专家视点 | 论陆海统筹的六大基本要素：立法、规划、管理、督察、执法与科教

作者：叶属峰

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陆海统筹：提出与认可

“陆海统筹”（Land-Sea Coordination，LSC）概念及相关理论，是我国学者的首创，国外鲜有研究。它最早是由国海洋经济学家张海峰于2004年在北京大学召开的“郑和下西洋600周年”报告会上首先提出来的。他认为，在中共十六届三中全会中提出的“五个统筹”基础上（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放），应加上“海陆统筹”，“......我们的和平崛起的强国战略，必须包含‘海陆统筹、兴海强国’战略。和平崛起，必须有海洋崛起作为重要的支撑，‘海陆统筹、兴海强国’的发展战略，是在分析我国和世界发展的历史经验——‘海兴国强、海衰国弱’和未来我国发展战略目标及世界发展趋势得出的结论。”（张海峰，2005；徐质斌，2008；肖鹏和宋炳华，2012）。

中共十六届三中全会提出科学发展观，并把“五个统筹”＂（统等城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统等人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）作为其基本要求。受此启发和鼓舞，张海峰（2005）首次把“海陆统筹”提到最大的高度一一与中央所提的“五个统筹”并列。他说：“我认为要实施全面协调可持续发展，仅有五个统筹是不全面的，因为这没有把海洋放在应有的位置。所以，我建议在五个统筹的基础上，应加上海陆统筹。”他又说：“海陆统筹与其他五个统筹是互为补充、互相完善、不可分割、不可或缺的一体化关系。”

由以上综述可见，“海陆联姻”、“海陆双栖开发”、“海陆联动”等词语不同，概念一致。海陆统筹和海陆一体化已经被提到发展国民经济基本指导方针和战略模式的高度。（徐质斌。陆海统筹、陆海一体化：经济解释及实施重点。2008中国海洋论坛论文集，pp4-17）

随后，陆海统筹逐渐得到社会各界所认识和接受。2010年10月18日，中共十七届五次全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，其中明确提出，“发展海洋经济。坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。”2017年10月18日，中共十九大报告再次明确提出要求，“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。

陆海统筹，是指在经济社会发展过程中，立足陆地、海洋资源环境特点，各级政府综合运用规划、计划和政策手段，对海洋和陆地资源开发、产业布局、生态环境保护及综合管理等领域进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋的经济功能、生态功能和社会功能，并实现综合效益的最大化，以促进经济社会的持续发展和人与自然的健康和谐（杨荫凯，2014）。

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大部制改革要求：

陆海统筹要充分发挥战略引领作用

21世纪是海洋的世纪。自陆海统筹这一概念提出以来，专家学者们发表了大量的学术论著（韩增林等，2012；方煜东，2013；曹忠祥等，2015；李靖宇等，2017）。特别是，进入新时代以来，2018年中央决定组建自然资源部，陆海统筹成为公众高度关注话题之一。2018年7月1日，人民日报发表专论“以陆海统筹建设海洋强国”，充分发挥陆海统筹的战略引领作用。

陆海统筹，既是一种思想观，又是一种方法论，是中华民族伟大复兴的战略选择，是科学发展观的一种根本方法。作为一种思想观，它将海洋和陆地视为一个有机整体（整体论），在国家发展战略上统筹倚陆向海发展，实现资源互补、安全联动；作为方法论，它是破解我国目前面临的六大发展困局（海洋领土困局、发展资源困局、生态环境困局、海上通道困局、围堵困局、台海困局）的战略攸关（毕京京，2013）。坚持陆海统筹的终极目标，就是通过把握陆海统筹的科学内涵、加强陆海统筹的顶层设计、培育陆海统筹的文化观念、强化陆海统筹的军事实力、健全陆海统筹的维权机制，努力营造有利于中国强劲发展、中国与世界共赢的国际环境（毕京京，2013）。

陆海统筹，是国土空间规划“东西统筹、突出横轴”及海洋强国战略的实践路径。从认识与实践两个维度上，陆海统筹都具有很强的层次性，我们都不能将之简化为海岸线问题。它至少包括三个层次的陆海统筹（新华社，2018）：

第一个层次，主要从区域发展战略上，针对沿海省市的海洋经济、海洋产业、海洋资源、海洋生态等统筹管理，要遵循中央要求和自然 规律，严控围填海，坚守海洋生态红线，拯救海岸生态链。

第二个层次，主要从国家发展战略上，内陆发展与沿海发展、向西开放与向海开放等重大问题统筹，强化海洋作为蓝色国土、便捷通道、资源基地和国防屏障的四重作用，将陆海统筹发展的区域范围由东向西纵深推进，注重海陆联动。

具体来说，应从六个方面进行统筹（肖鹏和宋炳华，2012）：统筹陆海空间布局、统筹陆海资源开发、统筹海陆产业发展、统筹海陆基础设施建设、统筹陆海生态保护与环境治理、统筹陆海管理体制机制（主要包括决定机制、作用机制和调节机制）。

第三个层次，主要明确在海洋世纪上，应以《联合国海洋法公约》为基本原则，捍卫海洋自由、贸易自由、和平共享原则，促进人类共同利益，反对海洋霸权主义和贸易保护主义。全球公认海洋自由论这一原则，强调海洋是流动的、无限的、自由的和不可能垄断的。中国站在风和星辰大海一边。

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陆海统筹：六大基本要素

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。2018年11月29日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，

（六）推动陆海统筹发展。加强海洋经济发展顶层设计，完善规划体系和管理机制，研究制定陆海统筹政策措施，推动建设一批海洋经济示范区。以规划为引领，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。编制实施海岸带保护与利用综合规划，严格围填海管控，促进海岸地区陆海一体化生态保护和整治修复。创新海域海岛资源市场化配置方式，完善资源评估、流转和收储制度。推动海岸带管理立法，完善海洋经济标准体系和指标体系，健全海洋经济统计、核算制度，提升海洋经济监测评估能力，强化部门间数据共享，建立海洋经济调查体系。推进海上务实合作，维护国家海洋权益，积极参与维护和完善国际和地区海洋秩序。

从中看到，新时代的海陆统筹内容十分丰富，但任务也十分艰巨，不仅仅是海洋空间规划与海岸带综合管理，这些陆海统筹的重要组成部分。立法、规划、管理、督察、执法、科教是全面构成陆海统筹的六大基本要素，它们涉及的主体、客体和主要内容均明显不同。

最后，需要指出的是，应从全球化的视野，坚持陆海统筹思想与方法，以“一带一路”为统领，加快全球陆海统筹，对外开放新格局。

陆海统筹：战略内涵-六大基本要素概念图

文章来源：海洋生态大讲堂

作者：叶属峰，系国家海洋局东海分局科技处处长，中国海洋发展研究中心研究员

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