【前沿观点】刘哲玮 | 互联网法院管辖评述

互联网法院管辖评述

刘哲玮

北京大学

摘  要：作为司法改革与制度创新的产物，互联网法院对于依法治网和推动实施网络强国战略发挥了积极作用，但也面临一定的困境和挑战。管辖问题是互联网法院面临的疑难问题之一，在规则设置方面存在尚待改进之处。具体而言，尚欠缺明确法律依据的集中管辖可能与既有管辖规则产生冲突，疏于抽象的管辖规则可能导致互联网法院管辖范围理解的分歧进而造成适用的困难，而过于便民的受案范围可能导致互联网法院职能难以得到充分的发挥。为推动互联网法院的发展，助力其成为互联网时代司法的先驱者，管辖规则应予以优化，具体包括对互联网法院定位的明晰、级别的提升、人员的扩张和管辖案件的适度限缩。

关键词：互联网法院；管辖方式；集中管辖；管辖范围

在网络强国战略和司法改革的背景下，为了适应互联网生态，回应涉网纠纷解决的需要，我国在近年来先后设立了杭州、北京、广州互联网法院。从实际效果看，这些互联网法院的运行状况总体良好，但是，在一些具体的问题上也面临着困境和挑战。本文旨在探讨作为疑难事项的互联网管辖问题，重点评述管辖规则存在的具体问题及其原因。

一、互联网法院管辖规则的相关依据

2017年6月26日通过的《关于设立杭州互联网法院的方案》与2018年7月6日通过的《关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案》已经对互联网法院的管辖范围作出了较为明确的规定。2018年9月3日，最高人民法院发布《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》（法释〔2018〕16号，以下简称《互联网法院规定》）。其中第2条统一规定了互联网法院的管辖范围，明确北京、广州、杭州互联网法院集中管辖所载市的辖区内应当由基层人民法院受理的一系列互联网相关的第一审案件。

此外，需予以注意的是，尽管前述规则将互联网法院设置为对一定区域内特定类型案件进行管辖的“专门法院”，互联网法院却并未被《人民法院组织法》列入专门法院，也并无人大常委会做出的设立决定等法律层面的直接依据。因此，互联网法院目前尚不具备法律上专门法院的属性，专门法院在管辖方面的优先性和强制性等特殊规则和理论对于互联网法院都无法直接适用。

上述管辖规则的制定机构和具体内容，凸显出互联网法院管辖规则存在三组矛盾：第一，改革创新所要求的规则突破与合法权源缺失之间的矛盾；第二，事实描述性管辖范围与管辖规则应有的抽象性、法律性之间的矛盾；第三，广泛而贴近生活的受案类型与创新型法院、探索涉网诉讼规则的定位与追求之间的矛盾。互联网法院管辖方面相应疑难问题也由此产生。

二、集中管辖的定位不明

包括管辖规则在内的互联网法院设立方案是由中央深化改革小组（委员会）直接审议通过，最高人民法院的司法解释也是在中央审议通过的方案下的修补完善。一方面，这种做法充分体现了中央改革的魄力和决心；而另一方面，至少在目前，互联网法院的设立及其规则在法律层面没有获得追认和明确。在整体缺乏法律授权的情形下，“集中管辖”其实是一种“妾身未明”的尴尬存在，而以此为基础来确定管辖的互联网法院管辖规则不仅面临着法律依据欠缺的困境，也可能与既有的法定管辖规则难以协调乃至发生冲突。

现有设立方案和司法解释对互联网法院的管辖方式都采取了“集中管辖”的规定，即由某个互联网法院集中管辖其所在城市的涉网案件，但我国诉讼法律规范中并无集中管辖制度，其实际是一项典型的中国司法改革中实践理性的产物。

集中管辖制度自诞生即存在立法层面的缺陷。其雏形出现于2002年《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》。最高院基于“入世”的背景将涉外案件的管辖权集中至少数中级法院和基层法院以优化司法资源配置。根据最高院的解释，集中管辖的法律依据是1991年《民事诉讼法》第19条第3项［1］，即最高人民法院可以确定由中级人民法院管辖的案件。［2］但作为基层法院的经济开发区法院也被该司法解释纳入集中管辖的范围内，存在超越立法的嫌疑。［3］

除直接在法律文件中明确具体法院外，“指定XX法院实行集中管辖”成为确定集中管辖法院的通常说法，在后续司法改革中，最高院均采取此种方式确定或扩大集中管辖法院范围。此种集中管辖的法律依据似乎是《民事诉讼法》第37条规定的指定管辖［4］，但实际与法律规定有所背离：首先，指定管辖在理论上被认为是一种事后的个案裁定管辖，但集中管辖却是用司法文件统一作事先规定；其次，指定管辖应为逐级指定，而集中管辖却全部由最高人民法院指定。

而随着司法改革的深化，集中管辖甚至成为新创设法院获得管辖权的一种方式。例如，集中管辖直接被表述为跨行政区划法院的管辖方式。［5］当最高人民法院将某一类型的案件从普通法院系统完全剥离，集中交给某类专门设定的新型法院，并作为新型法院确定管辖范围的依据时，此种“集中管辖”已经突破了现行法律的边界，本质上行使的是立法权［6］，而非司法解释权。

互联网法院作为新型法院，其对相应市辖区内特定类型涉网案件的集中管辖只是通过中央深改委的设立方案以及最高院的司法解释予以确立的，且直接排除了其他普通基层法院对此类案件的管辖权，即属于前述最后一类集中管辖。此种性质的集中管辖已非一项法定规则，难以避免其与既有法定管辖规则之间的冲突，突出表现为集中管辖与协议管辖的抵牾。

根据民事诉讼法第34条，管辖协议仅不可违反级别管辖和专属管辖，而专门管辖也一般被认为在本质上属于特殊的专属管辖。［7］但是，集中管辖并不属于法定的专门管辖，并不能当然地对抗当事人之间的管辖协议。如果两个当事人依据民事诉讼法明确地选定了北京、杭州、或广州某基层法院审理其纠纷，三地的互联网法院仅仅根据司法解释就否定当事人管辖协议的效力，直接获得这类案件的管辖权，在法律适用上恐怕亦有合法性不足之虞。

三、管辖规则疏于抽象

互联网法院的管辖规则对所管辖的案件均采取了类型化的做法。但从具体的类型划分来看，互联网法院集中管辖的特定类型案件并不具有或不完全具有法律规则所要求的抽象性、概括性，而只是围绕“涉网纠纷”展开，强调纠纷发生在互联网空间内。这种分类的好处在于强化了互联网法院“网上案件网上审”的职能定位，但偏重事实描述的分类标准在抽象程度上明显不足，增加了解释和适用的难度。

首先应予明确，在目前没有专门的互联网法院诉讼法的情况下，地域管辖的法定连接点仍然对互联网法院适用。由于目前互联网法院对涉网案件的管辖仅限于相应市的辖区内，因此正确的思路应当是先经由地域管辖法定连接点的判断规则确定案件是否归属于X市法院管辖范围内，再进一步判断案件是否属于互联网法院集中管辖的特定涉网案件。然而，即使按照前述正确思路，具体化的案由仍是确定互联网法院是否有管辖权的依据。这不仅增加了立案法官分辨案件连接点的负担，也极易在一些疑难案件连接点确定上产生分歧。

既有的教训与经验首先来自于民事诉讼法中对合同履行地如何确定的相关规则变化。在2015年《民诉解释》出台前，民事诉讼相关法规以案由为标准确定不同合同各自的合同履行地，由此导致合同性质认定成为判断合同履行地的先决问题，既为实践增加了很大的解释负担，又难免存在挂一漏万的嫌疑。［8］2015年《民诉解释》第18条改为通过抽象明确的争议标的种类来确定合同履行地，从而避免了前述问题。然而，互联网法院管辖规则却“重走旧路”，仍是从具体案由上来判断是否构成与互联网法院的连接点。

尽管“集中管辖”本身就是对特定类型案件进行统一管辖，必然涉及对案件类型的明确，但对比同样区分案件类型的专门法院，互联网法院管辖规则的语义之模糊与范围之限制也导致前述问题更加突出。

一方面，互联网法院管辖规则并无其他其他专门法院管辖规则中的范围性语词。此种做法或是为了限制尚非专门法院的互联网法院的管辖权，却使得法院必须首先对民事纠纷的案件类型作出明确判断。同时，高速发展中的互联网极可能产生更多既有规则之外的新型涉网纠纷何去何从也将面临问题；另一方面，其他专门法院规定的特定合同纠纷基本为具有明确法律概念的合同类型，互联网法院管辖规则所确定的受案类型中却频现“网络购物合同”、“网络服务合同”、“小额借款合同”等非法律概念。其内涵和外延的模糊很可能导致互联网法院与其他普通法院之间，以及互联网法院之间对于管辖范围的理解分歧，乃至引起法院“争管辖”或案件“无管辖”等问题。因此，提高互联网法院管辖规则抽象化程度或尽快统一非法律概念之内涵应当引起重视。

四、受案范围太过宽泛

互联网法院的管辖规则对特定案件类型的限定仅侧重于纠纷发生空间的特定，没有特别考虑纠纷具体内容方面的特定。所覆盖的案件基本涵盖了日常生活中较为常见的涉网纠纷。因此，在案件范围的选取上，互联网法院仍追求较大范围地覆盖目前民事经济活动中发生较为频繁的纠纷。这就决定了互联网法院的案件受理数量从一开始就可能被定格在高位，天然具有亲民性。然而，互联网法院的定位与追求使得我们有必要考虑，作为创新型法院的互联网法院，是否有必要、有能力敞开大门接受案件。

互联网法院坚持网上案件网上审，能够显著降低诉讼成本、提高司法效率和公开度，是司法便民的重要体现；但更为重要的是，中央部署设立互联网法院，核心目标是推动实施网络强国战略，加强网络空间治理，提升我国在互联网规则制定领域的国际话语权。［9］因此，互联网法院还承载着完善审理机制，特别是探索涉网案件诉讼规则的创新和革命的任务。作为创新型法院，互联网法院若要担负起这一重任，就有必要强化在规则探索与创制、推动网络依法治理方面的职能。

管辖规则所确定的受案范围将直接决定互联网法院的受案数量与质量，［10］现行互联网法院管辖规则所设置的受案范围不考虑纠纷内容，甚至主动贴近日常生活中最频繁的纠纷，使得互联网法院所需受理的案件数量庞大且多法律关系简单、技术性不强，只能凸显出诉讼便民的功能，推动网络依法治理的职能难以得到彰显。互联网法院需要将绝大多数精力集中在处理此类简单案件上，也缺少深入挖掘和探索创新的时间和精力。同时，由于互联网所覆盖的产业范围非常广且处在不断变动之中，当前过于贴近日常生活的受案范围也难以保障新型案件被纳入互联网法院的受理范围内。

因此，简单而频繁的网络购物等纠纷完全可以交由普通基层法院管辖审理。而互联网法院的管辖规则更应当关注纠纷内容的复杂性和技术性，探索新型、疑难案件的筛选机制，从而集中精力进行细致审理，从个案中进行规则总结，及时发布最新典型案例，进而可以发展出能够推动数字经济繁荣、促进网络空间治理的先进互联网司法规则，真正提高我国在国际网络治理上的话语权。

五、互联网法院管辖的改革路径

本文指出互联网管辖规则存在的内在问题并非意图否认互联网法院的重要贡献及其时代价值，而是期待规则的进一步优化，以充分发挥互联网法院在建立司法运行新模式、服务网络强国战略方面的作用。从互联网相关业态的发展来看，持续性地快速更新迭代正是中国互联网产业获得高速发展的法宝。与之对照，我们也希望互联网法院的管辖规则能够以一种“互联网速度”实现快速的迭代优化，在改革中突破自我，在创新中实现发展，从而推动互联网法院的发展，助力其成为互联网时代司法的先驱者。具体而言，我们对互联网法院的管辖规则有以下改革建议：

第一，明确互联网法院的性质。随着2020年的疫情发展，中国几乎每一家法院都在搞线上开庭、线上审理，同时繁简分流的规定也在推动整个电子诉讼立法的发展，可能所有的普通法院都可以实现互联网法院的这种全流程线上审理。在这种情况下，互联网法院的专门法院的属性面临着较大危机。但我们依然建议，不是从案件的审理流程上，而是从案件的审理范围和专业能力上，将互联网法院界定为一家专门法院，并在《人民法院组织法》中予以明确，从而从根本上解决互联网法院的身份危机，同时也为管辖等微观技术问题的解决扫清障碍。

第二，提升互联网法院的级别。目前三家互联网法院都是基层法院的配置，我们认为如果要继续做大做强互联网法院的话，一定要提高互联网法院的级别，从基层法院提升到中级法院的级别，或者借用跨行政区划法院的克，将其定位为跨区域的法院，展现它在互联网案件审理方面的特殊性，即互联网案件跨行政区划的特点，而不是像现在这样只解决三个城市内部的纠纷。一旦互联网法院成为中级法院，就可以适度剥离便民的功能，把一些简单、小额的案件交由普通的基层法院的在线法庭去解决，让互联网法院集中精力去处理真正疑难、复杂的互联网案件。

第三，增加互联网法院人员配置。现在三家互联网法院都在宣传自己是小而精的法院，这种宣传在刚成立时是有其合理性，但是这对管辖案件其实会产生比较多的负面冲击。如果法院职数太少，员额法官不足，就不可能吸引优秀的专业人士去解决疑难的互联网法院案件，导致一部分真正有价值的新类型案件可能因为职数问题被划拨出互联网法院的管辖范围。所以我们认为在这方面可能还是要往大而全的方向考虑，通过加强互联网法院人员配置力量来应对涉互联网案件的日趋复杂化。当然，这一问题与前述法院级别也有联系，法院的级别过低，对人才招聘的吸引力也会产生比较大的问题。

最后，适度限缩管辖案件的范围。现在对互联网法院管辖范围的基础定位是民事审判中的涉网案件。但是，随着线上线下行为的打通，涉网案件可能越来越多、越来越普遍化，导致整个民商事范畴的案件都会有被互联网法院管辖的可能性，甚至刑事案件、行政案件以及公益诉讼案件，也都可能存在很多互联网方面的连接点。我们认为，如果将互联网法院定位为专门法院的话，最后的管辖范围应当限缩为“三大诉讼中的精品案件”，而不是像现在这样，仅仅审理民商事方面的某些案件，其中的普通案件可能将来只要交给普通的基层法院的在线法庭审理即可。而互联网法院应该往精品化、新类型案件的方向探索，而不仅仅限于民事案件的尝试。

注  释：

［1］涉外民商事案件集中管辖的法院中，基层法院特指国务院批准建立的经济开发区法院，虽然在级别上属于基层法院，但经济开发区的行政区划级别以及经济开发区法院的设立都存在一定争议，或不应将其简单作为普通基层法院，故此处暂且略去不谈。关于经济开发区法院的合法性异议，参见刘松山：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》，《法学》2005年第5期，第26-35页。

［2］该条款的内容在后来的修法中并没有变化，仅仅是条文号从第19条调至第18条。

［3］参见丁伟：《我国对涉外民商事案件实行集中管辖的利弊分析———评<最高人民法院关于涉外民商事诉讼管辖权若干问题的规定>》，载《法学》2003年第8期，第119页。

［4］《民事诉讼法》第37条：“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商解决不了的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖。”

［5］江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法（应用）》2017年第31期，第15页。

［6］一个例证是，知识产权法院和金融法院的设立都有全国人民代表大会常务委员会的决定，在相关决定中都由全国人大常委会明确规定了这两类专门法院的管辖范围，最高人民法院仅仅需要通过司法解释来阐释全国人大常委会制定的管辖规则。

［7］李浩：《民事诉讼专属管辖制度研究》，《法商研究》2009年第2期，第96页。此外一个例证是，在“管辖错误”还是再审事由时，2008年11月8日，最高人民法院审判委员会通过了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（下称《解释》），《解释》第14条规定：“违反专属管辖、专门管辖规定以及其他严重违法行使管辖权的，人民法院应当认定为民事诉讼法第179条第1款第7项规定的‘管辖错误’”。由此可见，专门管辖也具有排他性。

［8］王胜全：《民事诉讼法中合同履行地的正本清源》， 载最高人民法院立案一庭、立案二庭：《立案工作指导（2012 年第1辑）》， 人民法院出版社2012年版，第82-90页。

［9］陈琨：《正确认识互联网法院的三个维度》，载《人民法院报》2018年5月22日。

［10］案件本身自无质量高低之分，此处的质量仅是就其对规则形成的有利程度所言。

作者：刘哲玮
（ 北京大学法学院副教授、博士生导师）编辑：徐静赛审稿：刘秀丽

本文来源于我院刊物《互联网法治》第2期，感谢作者授权本公众号发布。

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