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专家视点 | 浅谈海洋经济调查模式的实践与探索
作者：向芸芸 张鹤 陈培雄 吕兑安 李欣曈 杨辉
引言
海洋是沿海国家经济社会发展的重要空间和资源基地, 也是人类社会生存和可持续发展的重要物质基础, 更是世界大国崛起过程中共同的战略选择和发展途径。随着我国经济的快速发展和对外开放的不断扩大, 国家战略利益和战略空间不断向海洋拓展和延伸, 大力开发海洋资源、科学发展海洋经济成为必然趋势。党的十八大和十九大报告均明确提出要“建设海洋强国”, 确立了“提高海洋资源开发能力、发展海洋经济、保护海洋生态环境”等四十字方针。2018年6月, 习近平总书记在考察青岛海洋科学与技术试点国家实验室时, 更是明确强调“要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋, 提高海洋资源开发能力, 着力推动海洋经济向质量效益型转变”。根据2018年发布的《海洋经济蓝皮书》, “十二五”以来, 我国海洋经济生产总值6年平均增速为7.5%, 海洋生产总值占GDP比重始终保持在9.3%以上;我国的海洋经济开发正在经历从量到质、从单纯海洋资源开发向海陆一体化开发、从追求经济利益向追求社会综合效益的转变过程。在这一时代背景下, 国务院确定开展并全面启动了第一次全国海洋经济调查工作, 旨在全面、系统掌握我国海洋经济基本情况, 完善我国海洋经济基础信息。本研究结合参与浙江省第一次海洋经济调查的实际工作情况, 结合对国内外经济普查工作的一些思考, 分析了现阶段海洋经济调查中遇到的一些问题, 剖析了问题产生的原因, 进而提出了针对性的策略与建议。
国外经济普查与调查制度概述
美国是世界上最早开展经济普查与调查的国家之一, 可追溯至1810年, 至今已经有200多年历史。1810年, 美国第一次将制造业纳入了10年一次的人口普查, 标志着经济普查制动的萌芽;1902年, 国家正式颁布《永久普查法》, 规定成立永久性普查机构, 确立了普查制度在美国的法定地位和法律规范;1948年, 《美国法典》第十三条款授权普查局开展5年一次的经济普查;自此, 经济普查开始步入了良性发展, 普查方法和组织实施过程也不断趋于成熟与规范, 充分体现出普查政府行为。
组织机构方面, 美国普查局作为常设的普查机构, 专门从事人口和经济统计信息的采集、汇总和发布工作, 而国家数据处理中心则全权负责前期针对企事业调查对象的调查表信件的邮寄、接收和录入等数据处理工作。从普查内容上看, 普查局在满足享有优先权用户的需求、普査费用、是否有可替代数据、数据的历史连续性、尽可能利用公司记录、单位上报数据的负担和与行政记录类似数据的比较等8个方面开展重点分析, 普查表格的发放和传递均基于一个全面完善的企业登记名录库 (Business Register, BR) , 该名录库根据来源于国家税务局、社会保障总署和劳工统计局等机构的行政记录、历次普查数据、普查局的公司机构调查 (Company Organization Survery, COS) 和其他各类现时经济调查等进行实时更新。调查形式主要以邮寄、网上直报为主, 普查表格回收率在80%左右;对于未能及时回收调查表的企业或单位, 则通过电话访问和上门入户的方式;此外, 调查数据的整理、审核和处理均由专业技术人员 (而非临时聘用人员) 同步进行;普查结果的开发利用则不仅需要充分满足联邦和州政府机构的需要, 又要能够服务社会、满足公众及企业用户等的利益需求。
与美国类似, 日本也实行“分散型”的政府统计体制, 最初由总务省统计局担负国家统计行政的主管机构, 负责统计制度、政策和标准的制定, 并承担各项重大普查, 但具体各行业的调查统计则分别由财政经济、农林水产、交通建设等部门分别负责;2004年, 日本政府正式启动了对《统计法》和《统计报告调整法》的全面修改;2007年, 《统计法案》在日本国会全票通过, 标志着日本统计体制改革进入实施阶段:相继出台了《政府统计发展规划》, 确立了中立性、信赖性、可比较性、保密性、透明性、适时性、效率性和便捷性等8条基本原则, 并对经济普查的基本单位名录库 (Establishments and Enterprises Database, EED) 进行了修改完善。目前, 日本的经济普查包括了两项大的调查———商业结构经济普查 (Economic Census for Business Frame) 和商业活动经济普查 (Economic Census for Business Activitity) , 前者用于了解国内基本单位 (企业和机构) 的统计框架结构, 确定基本单位名录库, 为后续普查提供参照和抽样的总体框架, 每5年开展一次;在经济结构调查结果的基础上, 商业活动普查则用于掌握基本单位的运营情况, 两者一般存在2年的时间间隔。结构普查以问卷形式进行调查, 分别针对企业和政府部门制作了两种不同的问卷;经济活动普查则采用调查员入户和邮件直报两种方式。统计结果的开发利用则逐渐由“为政府服务的统计”转换为新型的“作为社会信息基础设施的统计”, 不仅用于政府管理和决策, 也用于社会大众的需求。
英国官方统计的历史也比较悠久, 1801年开展了国内第一次人口普查, 1941年开展了第一次国民收入统计核算, 20世纪60年代之前, 英国国内的官方统计工作分散于政府各个部门, 此后通过多次改革, 政府统计体制逐渐趋于集中;2007年, 英国议会通过了《统计与注册服务法案》, 标志着英国统计普查与调查工作的法制化;2008年, 英国正式组建国家统计署, 依据《官方统计操作章程》, 对国家统计局、部门统计调查机构和统计调查评估机构进行统一协调管理, 具体的工商企业调查和普查工作则往往由统计局和资质较高的商业调查公司或民间机构合作完成。针对此类民间调查机构, 英国统计署也确立了质量资质标识的动态管理机制, 并专门成立了数据质量评估和监管机构, 形成了数据的采集、处理、发布等一整套质量控制专业标准, 并开发了数据协调性评估方案, 通过问卷调查、自我评估、部门间评估、流动评估等方法及时掌握质量控制的具体情况。此外, 英国特别重视对统计调查相关工作人员的多样化培训, 既包括了新入职人员的统计工作上岗培训, 也包括在职人员的定期业务培训, 每年还会安排大量统计人员参加欧洲的统计调查培训项目, 及时补充新的统计理念和思想。在统计调查数据发布方面, 英国统计局力求公开透明和完整规范, 在发布调查数据的同时, 会及时公开相关数据的质量信息, 如调查样本、调查方法、数据回收率、误差率等, 以及时间序列情况、数据局限性等质控结果, 充分向社会公众说明数据的局限性, 避免数据被误读误用。
总体来看, 不同国家在社会经济发展水平、政治文化体制和公众参与程度等方面存在差异, 因而在开展经济普查或调查时采取的管理模式和方式方法均有所差别, 但随着互联网、云计算等信息技术的革新, 各国经济普查和调查的数据采集和处理方法也越来越趋于信息化和网络化, 行政记录、名录库等作为一种重要的数据来源, 逐渐开始取代传统的入户清查, 很大程度上降低了调查工作的实施成本;而对数据质量评估和统计结果开发利用的重视则开始贯穿于统计调查工作的全过程。
国内经济普查与调查制度概述
中国最早的人口普查可以追溯至周朝, 但当时的普查制度从目的、项目、实施等方面都与现代制度存在着极大的差别, 而真正有科学统计意义的普查及调查制度的研究还是在中华人民共和国成立之后:1953年, 以统计报表为基础的全国统计调查制度体系建立;1994年, 周期性普查作为国家获取重大国情国力数据的主要手段, 被确立为国家统计调查制度的体系和核心;1996年和2001年分别开展了第一次和第二次全国基本单位普查, 对全国范围内所有的法人单位和其附属产业活动单位开展了调查, 建立了我国第一个较全面的基本单位名录库;2003年, 国务院决定将原第三产业普查、工业普查和基本单位普查合并, 同时将建筑业纳入普查范围, 并将个体工商户也纳入普查对象, 在2004年开展了第一次全国经济普查, 同年《全国经济普查条例》公布施行, 自此, 我国5年一次的经济普查制度基本确立, 旨在实现与国家编制五年发展规划和计划的更好衔接, 适应市场经济体制下政府宏观管理和服务的需求。10余年来, 我国已经开展了3次全国范围的经济普查, 不仅为中央和地方各级政府拟订发展规划和经济政策提供了重要的基础资料, 也通过不断地改进与完善, 为探索更加科学合理的统计调查方法奠定了基础。
2000年以来, 全国人大常委会陆续通过和修订了20余部法律法规, 对部门统计和普查调查工作进行了明确规范。现阶段, 我国的经济普查实行集中与分散相结合的管理模式, 即由国家统一领导、统一设计、统一规划, 地方各省分级负责, 各专业共同参与, 从而广泛地利用政府的行政资源, 最大限度地借助行政手段组织实施普查工作。我国经济普查的主要法律法规依据为《中华人民共和国统计法》和《全国经济普查条例》;普查的行业范围为第二产业、第三产业所涵盖的多个行业门类, 涉及服务业、新兴产业、小微企业等法人与产业单位以及个体工商户的发展规模、结构和效益等情况;普查数据采集和审核方式由一经普和二经普的上门入户填报纸质表并逐级审核上报的传统方式, 逐渐转变为使用PAD电子设备现场采集、企业联网直报等新的数据处理方式, 电子地图、GPS空间定位系统等地理信息技术也被引入普查实施过程当中, 技术含量显著提高, 大大提高了数据采集抗干扰能力和数据采集处理效能, 切实减轻了基层普查人员的工作负担。
全国第一次海洋经济调查工作的基本情况
发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑, 真实客观的海洋经济统计数据则是市场经济体制下政府宏观管理和服务的重要基础。实时开展海洋经济调查, 是我们认识国情、掌握海情的重大举措, 也是开展科学文化治国的必要基础性工作。通过调查, 有助于逐步掌握国家海洋经济的基本结构和规模分布, 实现海洋经济基础数据在全国、全行业的全覆盖和一致性, 有效满足海洋经济统计分析、监测预警和评估决策等的信息需求, 进一步提高对海洋经济宏观调控的支撑能力, 为科学谋划海洋经济长远发展、实现海洋强国建设目标、维护海洋经济安全奠定基础。因此, 海洋经济调查的目标具有显著的阶段性, 从长期来看, 旨在建立起国家海洋经济运行的宏观、中观和微观数据系统, 健全各类统计核算方法, 建立和完善政府管理的基础性信息框架;近期目标或者说第一次海洋经济调查的目标就是摸清国家海洋经济的家底, 提出科学、规范、可行的统计方法和统计模式, 掌握各海洋产业间生产规模比例关系、产业间关联程度、生产要素结构、海洋产业布局等, 把握海洋经济活动与海洋资源环境、海洋灾害之间的相互影响关系, 制定促进海洋经济发展方式转变的政策措施, 保障海洋经济可持续发展。
本次海洋经济调查对象是我国境内从事海洋经济活动的法人单位和渔民等, 重点关注11个沿海省 (自治区、直辖市) 2015年的海洋经济运行情况, 调查涉及的内容较多, 既有涉海单位清查内容, 即各类法人单位生产的海洋产品、提供的海洋服务、来源于海洋的生产材料或辅助材料、从事的海洋工程建筑项目、设立的海洋专业等, 进而编制全国涉海单位名录库;又有产业调查内容, 即海洋及相关产业的生产经营情况、产品生产和服务提供情况、出口情况、原材料和主要生产设备情况等;还涉及海洋工程项目、围填海规模、海洋防灾减灾、海洋能减排、临海开发区、海岛海洋经济等专题调查内容;此外, 还包括建立第一次全国海洋经济调查数据库, 完善海洋经济信息共享机制, 构建规范、统一的海洋经济基础信息平台。具体调查方法以全面调查为主, 针对海洋相关产业开展抽样调查, 并广泛收集教育、科技、旅游、盐业、水利等资料进行数据整合;调查形式则全部采取上门入户填写纸质表格的方式。
现行海洋经济调查方案中存在的问题分析
与经济普查、人口普查类似, 海洋经济调查是一项复杂的系统工程, 调查方案的制订是否科学、严谨以及具有可操作性, 直接决定了调查结果数据的准确性与及时性, 进而影响调查工作能否达到完善海洋经济核算体系、优化海洋产业结构、服务社会各界的根本目的。但从笔者实际参与浙江省部分市县的海洋经济调查工作情况来看, 现阶段的实施方案中仍有一些问题值得深入思考, 特别是在海洋经济数据采集和分析即将成为国家常态化的经济数据统计形式的情况下, 目前的调查方案仍需作进一步的完善。
问题1：涉海单位清查的底册冗余度较大
第一次海洋经济调查中, 清查阶段采用的是普查员上门入户调查的方式, 清查底册是在参照第三次全国经济普查数据 (2013年) 的基础上, 通过国民经济行业代码与海洋产业代码的简单对照关系形成的。在实际清查过程中, 发现底册所涉及的单位数量往往极为庞大, 导致清查阶段的工作量巨大, 而最终的清查结果显示, 大部分地区 (特别是沿海地区的非沿海市、县、乡镇等) 的涉海单位占比非常低, 很大程度上表明:现阶段所采用的清查底册, 并未很好地发挥基础性调查抽样框的功能, 底册数据的冗余度较大。究其原因, 一方面, 虽然第一次海洋经济调查从上到下均成立了由海洋与渔业、发改、财政、统计、民政、工商等部门组建的海洋经济调查工作领导小组, 我国的统计系统内部也建立了由编制、民政、税务、工商、质监等部门组成的基本单位名录维护更新制度, 但在实际操作过程中, 由于部门利益、标准壁垒、技术差异等的存在, 致使各行政部门的数据共享存在较大阻碍, 造成数据资源的冗余和大量重复性工作;由于本次调查时点与三经普的数据存在2年的时间差, 清查过程中发现大量企业已经处于关停注销状态, 联系这类企业耗费了大量精力和时间, 如果能够在清查工作开展前期, 通过民政、税务、工商等部门进行底册的筛选, 会大大减少清查阶段的工作量;另一方面, 简单的行业代码对照也会增加底册数据的冗余程度, 清查过程中发现有大量网吧、物业公司、仓储物流公司被纳入底册当中, 而这些企业的填报人员往往对海洋经济的概念缺乏认知, 因而对清查过程的配合度较低, 为调查员的入户工作带来了诸多不便。 、
问题2：调查数据质量控制的方式有待强化
调查数据的质量对于经济调查而言有着至关重要的意义, 为了更客观地表征我国海洋经济的发展状态, 有必要采取一定的方法和对策来控制调查数据的质量, 保证经济调查工作取得有参考价值的成果。本次海洋经济调查工作在清查、产业和专题调查的多个重点环节都实施了数据质量控制, 各级调查机构同步开展了数据审核、抽检和督查工作:清查和产业调查的事中质控阶段主要采取抽样调查和计算机审核的形式, 对清查表填报的完整性和标识认定的准确性进行抽检, 并使用计算机对表格填报的逻辑性进行审查;调查事后则采取“逐级上报审核”的方式, 各级相关机构对下级上报的调查成果进行审核, 对保证数据的质量起到了积极的作用。但是, 从数据审核的具体内容和实施方式上来看, 现阶段主要采用逻辑规则检验, 即通过判断调查表中相关指标的逻辑关系或先后顺序来评估数据的准确性, 这种检验能够在最短的时间内找到数据的问题, 但其结论也具有多向性, 对于数据的质量无法得出准确的评估结果;而在产业调查的事后质量抽查阶段, 多采用随机抽样的方式, 以保证调查的随机性和公平性, 但这种抽样方法过于简单和模糊, 不能科学地反映调查数据的总体质量结构。
问题3：海洋经济调查组织实施的有效性及部分产业数据界线不清
我国大型普查和调查的组织模式大多通过成立普查或调查领导小组的方式实现, 体现出显著的政府行为特征, 具有明显的行政动员优势, 充分体现出社会主义制度的优越性。但这种从上到下各级动员的组织形式, 也决定了开展一次全国性的调查工作, 需要投入大量的人力、物力和财力。本次海洋经济调查领导小组的办事机构设在政府海洋管理部门, 组成成员来自政府或党委的各个部门, 大部分采取分散办公的形式, 部门间的协调难度较大;此外, 由于开展具体入户调查和数据质量审核工作的人员均来自海洋部门或机构, 大多对统计调查及财务核算的工作流程和方法不太熟悉, 很大程度上影响了工作效率和数据质量。由于此次调查的目的是为了全面掌握海洋经济的基本情况, 一方面, 海洋经济从属于国民经济大类, 海洋产业调查和专题调查的部分数据指标可以融入国民经济普查指标当中, 考虑到调查成本和经济效用, 将海洋经济数据采集纳入常态化的经济普查, 不仅能够大力节约人力、物力和财力资源, 从统计口径和时间上也能够保持一致性, 在与其他经济门类横向比较时也更具参考价值;另一方面, 当前对于海洋经济的定义仍然有广义与狭义之分, 因而其涵盖的范围也存在一定的争议, 虽然现行的调查方案就清查和产业调查中的海洋产业类别作出了相应的规定, 但在实际操作过程中, 由于经济内涵的相关性与产业关系的连带性, 对于部分产业 (如海洋旅游业) 依然很难准确区分其与海洋相关产业及其他经济门类的界限, 这也影响到调查成果的客观性和科学性。
对策和建议
从国家战略方案的部署、经济调查数据成果的开发利用、成本效用核算以及经济内涵的相关性等角度考虑, 建议将海洋经济数据采集和分析纳入常态化的国民经济普查, 虽然该举措在一定程度上会增加经济普查的难度, 前期的人力、物力和财力投入也会随之增大, 但与单独开展一次全面的海洋经济调查所需要的技术准备和经济投入相比较, 要更为合理和高效, 而且能够更加全面、系统地反映我国海洋产业在国民社会经济活动中的状态, 进而保证国民经济系统的完整性和一致性。在具体实施过程中, 涉海单位清查和海洋经济产业调查工作可以直接并入到常规经济普查当中, 涉海专题的调查工作则可通过后期的补充调查进行完善;而针对专业性很强、企业较敏感的指标则可考虑采取抽样调查的方法, 用抽样调查资料补充全面调查的不足;而在调查方法和手段上, 可以尝试引入地理信息技术、大数据挖掘方法、云计算模型, 逐渐普及调查区电子化地图、PDA数据采集、网络直报等方式, 提高数据调查的效率和质量。
科学、严密、可行的涉海名录库筛选及管理系统是开展海洋经济产业和专题调查的重要基础。奚萌等在试点地区的研究发现, 尽管进行底册数据初筛可能会增加前期准备的工作量, 但却能够大大节省实际入户调查工作中不必要的时间和经济成本, 提高了清查工作的效率, 而且最终的质量评估也能满足成果需求。美国和日本对于统计调查名录库均有统一的管理和协调机构, 针对各类单位的数量、结构、活动和增减变动情况进行定期更新, 我国也应当进一步强化工商、劳动、税务、民政、质监和统计等部门共建共享基本单位名录库的工作机制, 切实保障各类标识、代码和信息技术与标准体系的规范性和衔接性;而针对涉海单位, 可以考虑建立科学可行的名录库筛选和管理系统, 重点做好对相关部门行政资料和资源的选择性使用, 比如“五证合一”改革成果、社会组织行政记录等, 在减少数据调查成本的同时, 为掌握涉海企业和机构的数量和结构等动态变化奠定良好的基础。
从根本上来看, 统计调查的数据质量与调查对象的合作程度密切相关, 以及其是否愿意提供真实的数据, 而调查对象的合作程度, 很大情况下则取决于统计机构的独立性。与国外统计普查机构不同的是, 中国统计部门集数据供需于一身, 一定程度上不利于数据质控的公正性。因此, 建议在数据质量控制方面引入独立的第三方监督验收环节, 将调查实施方案与数据质量评估和控制方案紧密衔接, 让质量控制贯穿数据调查的每一个阶段, 做到全程控制与重点控制相结合。而在开展具体的数据审核工作时, 除了逻辑规则校验, 可以通过分析经济单位若干指标间较为稳定的关联性或协同变化规律, 得到指标间基本固定的经验参数, 作为调查汇总数据质量评估的参照标准;或者通过寻找其他与待评估数据具有长期稳定的较高相关性的外部指标, 来检验调查数据的准确性。此外, 还应当继续深化调查普查前的宣传普及工作, 加强依法统计, 增强公民的法律意识和责任意识, 强化调查对象的配合程度, 进而从源头上保证统计数据的真实性。
结语
经济调查或普查的结果往往表现为信息的汇总, 但是其根本目的在于运用这些资料开展有价值的分析与研究, 进而解决实际生产、生活中的各类问题, 探索社会经济发展的客观规律, 并合理利用这些规律, 用以指导和推动整个社会和经济的可持续发展。然而, 只有同时具备真实性与实时性的统计调查数据, 才能为国家制定宏观调控政策, 提供科学准确的统计信息支持。此次海洋经济调查, 是我国组织开展的第一次全国范围内、大规模、专业性较强的海情调查, 作为一项系统而复杂的综合性工程, 问题和困难的出现在所难免。目前第一次海洋经济调查工作的入户调查工作已经全部结束, 进入到最后的数据审核上报阶段, 但海洋经济数据的采集和分析作为我们充分认识和了解海洋产业的重要基础性工作, 将会逐渐趋于常态化。因此, 深入探索和不断完善海洋经济调查的组织和实践模式对我国国民经济统计制度的完善具有至关重要的意义。
文章来源：原刊于《海洋开发与管理》，2019年03期
作者：向芸芸，国家海洋局第二海洋研究所，工程师、硕士；张鹤，浙江大学建筑工程学院，副教授；陈培雄，国家海洋局第二海洋研究所，高级工程师；吕兑安，国家海洋局第二海洋研究所工程师；李欣曈，国家海洋局第二海洋研究所，工程师；杨辉，河南省信阳市质量技术监督局，工程师。