李仁钬 | 人民陪审员制度如何从理论走向现实——以消除“职业陪审”现象为例
摘要：人民陪审员制度改革提高了陪审员的代表性、参审积极性，扩大了参审范围，但实践中诸如“职业陪审”“驻庭陪审”“陪而不审”等乱象仍然屡见不鲜，严重损害了人民陪审员制度的政治、司法和社会价值。应通过落实“随机选任”、加强陪审员参审规范与保障、合理限制参审案件范围等方式恢复人民陪审制度的应然价值。
关键词：人民陪审员制度 职业陪审 司法民主 随机选任
近日，江西皮某某涉黑案中又现“职业陪审”，陪审员肖某龙先参与了下游洗钱犯罪的审理，翻手就来审理上游的涉黑犯罪。不仅如此，根据公开数据，该名陪审员在2020年参与了该县92起案件的审理，刑事案件88起，占该院刑事案件总数的43%，还包括《人民陪审员法》明令禁止的执行案件。此事爆料后，很快引起热议。又有律师披露，杭州市某陪审员从2008年至今连续在两个法院担任陪审员，仅2017年，就审理了接近300个案件。山东某法院一名陪审员自2006年连任至今，共参与了3000余起案件审理，2019年审理了682起案件。
饱受诟病的“职业陪审”“驻庭陪审”“编外法官”“陪而不审”“审而不议”的乱象在2018年《人民陪审员法》施行之后，似乎仍在大行其道，旨在促进司法公正，提升司法公信力的人民陪审员制度为何反倒令公众质疑司法不公、暗箱操作？代表人民参与司法的陪审员为何异化为“职业陪审”，乃至“陪审钉子户”？人民陪审员制度如何从理论走向现实？本文将以司法实践中的“职业陪审”现象着眼，厘清人民陪审员制度的制度价值及改革历程。然后针对“职业陪审”现象的成因，提出推动人民陪审员制度从理论走向现实的对策。
一、承载多重价值的人民陪审员制度
陪审制度是指国家审判机关吸收普通民众参与案件审理，与职业法官共同行使审判权的司法制度。在以英美为代表的普通法系国家表现为陪审团，在以德、法为代表的大陆法系国家表现为民众参审，我国的人民陪审员制度继承了苏联的陪审制，与后者相近。
陪审员参与的七人合议庭
2018年4月27日发布并实施的《人民陪审员法》第一条开宗明义，本法立法之目的在于“促进司法公正，提升司法公信力”，重点凸显了人民陪审员制度的司法价值。但学界普遍的共识是，完善的人民陪审员制度具有政治、司法和社会层面的多重价值。
首先，正如托克维尔所说：陪审制首先是一种政治制度，其次才是一种司法制度。对此，最高人民法院院长周强也在就《人民陪审员法（草案）》进行说明时强调：“通过改革不断完善人民陪审员制度，有利于扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、表达权、监督权，更好地体现人民当家作主”。民主国家的法律基础便是：“一切权力属于人民”，国家司法权当然如是。普通人民群众通过陪审员的遴选，经过人大常委会任命亲自掌握司法权，行使人民主权自然是人民民主的应有之义。除此之外，一切权力均内在的包含着腐败的因素，司法，尤其是刑事司法领域，擅断的权力将直接威胁公民的生命与自由，随机产生的代表人民的陪审员参与决策，无疑会对专断的司法权力形成有效的监督，防止法官漠视法律、漠视公民权利，成为避免冤假错案的关键因素。毫无疑问，人民陪审制度乃是人民群众参与行使司法权、实现司法民主的重要途径，是加快社会主义民主法制建设、也是实施依法治国基本方略的需要。
陪审制的司法价值更是不言而喻，不仅有利于发现法庭上的真相，还有利于提高司法公信力，实现法律效果与社会效果的统一。法官由于职业惯性，必然存在认知的偏颇：“法官误认一切的人都像他们一样的合逻辑，而陪审员则往往比较更明了普通人的混乱和谬误。”陪审员来自各个职业、各个群体，具有丰富的社会阅历和法律之外的专业技能，了解社情民意，朴素的正义感和一般理性可以有效矫正法官惯性思维中的谬误。司法裁判中必然存在权力与当事人之间的冲突和张力，败诉的一方难免会对神秘的司法权力产生“司法滥权”、“政治迫害”、“国家阴谋”的怀疑，而人民陪审员不仅是一般社会价值的代言人，而且与职业的法官和法庭并无令人怀疑的瓜葛，在确保程序公正之后，各方当事人除了接受司法裁决别无选择，案结事了在人民陪审员的参与下更易实现。
除此之外，人民陪审员由于缺乏法律专业知识，亦缺乏集中的时间审查案卷，“卷宗中心主义”将被迫弃置，人民陪审员发挥作用需要以“以审判为中心”的诉讼制度为基础。人民陪审员制度的落实也将倒逼“审判中心”的确立，实现审理回到法庭，裁判权回归到合议庭，有利于确立集中审理原则、直接言辞原则和对席审判原则。
最后，徒法不足以自行，良善的法必须得到群众内心的遵守，提高民众法律意识亦是法治建设的重中之重。陪审员制度可以让无数随机抽取的公民参与到法的具体实施之中，培训、审判的具体过程本身也是普及法律的过程，审判之后，这些陪审员会重新回到其工作岗位，恢复其本来的社会角色，他们自然而然会成为法律的播种机、宣传员，法律的权威便在陪审员流动的过程中得以确立，得以深入人心。
二、人民陪审员制度的改革历程
正因人民陪审员制度在民主政治、公正司法和法治社会建设层面具有不可替代的作用，我国早在革命时期的苏维埃政府便开始进行人民陪审的实践。1932年《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》规定，各级法庭在审理案件的过程中都应由人民陪审员参审，人民陪审员由选举产生，审判时与法官享有同等权力，这是早期司法群众路线的直接体现。
建国之后，1951年的《人民法院暂行组织条例》和1954年的《宪法》《人民法院组织法》从法律的层面确立了人民陪审员制度，只是此时可操作性不强，形同虚设。直到21世纪初，人民陪审员制度的实践才真正被提上日程，开始“复苏”。2004年，第十届全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，以此为依据，最高人民法院、司法部同年发布《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》；2010年，最高人民法院制定了《关于进一步加强和推进人民陪审员工作的若干意见》和《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，虽然对涉及人民陪审员选任、培训、考核以及如何参审等实施问题进行了细化规定，陪审员数量及参审案件均有提高，但陪审的质量仍然饱受诟病。
2014年，中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。随后，最高法院、司法部于2015年联合印发了《人民陪审员制度改革试点方案》以及《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，吹响了新一轮陪审制度改革的号角。
此次人民陪审员制度改革的试点重点在以下几个方面：一是人民陪审员的选任方式实现了从组织推荐向随机抽选的转变；二是人民陪审员的参审职权开始聚焦于审理事实问题；三是参审方式由3人合议庭向7人大合议庭转变；四是重点实现了从参审案件“数量”到“质量”的转变。
近年来的人民陪审员制度改革成果集中体现为2018年4月27日开始施行的《人民陪审员法》，作为建国以来第一部关于人民陪审员制度的专门法律，《人民陪审员法》对人民陪审员选任条件、选任程序、参审职权、参审案件范围、参审程序保障和退出及惩戒机制等方面均从法律层面进行了确认，极大了推动了人民陪审员制度的发展。
三、“职业陪审”现象之成因
不可否认，通过几轮改革，陪审员的代表性明显提高，参审范围显著扩大，陪审员的选任、退出和惩戒机制也更加完善。但规范和现实之间仍然存在较大鸿沟，“职业陪审”或者说“驻庭陪审”“编外法官”“陪审专业户”“陪审钉子户”的现象饱受诟病。
理论上，《人民陪审员法》对选任程序作了极其细致的规定，且操作起来并不困难。《人民陪审员法》第8条至第13条确立了“随机抽选+单位推荐+个人申请”的选任方式，后两者比例限制为五分之一。并且，在基层法院决定由人民陪审员参加合议庭时，也是在人民陪审员名单中随机抽取确定。此外，人民陪审员任期为五年，一般不得连任。《人民陪审员法》第24条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国人民陪审员法>若干问题的解释》第17条还共同确定了每名陪审员年度案件30件的合理数量范围，若超过的，需报高级人民法院备案。由此可见，若是规范实施到位，《人民陪审员法》并不会给所谓的“职业陪审”留下法律空间，浙江杭州和山东的某陪审员根本不应该获得“连任”，吉安的陪审员肖某某在概率上也不会如此幸运地恰好碰到超标数倍的案件，且部分还存在关联。为何“职业陪审”现象仍然屡见不鲜？
首先，直接原因自然是法律落实不到位，改革政策未贯彻到底。在新法出台后，部分基层法院仍然我行我素，未通过“随机选取”方式选任陪审员，主要是靠单位推荐和个人申请。由此导致人民陪审员的来源极为固定，主要以党政机关和事业单位的退休人员、有闲阶层为主。在组建合议庭时，甚至不经选任程序，看谁有空便来“坐个庭”，于是，逐渐形成了固定的陪审员参与庭审。《人民陪审员法》虽然规定了操作的程序，最高人民法院也称已经于2020年6月底，各地已经完成第一批人民陪审员选任。但对实际违反操作程序的情况并未设置相应的法律责任，其他法律法规亦未提供相应的保障，基层法院毫无动力去改变便利的模式。
其次，陪审员参审规范和保障不到位。法院选取固定陪审员参与庭审的原因之一在于很多陪审员常常以没有时间为由拒绝参与庭审。这一方面是因为《人民陪审员法》虽然规定担任陪审员既是权利，也是义务，但相应法律责任不明确，仅规定无正当理由，拒绝参加庭审，影响审判工作正常进行的，一次性的免除职务，却无其他否定性的评价，免除职务对于大多数不愿意参与庭审的陪审员来说并无任何损失，况且极少有法院会提请人大免除陪审员职务，形同虚设。另一方面，缺乏对陪审员参与庭审的激励，对于交通、就餐等费用及实际工作日的补助缺乏具体标准。实践中有的法院就给30元补助，还是年底统一结算，有的法院每年才2万元经费，陪审员毫无参与陪审的动力，可能只有部分法院附近的退休人员才会以此打发时间。
四川某法院发布文章
再次，参审案件范围太广。学界普遍对《人民陪审员》第15条、第16条确立的参审案件范围给予积极评价，并呼吁继续扩大。但实际上，过于广泛的参审可能消解对质量的要求。域外国家陪审员其实很少参与民事案件和行政案件，原因是民事案件和行政案件事实问题和法律问题难以区分，陪审员难以发挥作用。实际上，对于刑事案件，也仅有极少的比例经过陪审团审理。原因在于有限的司法资源应用于提高少数重大案件的陪审质量。而反观我国，刑事案件一审，除了简易程序、速裁程序可以独任审判，一般都要组成合议庭，再加上法院案多人少的矛盾，法院便倾向于由法官和陪审员组成合议庭，为陪审员长期“职业参审”提供了条件，人民陪审员制度异化为承担“缓解司法资源不足”的功能。
最后，从根本上而言，仍是因为我国没有真正实现“以审判为中心”，相应地，人民陪审员的庭审职能模糊或者被削弱，陪审员不知如何参审，评议中表达观点亦是可有可无，大多仅仅附议法官的发言，表决时仅规定少数服从多数亦过于简单化。并且，适用人民陪审员参审的案件几乎也都符合《最高人民法院关于健全完全人民法院审判委员会工作机制的意见》中关于提交委员会讨论案件的条件，亦即，案件真正的决定权仍然掌握在法官手中，因此很难激起陪审员参审的积极性，也很难引起社会对陪审员的重视。
四、人民陪审员制度走向现实的对策
人民陪审员制度承载了司法民主与司法公正的多重价值，而我国的陪审员制度又正处于发展与变革的关键时期，在此种情况下，“职业陪审”现象可谓危害甚大，它不仅是人民陪审员制度的异化，长此以往，还将从根本上动摇人民陪审员制度的价值。实践之中，“职业陪审”来源固定，范围狭小，这部分人员无论是在年龄、职业还是社会面貌方面，均不具有广泛的代表性，体现不了司法民主。同时，这些人员多多少少与当地法检存在组织上或社会关系上的联系，加上长期“坐庭”，对司法权力亦起不到监督、制约的作用。“职业陪审”参加庭审往往极其消极，时常“陪而不审”，“审而不议”，完全为法官马首是瞻，根本起不到发现事实真相的作用，这种形式上的摆设还会加剧了当事人对司法不公的怀疑和想象，亦无法提高司法公信力。若任由“职业陪审”现象继续存在，则所谓的参审范围、参审职权、惩戒和保障的改革均会成为无源之水，无本之木，所有制度探索成果都将付诸一炬。
要达到人民陪审员制度的应然状态，实现其应然价值，第一步便是要消除当下“职业陪审”的乱象，针对其成因，有必要采取以下相应对策：
第一，真正落实“随机选任”制度，防止法院因工作便利固定选择党政机关、企事业单位人员。具体方式包括：由全国人大常委会会同司法部、最高院开展清查整改活动，对《人民陪审员法》实施情况进行调查，纳入对基层法院的考核。其次，可以通过司法解释或指导案例的形式提供程序性的保障和救济，将“职业陪审”情况作为当事人可以申请回避的理由，或者二审发回重审的理由——“职业陪审”明显违反《人民陪审员法》，属于“审判组织的组成不合法”的情形。此外，还应继续扩大陪审员遴选范围，在组成合议庭时，需做到“一案一选”。
第二，加强陪审员履职的保障和规范。司法部及最高院应尽快出台细则，提高陪审员参审案件的经济补助，对于积极参与庭审，参与合议的陪审员给予奖励；对于无正当理由，拒不参审，以及通过克扣工资等形式阻碍陪审员参审的单位和基层组织则给予训诫、罚款处罚。对于明知不符合法律规定，仍然以陪审员身份参与庭审的，也应予以处理，造成错误裁判或者其他严重后果的，依法追究法律责任。从正反两方面加强陪审员履职。
第三，适当缩小陪审员参审案件范围，不唯数量论，着力提高陪审质量。例如，可以考虑先重点完善刑事案件，尤其是十年以上重大刑事案件陪审制度，规范评议案件的过程，完善问题清单制度，由法官对案件的事实认定进行分解，准确区分事实问题和法律问题，确保陪审员能够真正参与案件审理，而不必急于适用于大量行政和民事案件。
第四，根本上，要继续推进“以审判为中心的诉讼制度”改革，落实集中审理、直接言辞原则。包括诸如完善证据规则，严格证据裁判原则，增加证人出庭作证的保障，加强控辩双反庭审时的辩论等具体措施，争取案件事实查明均在法庭，裁判均在合议庭，出现分歧时，合议庭法官亦不得随意越过陪审员将案件上报审委会。
需要补充说明的是，虽然有不同的表述方式和表现形式，但在某种程度上而言，“陪而不审”“审而不议”的问题与“职业陪审”现象在根源上具有一致性，乃是人民陪审员制度现存问题的一体两面。正因为“职业陪审”，所以才“陪而不审”；正因为“陪而不审”，法院才乐得陪审员来“职业陪审”。如何进一步解决“陪而不审”的问题涉及对参审程序、事实与法律区分、陪审管理、加强宣传教育，提高人民陪审员认知度等问题的进一步分析，本文暂不作重点讨论。
五、结语
人民陪审员制度是人民参与司法，实现司法民主，促进司法公正的重要举措。近年来的改革取得了无数成绩，参审案件范围、参审人员范围、参审案件数量都不断扩大。但由于缺乏配套的实施举措，导致实践中大量出现“职业陪审”“陪而不审”的现象，在一定程序上损害了司法公正形象，损害了人民陪审员制度本身的价值。人民陪审员制度中存在的各种问题密切相关，需要系统性提高，但笔者认为，当务之急一方面在于将既有的法律规范落实到位，使规范成为现实；一方面继续集中力量提高陪审质量，尤其是确保“审判中心”的实现，使人民陪审员制度的理论成为现实，恢复并进一步实现人民陪审员制度的应然价值。
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