成为人民代表大会制度建设的重点。在国家治理体系的网状结构之中，人大系统功能的发挥有赖于国家治理体系中不同系统的相互配合。以人大系统与行政系统的相互配合为例。人大代表对政府工作进行监督以及提出建议，只有得到政府部门的反馈与跟进才能使监督与建议落地，使人大系统的监督与治理功能得以真正发挥。因此，未来人民代表大会制度建设离不开人大系统与行政系统的协同共建 。此时，人大系统与行政系统会形成“输出—回应”关系，即人大系统发现行政治理中的问题（包括人大代表主动发现或人民群众向人大代表反映问题）并向行政系统输出，为行政系统进行的公共决策以及一系列行政活动奠定信息基础，行政系统对问题进行回应以促成问题的解决。例如，实践中，有地方建立起“代表建议办理情况监督通报制度”，推进人大系统与行政系统的协同共 建。从代表建议交办之日起全程跟踪代表建议的办理情况，并通过实地督查、会议督办、电话催办等多元形式全程跟踪督办，从而落实代表建议，实现从阶段性督办向全程督办、常态化督办转型。当然，未来人大系统如何配合条块分割的复杂政府治理体系，使各条线部门形成可以推动社会治理转型的合力，仍然需要进一步探索。

（四）契合“风险社会”的人民代表大会制度

风险社会已然成为全球社会现象的总括。习近平总书记指出：“我们必须把预防风险摆在突出位置。”面对风险社会的到来，形成多元参与的复合式风险治理结构已经成为共识。人大系统作为国家治理体系的重要组成部分，自然肩负应对风险的使命。同时，就宪法文本观之，人大作为国家权力机关，具有宪法上的风险预防义务。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”其中，保障指向了基本权利的客观价值 秩序功能，意味着国家有义务保护基本权利主体免于陷入风险 。因此，人民代表大会制度的发展自然需要应对和适应来自风险社会的挑战。

面对风险社会，人民代表大会制度的发展需要在既有的功能中将风险预防作为一个重点。以人民代表大会制度的立法功能为例，风险社会对人大立法功能的影响路径表现为：社会风险影响 人民代表大会制度运作的目的→基本目的调适而影响人民代表大会制度各功能的重点→催生人大立法的风险预防面向→影响经由人民代表大会制度而形成的中国特色社会主义法治体系。这意味 着，人民代表大会制度的立法功能需要面向未来，以前瞻性立法、活性立法以及健全的规范体系应对风险社会的挑战，减少因立法漏洞而引发的国家风险应对能力弱化。在实践中，刑事立法就生发了风险预防的理念转向，如《中华人民共和国刑法修正案（十一）》表现出“早期化介入、扩大刑法犯罪圈和刑罚处罚范围，主张提高犯罪的法定刑加重处罚力度。”刑法已由事后惩治犯罪向事先预防犯罪转变。

再以人民代表大会制度的监督功能为例。风险预防任务同样催生了人大监督的风险预防面向。这意味着，人民代表大会制度的监督功能会发生从事后监督向兼顾事前、事中监督的全过程监 督。因为，风险预防强调的是对过程的管控，而非简单的危险消除。传统的人大监督具有末端监督的特征，但此时风险实际上已经产生，基本权利减损已成事实，这与风险预防所欲达致的目标之间存在张力。此时，人民代表大会制度对国家机关的监督重点就会相应增加，包括监督国家机关的相关机制建设是否有效应对风险、对政府所出台的公共政策进行风险评估等，也需要将民众对风险的担忧与国家机关的治理需求进行有效的沟通与协调，从而形成符合国家利益与公共利益的共识，在民主功能之下发挥风险预防功能。

此外，人民代表大会制度的发展还需要防范风险对人大系统本身的影响。一方面是防范来自人大系统外部的风险对人民代表大会制度产生影响。诚如学者所言：“由于制度系统结构上的不科学、执行上的不合理，导致制度的功能部分或完全失灵，进而又成为更多、更大风险的制度性来源。”人民代表大会制度以推进国家治理现代化任务为方向，而国家治理体系极其复杂，是宏大的系统工程。因此，人民代表大会制度的发展过程中必然会出现许多未知问题，构成人民代表大会制度发展的阻力，成为影响人民代表大会制度发展的外部风险。因此，人民代表大会制度的发展必须坚持党的领导。我国国家治理呈现中国共产党领导下的“一轴多元”特征，中国共产党的领导是不可动摇的主轴，在各种改革权衡和重大风险控制中具有不可动摇的领导地位。唯有坚持党总揽全局、协调各方的领导地位，才能为人民代表大会制度的发展谋划方向、统筹资源、保驾护航，确保人大在国家治理体系中的准确定位，协同其他国家治理主体共同推进国家治理现代化 。党对人民代表大会制度的领导表现为党对人民代表大会制度 发展的支持。习近平总书记指出：“加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”具体表现为“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥 人大代表作用”。

另一方面是防范来自人大系统内部的风险对人大系统产生影响。“在现代社会中，人类的决策和行为不断渗透到社会风险的形成过程中去，将潜在的风险诱发出来，成为被制造出来的‘人化风险’。”党的十八届四中全会强调：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，”明确地将防范人大系统的内部风险作为人民代表大会制度发展的重点目标之一。同时，人大系统内部也会存在腐败风险、权力滥用风险。因为，“我国的制度建设依然面临着官僚主义、形式主义、权力滥用等制度性、结构性问题”。因此，同样需要防止国家公权力活动成为风险源，借助监督机制预防人大系统的内部 风险产生。习近平总书记指出：“人民是无所不在的监督力量。”因此，人民监督构成了预防人大系统风险的重要外部监督机制。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”作为国家公权力的所有者与赋权者，人民拥有监督自己所选的人大代表的权利。同时，互联网时代的广泛联通使人民的舆论能量产生了巨大的倒逼作用，使人大监督更具“刚性”。因此，未来人民代表大会制度发展需要更加重视人民监督机制建设，拓宽人民监督渠道。正如习近平总书记指出：“要拓宽人民监督权力的渠 道，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”例如，实践中建立的“人大代表履职情况述职制度”便是人大监督机制创新的生动诠释，让每位人大代表在任期内向选举人述职并接受评议，拓宽了人民监督公权力活动的渠道与便利性。还有的地方通过完善人大信息公开，包括人大代表履职信息、人大代表提交的议案及建议信息等，为人民监督权的行使奠定信息基础。

五、代结语：中国特色社会主义制度发展的理论逻辑

本文以习近平法治思想为理论指引，对新时代人民代表大会制度的发展逻辑进行了初步勾勒。如图1所示，人民代表大会制度的发展必须坚持“以人为中心”这一根基，以推进国家治理现代 化（包括民主化、法治化、规范化、协同化）为方向，并且制度发展需要回应社会变迁（包括数字社会、风险社会、功能分化社会、利益多元化社会），从而塑造人民代表大会制度的新时代面向。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，新时代人民 代表大会制度的发展逻辑也必然会对其他制度产生影响，表现为：以国家治理任务理解制度发展的不同方向，以“以人民为中心”这一根基防范制度发展的异化，以社会变迁作为制度发展的整体背景。这意味着，中国特色社会主义制度需要面向数字化社会引发的智能化转型、功能分化社会引发的专业化转型、利益多元化社会强调的社会公平建设、风险社会强调的党的领导建设与监督机制建设，由此构成中国特色社会主义制度发展的理论逻辑的初步框架。

图1    人民代表大会制度发展逻辑图

（前沿编辑：邓松）

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