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专家视点 | 多层治理架构下的北极治理实践及其未来
作者：孙凯
议题的多样化、合作机制的多元化和参与主体的多层次化，是当前和今后一段时间内北极治理的现实，北极事务的多层治理模式也是北极地区有效治理的必然选择。以北极理事会为核心的北极治理机制，在多种力量的作用和影响之下不断演进，这些力量包括有关国际条约、北极治理与全球治理的互动、全球力量分布对北极权力结构的投射、物质环境的变化、理念和机制的变迁，它们之间的互动与消长将决定北极治理的未来走向。在北极事务的多层治理架构下，参与北极治理的多种行为体，在追求共同目标和共同利益的基础上，有机结合、协调行动，可以推动北极治理架构进一步完善。这种多层次的北极治理模式，反过来又会加强北极治理的合法性和权威性，使北极治理的规则在更广泛的层面获得支持，并可能在未来推动北极治理走向更高形式的制度化。总体而言，多层治理架构下的北极治理呈现出以下三个特点：第一，北极治理逐渐走向“有序”；第二，北极理事会更加“制度化”；第三，北极治理逐渐向“半开放”式的治理模式转变。
在相当长时间，北极治理呈现为各议题领域“分而治之”的状态。然而，总体来看，北极治理是一个以《联合国海洋法公约》等国际制度和规范为依据，在多层治理的理念和架构下不断加强国际合作的实践进程。也就是说，北极的多层治理架构并非始自今日，而是在长期的治理实践进程中不断尝试、探索和累积的结果，其间既有分歧和冲突，更有联系、沟通与合作。因此，多层治理在很大程度上是对北极既有治理过程和架构的承认和合法化，更是对这一过程和架构的观念抽象和规范塑造，以此优化、完善和规制北极治理的未来。
所以，如前所述，一方面是变化的北极事务及其问题，是传统的治理架构及其困境，另一方面，这些问题和困境某种意义上也构成了北极多层治理的“原点”，从此出发，把多层治理作为一种新的治理理念和规范来观照、约束北极治理，循序渐进，累积更新，不断开启北极治理的新方向和新议程。
北极航运治理就体现了北极事务多层治理的架构。随着北极地区的冰融，北极航道通航和商业化运营指日可待，对北极航运问题的治理就被提上了日程。对北极航运问题进行治理，环境保护和航行安全是首先需要考虑的内容。作为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》是国际社会处理北极事务的宪法性条约，公约于1982年签署，1994年生效，至今已经获得150个国家的批准。尽管《联合国海洋法公约》并没有对北极地区的治理机制及其具体管制作出明确的规定，但公约所确立的一些原则却成为国际社会处理包括北极事务在内的海洋事务所遵守的原则。公约第234条就“冰封区域”规定：沿海国有权制定和执行非歧视性的法律法规，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的酷寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行构成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大损害或无可挽救的扰乱。这种法律规章应当照顾到航行，并且以现有最可靠的科学证据为基础，目的是要对海洋环境进行保护和保全。这是一项专门适用于北极的海洋环境保护条款，为北极地区的环境保护特别是北极船源污染问题的治理提供了法律依据。
除环境保护外，航行安全也是北极航运治理的重要内容。国际海事组织（IMO）作为管理全球海上航行的专门性国际组织，其所颁布的《国际海上人身安全公约》（SOLAS）、《海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW）以及这些公约的议定书等也适用于北极航运问题的管理。但是，随着北极航运数量的增加以及对北极地区环境保护要求的提高，国际社会亟需专门针对北极航运问题出台国际规则进行管制。2017年1月生效的《极地水域船舶航行国际规则》（简称“极地规则”），就是在沿海国、港口国、旗舰国以及航运企业组织等多行为体共同参与下制定出台的。
北冰洋周边五国就外大陆架延伸问题展开的博弈也可作如是观，如前所述，这个问题一直是有关各国和国际社会关注的焦点。在2007年俄罗斯于北冰洋底的“插旗事件”之后，尽管国际社会似乎即将围绕北冰洋的外大陆架延伸问题展开“争夺战”，但是这一事件并没有造成北极地区的失序，北冰洋周边国家仍然依据《联合国海洋法公约》的相关规定向大陆架界限委员会提交了申请。俄罗斯在2001年12月提交的外大陆架拓展方案因为“科学证据不足”被驳回之后，经过多年的科学调查于2015年再次提交了外大陆架延伸的申请，对此前提交的申请进行了修正，主张对罗蒙诺索夫海岭、门捷列夫海岭等120万平方公里的北极大陆架享有管辖权。另外，丹麦于2002年、加拿大于2013年12月也就外大陆架延伸问题向大陆架界限委员会提交了申请，北极地区大陆架延伸问题的治理总体而言是在“依法”有序进行的。
即便是北极理事会的诞生也同样是国际合作和多层治理的产物。随着北极地区环境保护的深入，可持续发展理念也逐渐嵌入北极治理机制之中。早在20世纪70年代，北极地区的国际合作就已开始，早期的北极合作正是围绕环境问题展开的，如应对北极地区的持续性有机物、北极地区的酸雨问题以及北极地区生物资源的保护。北极八国的国际合作最初也是围绕环境问题展开的，1989年北极八国在芬兰的倡议下召开了北极环境保护准备会议，并于1991年签署了《北极环境保护战略》，以应对八国共同关注的环境问题。1993年北极八国再次聚首，并在原有四个工作小组的基础上设立了可持续发展工作组，专门协调和组织北极地区的可持续发展事宜。为有效处理北
极地区的经济、社会、环境和健康问题，北极八国于1996年发表了《渥太华宣言》，在《北极环境保护战略》的基础上成立了北极理事会，作为八国共商北极事务的高级别论坛。
北极地区事务所带来的挑战不是任何一个国家能够单独有效应对的，必须诉诸国际合作、共同努力，这已成为北极国家乃至国际社会的共识。尽管北极地区拥有复杂的地缘政治问题，尤其是世界大国如美国、俄罗斯等都环伺于此，但北极地区并没有成为大国在其他领域交恶的牺牲品，合作仍然是北极事务治理的主流。甚至在2014年乌克兰危机发生后，在美国、欧盟、加拿大等对俄罗斯采取经济制裁的情况下，北极八国仍在继续推动在北极事务上的国际合作。2014年8月，美国北极事务特别代表罗伯特·帕普在美国智库传统基金会发表演讲时特别指出，保持美俄双方在北极事务上的合作非常重要。在此背景下，2015年7月，北冰洋五国在奥斯陆发表了《关于阻止在北冰洋中心区域无管制捕捞的宣言》，并通过了相应的临时管理措施。同年１１月，北极八国在美国海岸警卫队总部签署协议，宣布成立“北极海岸警卫队论坛”，以加强北极国家在搜索救援和应急等方面的合作。
北极理事会作为一个高层论坛，积极推动北极国家之间就共同关注的北极事务展开合作，协调《北极环境保护战略》所设立的工作组的工作，支持可持续发展项目的实施，传播关于北极事务的知识，促进北极地区教育的发展。但是随着北极事务的发展以及新兴议题的出现，为增强北极理事会决策的有效性，成员国之间的深度合作被提上议程，对北极理事会进行改革以加强其职能的有效发挥就势在必行。
早在2007年４月北极理事会成立十周年之际，北极理事会的原住民参与方之一的北极阿萨巴斯卡人理事会（Arctic Athabaskan Council）就向北极理事会高官会议提交了提升北极理事会有效性和工作效率的讨论稿，认为北极理事会应该依据变化的形势进行改革，重新认识其在北极事务以及国际事务中的地位，重新规划工作组及其任务，并提议召开部长级会议、为秘书处提供充足的资金以及加强与其他相关国际组织的互动。此后，提升北极理事会的有效性、推动北极理事会的改革，就作为一项重要内容一直出现在北极理事会高官会议的议程之中。
2007年11月，在挪威担任北极理事会轮值主席国期间，北极理事会高官会议对这些问题再次进行了深入讨论，其核心议题包括北极理事会的资金来源、优先议程设置、工作组之间的协调、与其他国际组织的协作。2009年的理事会高官会议除了继续讨论上述问题之外，还探讨了观察员的作用。对于这些问题，直到2011年北极理事会第七次部长级会议才有了初步的结论，其中包括最迟在2013年设立固定的秘书处、加强北极理事会的资金机制建设以确保理事会的日常行政开支、理事会工作组可以开展多样化的工作等。2013年1月，北极理事会宣布将其固定的秘书处设在挪威北部的小城特姆瑟，此举使北极理事会从一个高端论坛逐渐演化为实体性的国际组织，且对其办公经费的来源也做出了制度化安排，使其运作得到了保障。
北极理事会在成立之初是一个“影响政策”的高级别论坛，而不是一个决策机构，在北极理事会框架内达成的协议不具有法律约束力。北极理事会决策的“软法性”难以有力地约束和调整行为体的行为以应对日益复杂的治理难题。“软法”的治理方式能够凝聚参与各方的预期，汇聚各方对议题的关注，更容易达成共识，但是北极地区事务日益复杂，北极治理新态势要求各行为体深入合作。
在此背景下，北极理事会成员国也意识到为有效应对北极治理的新挑战，在相关议题领域必须达成有约束力的协议，这也是北极治理最为显著的变化。随着北极航运、旅游等人类活动的增加，为应对紧急情况而在海上和空中实施搜救就被提上议程。2011年5月，北极八国通过了具有法律约束力的《北极空中与海上搜救合作协议》，将北极地区海域划分为八个由各国负责监管的区域，建立了各自的航空和海上救援协调中心，并指定了相关的责任部门和机构。这一协议的签署具有重要的历史意义，在北极理事会的历史上还是首次，预示着北极理事会将采用新的更强有力的方式来应对北极地区治理的挑战。2013年，各成员国又签署了《北极海洋油污预防与反应合作协定》，这是北极理事会第二份具有法律约束力的文件，协定要求各签约方在适当的海域设立监测点，在油污事件发生时必须及时通知其他国家，各国在收到求救请求时必须采取必要的救助和应对措施。由北极理事会推动的《推进国际北极科学合作协议》也在2017年5月签署，为北极研究领域的合作、信息共享及跨国研究提供了便利和保障。
可以看出，迄今北极理事会所关注的主要领域仍限于环境保护、可持续发展等“低政治”领域，其职权范围不涉及军事安全等高政治问题，然而，在多层治理架构下，北极理事会的“制度化”意味着其能动性和合法性的强化，在以北极善治为共同目标的愿景下发挥引领和主导作用。
很长一段时间，由于北极地区事务不具有全球性影响，北极事务治理只是北极国家的事情，或者仅仅是北极国家北极圈内所属地方政府的事情。而在气候变化和经济全球化的背景下，北极地区与外界的联系越来越密切，北极地区事务的影响、北极地区问题的成因以及对这些问题的应对都不再限于域内国家，而需要域外国家的积极参与，域外国家也因经济、环境等方面的驱动越来越关注北极事务，域外因素逐渐嵌入北极治理之中。在这种态势下，北极事务治理客观上需要更具开放性，让更多的利益攸关方都能够参与北极事务治理的决策和实施。但是囿于安全、主权以及对国际事务主导权等方面的关切，北极国家并非在所有领域都欢迎域外国家的参与，北极事务的治理呈现出“半开放”的模式。
北极理事会在成立之初就设有观察员，并有“永久观察员”和“特别观察员”（ad hoc observer）之分，较早的永久观察员有英国、法国、德国、西班牙、荷兰、波兰，中国自2007年开始以“特别观察员”的身份参与北极理事会。在域外国家对北极事务越来越关注的情况下，中国、日本、韩国、新加坡、印度、意大利等国及欧盟都纷纷申请成为北极理事会观察员。这些域外国家对北极事务的参与也引起了北极国家的“不安”，外国媒体对中国
申请北极理事会观察员给予了“特别关注”，尤其对中国在北极事务中的诉求加以恶意揣摩。然而，从2007年直至2013年5月，北极理事会并没有接纳任何国家作为观察员，部分原因是北极八国对于如何“接纳”对北极事务兴趣浓厚的域外国家没有达成共识，因此在这一时期，北极理事会开始重新讨论观察员的资格及其在北极理事会中的作用等问题。直至2012年北极理事会努克会议出台新的《观察员手册》，对申请者的资格和权利义务等作出了明确规定，北极理事会才在2013年5月第八次部长级会议上，接纳中国、日本、韩国、印度、新加坡和意大利作为北极理事会观察员。新的标准规定，申请者必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权，并有能力为北极治理作出贡献。新标准实际上更多地明确了观察员在北极治理中的义务，而没有赋予观察员更多的权利，甚至在观察员资助北极理事会项目的金额方面也进行了限制，特别规定除非经过北极高官（Senior Arctic Official）允许，否则观察员资助项目的金额不能超过北极理事会成员所提供的数额。这些对于观察员的限制性规定，体现了北极理事会成员“排他性开放”的逻辑。2015年4月，在加拿大召开的北极理事会第九次部长级会议上，尽管有更多的国家提出了观察员的申请，但会议并没有就此进行讨论。
在北极事务多层治理的架构下，域外国家与北极事务之间的联系也是多渠道的，并且域外国家参与北极事务治理的平台也不限于北极理事会。北极事务的全球性维度决定了北极版本的“门罗主义”是行不通的，在多层治理的架构下，域外国家以及域外行为体将在北极治理中发挥越来越重要的作用。北极国家和域外国家应当秉持相互尊重的原则进行合作，域外国家尊重北极国家在北极地区的“主权、主权权利和管辖权”，域外国家在北极地区依法享有的航行权、海洋科学研究权、海底使用权、海洋生物资源开发权、海上事故或事件调查权以及海上搜救权等权利，也应当得到应有的尊重和保障。在相互尊重的基础上进行合作，共同推动北极地区的可持续发展。
文章来源：节选自《机制变迁、多层治理与北极治理的未来》，原刊于《外交评论》2017年第3期
作者：孙凯，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授