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海洋科普 | 海洋巨灾保险制度典型模式的利弊分析
*英国政府和英国保险协会于2013年6月就建立非营利的洪水再保险计划达成了谅解备忘录
各国海洋巨灾保险相关制度可分为市场化模式、政府主导模式和公私伙伴关系模式三种，分别以自由市场理论、公共利益理论和市场增进理论为基础，并以英国、美国和日本为典型代表。由于政府在这三种制度模式中分别扮演着监管者、主导者和协作者的角色，政府职责分别是对巨灾保险市场进行监管、提供巨灾保险保障以及协助商业保险公司发展巨灾保险市场，因而，有关海洋巨灾保险的制度设计就具有一定的差异性，其集中表现在巨灾风险承担及分散机制方面。
市场化模式的利弊分析
优点1：
商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势可以得到充分发挥。
首先，商业保险公司在保险经营中积累了丰富的经验，可以通过风险识别和评估，实施有效措施控制风险。例如，商业保险公司更懂得如何通过免赔额、除外责任等保险条款的设计控制道德风险。其次，商业保险公司具有专业的技术能力，保险经营效率高。例如，在保险产品定价方面，商业保险公司可以利用专门的巨灾模型评估海洋巨灾风险，厘定合适的保险费率。再次，商业保险公司可以提供优质的理赔服务，在损失勘察、资料收集、定损核赔和赔款支付等方面的服务能力强。最后，保险公司营业网点分布广泛，销售海洋巨灾保险的成本较低。
优点2：商业保险公司基于海洋巨灾的风险评估厘定精算费率，有助于激励公众主动采取防灾减灾措施。
商业保险公司一般以营利为目的经营海洋巨灾保险，依精算原则和风险水平确定保险费率，不以考虑社会公众的经济承受能力为出发点，因而，其巨灾保险的风险定价和差别费率可以反映真实风险，向社会传递出准确的风险信息，并通过价格的调节作用鼓励社会防灾减损。例如，在英国，即便是保险行业与政府达成了原则声明，但洪水保险的保险费率依然是精算费率，不受双边承诺影响。
优点3：政府完全不承担海洋巨灾保险的赔付责任，这不但能够缓解政府的财政压力，而且能够发挥市场在资源配置中的核心作用。
在经营海洋巨灾保险的过程中，商业保险公司积累保费收入建立保险基金，所以在灾害发生时，可以用所有投保人支付的保费分摊巨灾损失。这可以丰富灾害补偿资金来源，降低政府救灾支出。同时，由于不承担赔付责任，政府可以将有限财政资源投入到海洋防灾减灾体制机制建设中，减少海洋巨灾风险，从而降低灾害损失。另外，商业保险公司为了控制风险，向国内外保险市场和资本市场分散风险，可以充分运用市场机制优化资源配置。英国的洪水保险实践正好反映了市场化模式的这种优势。
优点4：
在竞争市场环境下消费者可以获得更好的海洋巨灾保险服务。
海洋巨灾保险实行完全市场化运作，商业保险公司为了拓展市场，不得不在海洋巨灾保险经营的各个环节注重服务质量的提升，这无疑会有利于保险市场的消费者。
弊端1：商业保险公司运用精算方法厘定的海洋巨灾保险费率，在高风险地区较高，会导致区域内广大居民和中小企业无力承担，从而造成海洋巨灾保险的覆盖率较低。
实施市场化模式的英国在洪水保险市场上就存在着高风险地区保费过高的现象。为此，英国政府和英国保险协会于2013年6月就建立非营利的洪水再保险计划达成了谅解备忘录。2016年，洪水再保险计划正式实施，其首要目标是确保高风险地区洪水保险的可获得性和可负担性。洪水再保险公司是洪水再保险计划的管理者，由保险业运作和所有，受英国金融行为监管局和审慎监管局监管，直接对议会负责。洪水再保险计划可以在减少洪水保险供给成本方面起到间接作用，并尽可能为家庭、政府等主体的减灾活动提供支持，从而增强保险的可负担性。例如，洪水再保险公司提供的信息可以帮助家庭采取合理有效的措施保护财产。
弊端2：海洋巨灾保险的高赔付特点极大地考验着保险公司的偿付能力，会抑制保险供给。
海洋巨灾损失可能会超出商业保险公司的偿付能力，导致保险公司陷入经营困境，甚至退出巨灾保险市场。海洋巨灾发生后，商业再保险公司会提高再保险费价格，造成保险公司经营成本上升，经营压力增加。由此可见，市场化模式的运行在极大程度上依赖于成熟的保险和再保险市场，否则其风险难以有效分散，海洋巨灾保险业务难以开展或持续开展。
弊端3：自愿投保的海洋巨灾保险实施方式会造成保险覆盖面较窄，容易产生逆向选择问题。
自愿投保意味着消费者可以根据自身需求和意愿，自由选择是否购买海洋巨灾保险。然而，社会公众通常具有有限理性，不会自觉主动地购买海洋巨灾保险，这导致海洋巨灾保险的覆盖率较低。若受海洋巨灾风险影响程度高的公众积极购买海洋巨灾保险，就会出现逆向选择的现象，从而威胁海洋巨灾保险经营的稳定性。
政府主导模式的利弊分析
优点1：政府可以统一调配资源，向受海洋巨灾风险影响的区域提供海洋巨灾保险，解决商业保险有效供给不足的问题。
鉴于海洋巨灾风险的难以预测性和严重损害性，一般商业保险公司往往没有能力提供海洋巨灾保险。早在19世纪末20世纪初，美国商业保险公司开始尝试提供洪水保险，其承保的积极性受到1927年密西西比河下游大洪水灾害的打击。在20世纪50年代，美国联邦政府设想由商业保险公司提供洪水保险，为此，美国国会于1956年制定了《联邦洪水保险法》。但是，由于商业保险公司对此存在争议，该法案并未施行。后来，美国联邦政府在进行充分的可行性论证之后，建立了国家洪水保险制度，政府作为直接保险人提供洪水保险，从而弥补了商业保险市场洪水保险供给不足的缺陷。
优点2：政府可以制定各项优惠政策，向居民和中小企业提供可负担的海洋巨灾风险保障。
美国洪水保险计划主要采取保费补贴的方式，减轻投保人的经济负担。除了规定特定类型的财产可以享受补贴费率外，洪水保险计划还设有社区费率制度，为自愿实施超过法定最低标准的洪泛区管理措施的社区提供保费优惠。社区费率制度中社区等级共分为十级，评为第一级的社区可享有45%的最高保费折扣，评为第十级则无保费折扣。这种社区费率制度将社区减灾与保费优惠联系起来，从短期来看，直接向社区内的居民和企业提供了保费优惠；从长远来看，社区采取有效的防灾减灾措施，可以减少洪水风险，最终实现精算费率的降低。
优点3：政府可以在受海洋巨灾风险影响的区域，采取强制或半强制性方式开展海洋巨灾保险，既能扩大海洋巨灾保险的覆盖面，缓解逆向选择问题，又能实现海洋巨灾风险的大范围分散，增强其可保性。
美国洪水保险计划采取的是强制投保的实施方式，在参加洪水保险计划的社区中，财产位于特别洪灾区的社区民众必须购买洪水保险，才有机会获得联邦政府支持的抵押贷款。
弊端1：政府作为保险人，为了维持海洋巨灾保险制度的偿付能力，承担过重的财政压力。
以美国洪水保险计划为例，联邦应急署可以向符合条件的投保人提供补贴费率。但是，补贴费率无法反映真实风险，因此，长期的保费补贴造成了联邦应急署无法收取充足的保费应对巨额索赔，极大地增加了政府财政风险暴露程度。2017年9月22日，为了支付飓风“哈维”“伊尔玛”和“玛利亚”造成的保险金，联邦应急署向美国财政部借款58.25亿美元，其债务达到了洪水保险计划被授予的借款限额304.25亿美元；2017年10月26日，美国国会免除了洪水保险计划160亿美元的债务；2017年11月9日，联邦应急署又向财政部借款61亿美元，以支付2017年预估损失，致其债务高达205.25亿美元。为了减轻政府财政压力，鼓励市场参与成为美国洪水保险计划改革的重要内容之一。2014年《房主洪水保险可负担性法案》授予了联邦应急署向商业再保险公司和资本市场转移风险的权限。2017年1月，联邦应急署与25家再保险公司签署了为期一年的再保险协议，在飓风“哈维”灾害事件中，获得了10.42亿美元的再保险金。
弊端2：政府供给海洋巨灾保险，可能会导致资源配置扭曲，对商业保险市场造成挤出效应。
一方面，政府主导的海洋巨灾保险并不以营利为目的，其保险费显著低于商业海洋巨灾保险的保费，因此商业保险公司在价格方面处于竞争的劣势地位；另一方面，政府利用强制或半强制方式在一定区域内推广海洋巨灾保险，也挤压了商业保险公司拓展海洋巨灾保险的空间。于是，对投保人而言，他们必须购买政府提供的海洋巨灾保险，或者购买该保险可以获得激励政策带来的经济利益，因此不愿意购买商业海洋巨灾保险。
弊端3：商业保险公司不承担保险赔付责任，仅仅提供相关服务，可能产生道德风险。
商业保险公司是追求经济利益的商事主体，在缺乏有效监管的情况下，可能会减少在承保和理赔等环节的投入甚至在服务中谋取利益。例如，有研究发现，美国联邦应急署对WYO的监管并不充分，其资金可能面临欺诈、管理不善、滥用等风险。
公私伙伴关系模式的利弊分析
突出优势：可以通过合理有效的制度安排让政府和市场充分发挥各自的比较优势，共同应对海洋巨灾风险，且能更好地兼顾社会公平与市场效率。
第一，政府可以提供保费补贴等优惠政策，缓解风险定价和精算费率带来的高风险地区海洋巨灾保险价格高昂的问题。这不仅有利于促进海洋防灾减灾，而且有利于减轻广大沿海地区居民和中小企业的经济负担。以日本为例，家庭财产地震保险的保险费率设定以“不亏损、不盈利”为原则，不将保险公司的利润计算在内，从而尽可能将保险费率维持在较低水平。另外，日本还制定了地震保险费扣除制度，可以为投保人分别扣除最高5万日元的所得税和最高2.5万日元的住民税。这些措施显著增强了地震保险的可负担性。
第二，政府可以制定针对性政策，协助商业保险公司推广海洋巨灾保险，激励沿海地区居民和中小企业投保，提高海洋巨灾保险的覆盖率。这不仅可以切实发挥海洋巨灾保险的作用，而且可以积累海洋巨灾保险基金，提高保险公司的偿付能力。例如，日本政府和保险业均采取多种方式普及地震风险和保险知识，提升了民众的防灾和保险意识，有效拓宽了地震保险覆盖面。
第三，政府可以通过巨灾基金支持等财政税收政策，使商业保险公司能够利用多种途径有效转移和分散风险，增强海洋巨灾保险制度的稳定性和可持续性。在日本家庭财产地震保险制度中，日本政府是第三层地震损失分担主体之一。这既发挥了市场机制转移分散风险的作用，减轻了政府财政负担，又降低了地震保险赔付超出制度偿付能力的概率。
主要弊端：一旦海洋巨灾保险制度设计不当、政府和市场的角色定位不准确，社会公平和市场效率的平衡就难以实现。
政府与市场主体所代表和维护的利益不同，伙伴关系各方从自身利益出发行事，在海洋巨灾保险经营过程中可能会存在博弈关系，具有利益冲突。
一方面，政府如果不能适应从政府主导模式向公私伙伴关系模式的转型，对海洋巨灾保险市场干预不当或过度，则可能会对市场产生负面影响。例如，政府的海洋灾害救助可能会造成慈善风险，加剧公众的依赖心理，导致海洋巨灾保险需求不足；政府过度参与海洋巨灾风险分担，不仅可能给公共财政造成巨大压力，而且会诱发市场道德风险；政府出于保护消费者的目的对海洋巨灾保险经营活动施加过多限制，可能会抑制市场活力。
另一方面，参与公私伙伴关系市场主体一方也可能为了追求经济利益，不愿意主动增加投入，出现“搭便车”现象。
文章来源：武大边海，原刊于《边界与海洋研究》2018年第5期
作者：李仁真，武汉大学中国边界与海洋研究院教授；戴悦，武汉大学国际问题研究院研究生。