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韬海论丛 | 2020年第03期 全球海洋治理
为方便读者快速了解海洋发展研究领域的热点问题和最新研究成果，中心全新推出“韬海论丛”栏目。以期通过专题形式探讨热点问题，多角度反映专家观点，为关心海洋研究的学者提供最新资讯。
本期专题：全球海洋治理
2020年第03期论题速览
01
中国深度参与全球海洋治理体系变革的基本模式
杨泽伟，武汉大学国际法研究所二级教授，教育部长江学者特聘教授，中国海洋发展研究中心研究员。
02
新时期中国参与全球海洋治理的路径与主要政策
傅梦孜，中国现代国际关系研究院副院长、研究员；
陈旸，中国现代国际关系研究院欧洲研究所副研究员。
03
中国参与全球海洋治理需关注的重点关系
崔野，中国海洋大学法学院博士；
王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员。
04
全球海洋生态环境多层级治理体系的未来走向
全永波，浙江海洋大学经济与管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员。
1
中国深度参与全球海洋治理
体系变革的基本模式
【论点撷萃】
中国作为负责任的大国，在深度参与全球海洋治理体系变革中应当秉持“全球海洋命运共同体”的理念。中国可以通过倡议发起成立“世界海洋组织”，进一步增强中国在有关全球海洋治理体系国际条约规则制定过程中的议题设置、约文起草和缔约谈判能力等方式，以推动当代全球海洋治理体系的变革和增强中国在未来全球海洋治理体系变革中的话语权。——杨泽伟
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一、中国深度参与全球海洋治理体系变革的制度设计——宏观战略与微观措施并举
在新时代背景下中国深入参与全球海洋治理体系变革的制度设计，可以包括两个方面：一是宏观方面，倡议发起成立“世界海洋组织”；二是微观方面，采取一些具体步骤以推动全球海洋治理体系的变革。
（一）中国深入参与全球海洋治理体系变革的宏观路径——倡议发起成立“世界海洋组织”
鉴于目前全球海洋治理体系缺乏专门的国际组织主导并呈现碎片化特征，中国政府可以在借鉴发起成立“亚洲基础设施投资银行”经验的基础上，主动倡导成立“世界海洋组织”，以推行全球海洋治理体系的新规范。
第一，中国发起成立“世界海洋组织”的必要性和可行性。首先，发起成立“世界海洋组织”，是化解目前全球海洋治理机制碎片化的需要。要实现“海洋善治”的目标，就必须有相关的全球海洋治理的国际组织作为支柱。其次，发起成立“世界海洋组织”，是中国参与全球海洋治理体系变革由单向适应向适应与主动塑造两者并行转变的开始，也是中国将自身理念包括中国思想、中国话语和中国声音注入到全球海洋治理体系变革中，从而实现对全球海洋治理体系刚性约束历史超越的有益尝试。最后，2015年12月亚洲基础设施投资银行的正式成立，从某种意义上说，既是全球迎来首个由中国倡议设立的多边金融机构，也加强了中国作为全球治理主要改革者的地位。
第二，“世界海洋组织”的宗旨目标与组织结构。建设“和谐海洋”，实现海洋的可持续开发与利用，是“世界海洋组织”的基本宗旨目标。“世界海洋组织”组织结构可以参照国际组织典型的“三级结构”，设立以下三大机构：大会、理事会和秘书处。
第三，“世界海洋组织”的表决程序及法律地位。“世界海洋组织”的表决程序可以分为两类：一类是采用多数表决制，另一类是采用协商一致的议事规则。可以根据其各机构的不同特点、不同事项的重要程度，分别采用不同的表决方式。
关于“世界海洋组织”的法律地位，我们可以基于“世界海洋组织”上述的宗旨目标、组织结构和活动程序等，把他定性为一种新型的政府间国际组织。
（二）中国深入参与全球海洋治理体系变革的具体方式
中国深入参与全球海洋治理体系变革的微观路径，可以包括：
第一，进一步增强中国在有关全球海洋治理体系国际条约规则制定过程中的议题设置、约文起草和缔约谈判等方面的能力。
首先，就议题设置而言，最为重要的是要改变多年来中国参与国际条约制定过程中所采取的“事后博弈”的方式，即由发达国家提出国际条约草案、主导游戏规则，中国仅扮演一个参赛选手的角色。相反，在未来全球海洋治理体系变革的过程中，中国不但要参与规则的制定，而且要做到“事前博弈”，积极推出自己的议题，并把中国所有的利益诉求都纳入到议题中；还要想法设法将中国提出的制定某些海洋问题的条约规则的单方面诉求，转化为国际社会的共同诉求，为中国关注的条约规则制定议题“起事造势”，使其能够进入相关的议程平台进行讨论。
其次，就约文起草来说，一个完善的条约约文草案或条款建议，更容易获得谈判方的多数同意进而推动国际条约规则的产生。因此，中国在约文起草中要占领道义制高点和具备国际思维，注意各方关切，真正做到“别人关心、于我有利”，从而实现国家现实利益与国际社会共同利益的平衡。
最后，从缔约谈判方面来看，要寻找不同的利益共同体、注意团结其他国家。众所周知，在当今全球政治舞台上，出现了形形色色的国家集团，他们复杂的内部关系已经完全超越了20世纪60年代以来所谓“南北鸿沟”或“两个世界”的简单二分法。其中，发展中国家内部不同集团间的利益诉求也有很大差别。因此，在未来的全球海洋治理体系变革的过程中，中国应从维护和争取国家海洋权益的角度出发，寻找不同的利益共同体；并且应注意到发展中国家已经分化的事实，在加强与发展中大国协调的同时，适当支持与中国有共同利益的发达国家，在应对全球海洋治理体系变革问题时共同进退。
第二，进一步提升中国实践引导有关全球海洋治理体系的国际习惯规则形成的能力。中国可以从国际习惯形成的一般国家实践和法律确信两个方面，进一步提升中国以国家实践引导有关全球海洋治理体系的国际习惯规则形成的能力。为此，应充分发挥中国司法对全球海洋治理体系的国际习惯规则形成的积极影响。司法判例能够起到作为习惯法原则和规则存在的证据的作用。
第三，充分利用国际组织制定有关全球海洋治理体系的国际规则的平台作用。
一方面，中国可以通过政府间国际组织这一平台有效参与有关全球海洋治理体系的国际规则的制定。另一方面，要重视中国的非政府组织在有关全球海洋治理体系的国际规则的制定过程中的作用。
总之，无论是倡议发起成立“世界海洋组织”的宏观路径，还是推动全球海洋治理体系变革的具体步骤，最终目的都是为了进一步增强中国在未来全球海洋治理体系变革中的话语权。
二、推动当代全球海洋治理体系的完善与健全国内涉海立法相结合
(一)当代全球海洋治理体系的完善
当代全球海洋治理体系是以《联合国海洋法公约》为核心的，而《公约》又处于“海洋宪章”地位。这种情况决定了我们不可能另起炉灶、以全新的和革命的方式解决海洋问题，而是需要在现有的全球海洋治理体系内进行革新和完善。况且，当代全球海洋治理体系确立的规则和制度理念已经深入人心，影响和重塑着各主权国家的海洋意识和海洋行为。因此，具体而言当代全球海洋治理体系的完善，可以从两个层面来实现：
第一，国际层面的完善步骤。首先，建立健全《联合国海洋法公约》审议机制。其次，订立专门性质的补充协定。最后，引导相关国际机构完善全球海洋治理体系。
第二，区域层面的完善措施。
(二)健全国内涉海法律制度
一方面，因应中国深度参与全球海洋治理的需要，对一些涉海法律政策做出相应的调整。例如，中国对航行自由应持更加开放、包容的立场，由消极抵制向积极有为转变。
另一方面，进一步完善国内涉海法律法规。首先，在《中华人民共和国宪法》中增加“海洋”为自然资源组成部分并加以保护的内容，以确立“海洋”在国家法律体系中的地位；同时，尽快出台《海洋基本法》，制定《海洋科技法》《海洋安全法》和《中国海警局组织法》等法律法规。其次，通过配套立法或司法解释的方式，制定《领海无害通过管理办法》《专属经济区航行与飞越自由规则》以及《专属经济区海洋科学研究实施细则》等。再次，密切跟踪“采矿法典”和“国家管辖范围以外海域生物多样性国际协定”的立法进程，以进一步完善2016年颁布实施的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》等。最后，鉴于海洋争端法律化的趋势日益凸显，应进一步提高中国利用法律方法解决海洋争端的能力。
*节选自《新时代中国深度参与全球海洋治理体系的变革：理念与路径》，作者杨泽伟，系武汉大学国际法研究所二级教授，教育部长江学者特聘教授，中国海洋发展研究中心研究员。2
新时期中国参与全球海洋治理的
路径与主要政策
【论点撷萃】
全球海洋治理是国际社会应对海洋问题的整体方案与积极努力，是构建人类命运共同体的重要组成部分。建设海洋强国，积极参与全球海洋治理正是构建人类命运共同体的题中之义。—— 傅梦孜，陈旸
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一、参与路径
海洋关系到人类发展的前途，全球化时代各国参与全球海洋治理的路径不尽一致。习近平总书记指出，要坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，实现建设海洋强国的目标，指明了我国海洋事业发展的大方向，体现了和平、合作、和谐的海洋观，也为新时代中国参与全球海洋治理确立了基本原则，提供了明确的路径指引。
(一)由己及人
中国是一个崛起的大国，中国的国家海洋治理是全球海洋治理的重要组成，也是中国参与全球海洋治理的先行基础。一个在改变自己、完善自己的中国将深刻影响世界。只有把自己的海管好了、治好了、用好了，才谈得上引领全球海洋开发利用，提供海洋公共产品，才能有效协调各国关系，实现共同利益最大化。因此，参与全球海洋治理首先要“练内功”，从自我改革启航。要大力发展我国开发利用海洋的能力。要厘清国内海洋管理体系体制，切实贯彻执行陆海统筹的原则，实施基于生态系统的海洋综合管理，以超前的战略眼光，加强中国海洋治理体制的顶层设计，统筹组织国内参与全球海洋治理议程的相关部门，形成对外合力。
(二)由片到面
全球海洋治理是海洋治理在全球层面的延伸，主要指向区域海洋治理和公海治理。全球海洋治理，是要理清“海”，治好“洋”。目前我国在全球海洋治理领域力量有限，参与全球海洋治理要在不同的发展阶段有所取舍，有所侧重。首先要守住我国的海洋权益，在涉及领土主权的核心利益问题上，在涉及经济社会可持续发展的重大通道问题上，陆海统筹，文武兼备，进一步巩固和提升维护国家核心重大利益的能力。其次，抓住有利时机，适时走向印度洋，走出西太平洋，加强地区合作，巩固海上大通道。最后，就远洋海洋保护区建设、海底资源开发，两极地区活动等问题做好能力和舆论上的准备，在适当时候，在联合国框架下，就具体领域召开国际大会，引进设立国际海洋常设机构，为我引领制定全球海洋规则、经略公海大洋、角逐极地深海做好铺垫。
(三)先易后难
我经略海洋应从软议题做起。要利用已有的国际海洋话语平台，积极参与全球议程，建立多层次的海洋合作平台；要高度重视涉海国际规则的制定和解释，适时提出我方立场和关切，提高我在世界海洋事务管理过程中的话语权和能见度。在具体议题上，可以从深化海洋科学合作、加强海洋环境保护等相对低敏感的领域率先入手，树立我国负责任的海洋治理大国的正面形象。然后逐步走向海上联合执法、海洋技术开发合作、海洋数据信息交流共享等次敏感领域，以提供海洋公共产品为依据，切实提升我海洋治理水平与能力。最终再触及海底资源开发共享、海洋政策协调发展等涉及主权的核心敏感领域，在全球海洋治理中坚持公平正义，占据引领者的优势。
二、主要政策
中国要积极参与全球海洋治理的制度建设，维护海洋权益，提供海洋公共产品，展现大国担当，要秉持开放包容的心态和兼收并蓄的理念，在遵守现行国际秩序与规则、尊重国际法与国际义务的基础上，积极参与甚至引领新规则和新秩序的塑造。正如习总书记指出的那样，“要在国际海洋规则和制度领域拥有与我国综合国力相称的影响力”。
(一)海洋国际秩序领域
中国作为全球海洋治理的后来者，应在支持《公约》的基础上，积极主动倡导“全球海洋命运共同体”理念。全球海洋命运共同体，旨在塑造人类与海洋和谐统一的海洋观，将个体的海洋私利置于全球海洋共同利益之中，以合作、和谐的共同体发展引领个体共赢发展。“蓝色伙伴关系”是构筑全球海洋命运共同体的基本细胞。“蓝色伙伴关系”建立在平等相互尊重的基础上，为务实推进海洋资源开发、海洋环境保护、海洋文化交流多领域合作提供了机制性的平台，建设成为“共促海洋可持续发展的互信共同体，共享蓝色发展的利益共同体，共担海洋环境和灾害风险的责任共同体”。
(二)保护海洋环境领域
海洋生态保护是当前海洋国际合作与竞争的前沿，深海海域生物多样性养护和可持续利用已成为国家间海洋政治、外交和经济斗争的热点。中国应有重要利益攸关方的自觉，将防止海洋污染、阻止海洋环境恶化作为头等大事来抓，要以科技为先导，创新科技研发，大力发展洁能治污技术，在塑料垃圾处理、生物多样性保护等方面打造样板工程，努力突破制约海洋生态保护的科技瓶颈，为自身构建技术高地。
(三)发展海洋经济领域
我国海洋经济正处于蓬勃发展的上升通道，已成长为国民经济的重要支柱，已初步具备了与世界分享海洋发展成果、与国际社会共同挖掘“蓝色经济”发展机遇的能力。要共同推进海洋空间开发，发力海上通道建设，以“21世纪海上丝绸之路”为重点推进目标。要合力打造海洋产业链，重点布局高新技术产业，优先发展海洋生物技术、海水淡化、深海资源技术等产业。要创建海洋经济发展的国际合作体系，可以全球蓝色经济伙伴论坛等平台为抓手，积极构建高效、平等、务实的海洋经济合作体系。
(四)维护海上安全领域
海上安全问题是全球海洋治理不容回避的重要内容，合作安全是解决这一问题的必然之路。我国发展海上军事安全力量是为了有效担负起维护国家发展和海上权益的责任，也是为遏制战争、维护海上和平安全提供中国力量，是“以战止战”的中国智慧和“兼济天下”的中国情怀，我应着力加强自身海上安全力量建设，在人道主义救援、打击海上犯罪、危机管理处置等领域提供更多公共产品，为海上安全秩序铸造军事支柱。与此同时，要积极配合涉海国际组织工作，与各国签署双、多边海上安全磋商机制，妥善协调各国关系，努力构建全方位、重合作、可持续的全球海上安全体系。
*节选自《对新时期中国参与全球海洋治理的思考》，有删减，原刊于《太平洋学报》2018年11期。作者傅梦孜，系中国现代国际关系研究院副院长、研究员；陈旸，系中国现代国际关系研究院欧洲研究所副研究员。
3
中国参与全球海洋治理
需关注的重点关系
【论点撷萃】
进入新时代，中国参与全球海洋治理面临着国家实力与政策的强力支持、全球海洋治理体系的深刻变革等难得的历史契机，必须妥善处理好国内与国际两个大局、一般与核心两种能力、综合与专项两类规划、合作与孤立两种趋势等复杂的重点关系。——崔野，王琪
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中国参与全球海洋治理在面临重要契机的同时，也必须直面一系列挑战，其中关键点在于如何处理好国内与国际两个大局、一般与核心两种能力、综合与专项两类规划、合作与孤立两种趋势等重点关系，这是影响我国参与效果及作用发挥程度的关键因素。
一、国内与国际两个大局的关系
全球海洋治理具有双重属性，它既是全球治理在海洋领域的延伸，也是国内海洋治理活动在国际上的拓展。全球海洋治理与国内海洋治理存在紧密联系，二者可以归并到海洋治理这一大的范畴内，这意味着我国在参与全球海洋治理时要兼顾国内发展与国际合作两个大局。如何实现国内与国际两个大局间的适度平衡，是我国需要应对的首要难题。
海洋的流动性、连通性、广袤性等自然特性，使得国内海洋治理与全球海洋治理之间的界限并不明显，国家内部的诸多海洋问题如果得不到及时有效的解决，便会突破国家的边界危及他国，产生国际影响。相比于全球海洋治理，国内海洋治理的复杂性和紧迫度更为显著，且直接影响到人民群众的切身利益，这也必然会影响到我国投入在全球海洋治理上的资源。另外，全球海洋治理与国内海洋治理在治理客体上存在一定程度的重叠，这种重叠对我国的政策协调水平提出了更高要求，如何将有限的治理资源合理分配到不同领域、不同层面的治理活动中，考验着我国的宏观统筹与整体把控能力。
二、一般与核心两种能力的关系
治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力，具备充足的治理能力，是深度融入全球海洋治理体系、实现治理目标的基本前提。根据各种能力要素的不同地位和作用方式，这种能力可分为一般治理能力与核心治理能力两类。一般治理能力是生成其他能力的基础性、本源性要素，亦即“产生能力的能力”。这一类治理能力通常不对具体的治理事项发挥直接的作用，而是居于深层，通过自身力量的累积来促进各种微观治理能力的形成；核心治理能力则是指在某些关键性或长远性的治理议题中，我国所能直接运用的各种资源和力量的总和。一般治理能力与核心治理能力既相辅相成，也有所区别，适当调节好二者之间的相互依存与转化，是我国参与全球海洋治理应当关注的一对重要关系。
近年来，我国在一般治理能力上取得了长足进步，海洋经济、海洋军事、海洋装备、海洋工程等海洋硬实力资源中的部分指标已居于世界前列，但在海洋软实力等层面还存在显著不足。我国需要增强的海洋核心治理能力主要包括科技创新、议程设置、规则制定三种。一是科技创新能力。海洋问题的解决需要以强大的科技创新能力作为支撑。我国的海洋科技水平与发达国家相比仍显落后，表现为海洋科技成果的供给质量和效率不高，在深水、绿色、安全等关键领域内的核心技术自给率不足，科技管理水平不高，科研工作存在低水平重复等。二是议程设置能力。某一议题进入到全球海洋治理的政策议程之中，是该议题得到讨论与实施的前提。三是规则制定能力。全球海洋治理的一个重要时代特征是各国围绕着制度性话语权展开直接交锋，规则制定的主导权之争愈演愈烈。客观而言，我国在海底地理实体命名、海洋空间规划、海洋调查规范等领域中占据了比较有利的地位，但在气候变化、深海资源开发、海洋生物多样性养护等领域面临着理想主张转化为实际规则的能力明显不足等问题。
简而言之，一般治理能力快速提升与核心治理能力相对滞后，致使二者间出现不协调、不同步的状态，制约着我国参与全球海洋治理。未来，应实现一般治理能力与核心治理能力、海洋硬实力与海洋软实力的平衡与转化，为我国参与全球海洋治理提供力量源泉。
三、综合与专项两类规划的关系
政策是指导行动的有效工具，具有目标引导和过程控制等功能。在我国国内的海洋治理实践中，政府通常会针对某一问题出台专门的规划、方案、指导意见等政策文件。根据政策规划所涉及内容的宽窄与详略程度，可将其分为综合规划与专项规划两类。综合规划是指将若干内容相近的事项或议题合并至同一部政策文件中，具有宏观性、广泛性、原则性的特征；而专项规划则是指针对某一微观问题而制定专门的政策文本，专业性与详尽性是其基本特征。需要说明的是，综合规划与专项规划之间的划分并不是绝对的，同一政策文本在不同的比较视角下可能会出现身份的转化。
制定系统完备、层次多样的战略规划，是促进我国参与全球海洋治理的必要保障。但就现今的情况来看，综合规划缺失与专项规划零散是摆在中国面前的一大难题。综合规划缺失体现为虽然全球海洋治理这一表述已得到政府机关的普遍认可，在重大会议、外事活动、学术研讨等场合中屡次提及，但其细化的目标、原则、任务、方式、步骤等内容尚未由政府以顶层设计的形式加以明确界定，更未有全球气候治理和全球网络治理那样，在宏观层面制定的诸如《国家适应气候变化战略》和《网络空间国际合作战略》等系统性、全局性的战略规划；专项规划零散则体现在即便是就全球海洋治理的具体领域而言，大多数也未形成各自专门的政策文本，而是散见于其他文件之中。全球海洋治理领域内综合规划与专项规划的缺位和失调，制约了我国在全球海洋治理中发挥更大作用。如何处理好这两类规划之间的关系，强化政策规划的引领功能，亟待政府和社会各界的思考和探索。
四、合作与孤立两种趋势的关系
同全球治理一样，各国参与全球海洋治理也是出于两大因素的考量，即个体目标与整体目标。一方面，海洋问题的日益严峻已经威胁到全体人类的现实利益和未来发展，国际社会确已认识到消除这些威胁是各国的共同责任；另一方面，国家在参与全球海洋治理的过程中依旧无法完全摆脱个体理性的束缚，最大限度地谋求本国利益仍是基本的出发点。在这一矛盾动机的影响下，国际上产生了开放合作与孤立保守两种互为消长的趋势。这两种相对立趋势的并存，增加了外部环境的复杂性，使得我国参与全球海洋治理面临一定的困境。
当前，“逆全球化”趋势的抬头及其所带来的大国合作势头的减退是我国参与全球海洋治理的一大外部阻滞。在全球海洋治理领域内也蔓延着孤立、保守和后退的倾向，这对我国及国际社会主流思想所倡导的开放包容、互利共赢全球海洋治理观构成了挑战。同时受制于外交关系的敏感性与波动性，我国所发起的一些国际海洋合作倡议经常受到抵制。这些都是孤立主义思想的具体体现，在客观上为我国参与全球海洋治理增加了障碍。
纵然开放合作已经成为国际社会的普遍共识，但孤立保守的思想仍然存在。面对这一不利情境，我国必须坚定信心，坚守立场，高擎合作共赢的大旗，推动全球海洋治理向着顺应全人类共同利益的方向发展。
通过上文的简要分析可以得出三点结论：一是这些关系几乎都是围绕国家这一主体来展开的，这是因为在全球海洋治理乃至全球治理中，虽然国际组织、全球公民社会等其他主体的力量和作用正在不断增长，但国家依旧是最为核心、最为重要的主体。二是这些关系的产生，有些是正常现象和必经阶段，有些则是由当前国际形势复杂波动所产生的暂时性波折。这启示我们要认清不同关系的各自属性，准确把握表象与本质、现实与长远等问题。三是这些关系的调节，有些可以由自身努力来决定，如制定本国的战略规划，增强本国的科技创新实力；有些则需要国际社会的支持与配合。但相较而言，内因起着更为决定性的作用，这要求我们必须将做好内功作为主攻方向，以自身实力的增强来消弭外部的不利条件。
*节选自《中国参与全球海洋治理研究》，作者崔野，系中国海洋大学法学院博士；王琪，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员。
4
全球海洋生态环境多层级
治理体系的未来走向
【论点撷萃】
在世界百年未有之大变局中，在纷繁复杂的局势下，我国将继续保持战略定力，顺应经济全球化的历史规律，改革的脚步不会停滞，开放的大门只会越开越大。中国将始终是全球共同开放的重要推动者、世界经济增长的稳定动力源、各国拓展商机的活力大市场、全球治理改革的积极贡献者。——全永波
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在多层级海洋生态环境治理机制的变化和完善过程中，全球化的迅速推进伴随着多层治理主体的利益变化，必然促使全球治理规则包括海洋治理规则的重新调整，而促使这种调整的是一个国家或国家集团的实力展现。治理意味着合作与互动，中国在参与全球治理过程中提出的“共商 共建 共享”理念比较适合于当前全球海洋生态环境多层级治理的基本思路，中国政府高度重视并积极参与制定海洋等新兴领域治理规则，不断引领地区海洋合作。海洋生态环境多层级治理的未来走势体现为以下特征：
第一，全球性海洋生态环境治理规则正在重构。随着全球经济一体化进程的不断加深，施行全球海洋生态环境统一治理的呼声越来越高，全球海洋生态资源与环境管理规则不断收紧已是大势所趋。联合国为中心的海洋生态环境治理体系在发展完善过程中呈现出可喜的局面，为了促进各种各样的海洋治理集体行动，2017年6月5日-9日，在联合国总部，联合国举行了第一届海洋大会，这是联合国机制日益受到强权政治冲击的背景下，在海洋生态环境治理领域重塑联合国中心治理体系的标志。中国如何在国际规则制定过程中体现自己的话语权，提出符合我国海洋现实利益和战略发展的中国方案，制定出切实可行的应对政策和措施是我国海洋领域当前面临的重要任务。2017年7月，BBNJ问题国际文件谈判预委会第四次会议(预委会最后一次会议)在纽约联合国总部召开，100多个成员国、政府间和非政府组织参会，最后向联合国大会提交了一份BBNJ问题的终版建议文件。BBNJ的接下来的谈判进展、并积极探索有关公海生物多样性保护的工作，将是重塑全球海洋生态环境治理体系的重要举措。
第二，主权国家政府“元治理”成为海洋生态环境多层级治理的核心。因政府作为治理主体的相对政策主导、力量强大的因素，在全球性和国际内部的海洋生态环境治理过程中，政府的“元治理”的关键功能应当得到确认。“元治理”与“治理”理论相比，最大的区别就是“元治理”在社会治理重要作用的同时强调政府(国家)，坚持治理理论基本理念。
政府作为国家在海洋污染治理的代表机构，其“元治理”的角色不可取代。理由包括：
其一，在海洋生态环境治理中，海洋区域中的领海、内水、专属经济区、毗连区等均由国家享有所有权，在管理过程、权益维护中政府或军队行使管理者或所有者的职责，并被法律、社会确认;其二，中央政府在涉及国家之间的海洋治理关系中，也是代表国家治理角色主导海洋治理关系，并进行具有法律后果的决策、协调与合作;其三，海洋生态环境治理的对象包括海岸带、港口、航道、养殖水域等，海洋在多数情况下无法通过占有方式固定为某一特定主体所有。
因此，在海洋治理中，政府理应充当“兜底”管理的角色，为了避免成为非国家主体开发海洋释放污染物的“公地”。由此，“元治理”将碎片化治理演变为整体性治理，不仅能体现政府在海洋污染治理的主导或引导作用，还有助于海洋污染治理的治理效果。政府的“元治理”需要通过一定的制度体系建设形成治理框架，明确的制度安排和制度设计，使各层级治理主体的行为有章可循。
第三，科技的迅速发展使得全球海洋治理呈现出多元化和多样化。我国《“十三五”海洋领域科技创新专项规划》提出，要按照“立足近海，聚焦深海，拓展远海”的发展思路，以若干海洋科技重大任务为核心，发挥基础研究的引领作用和海洋高技术的支撑作用，推进海洋领域科学研究和应用技术相互融合与协调发展;以技术创新为突破口，引领海洋战略性新兴产业快速发展，提升我国海洋科技整体实力。
和海洋生态环境监测有关的科学技术主要包括：气候监测评估和预报;海洋生态环境观测评估及预测;海洋生物资源评估;沿海环境、海洋灾害评估和预报;海洋学及其应用;海洋浮标;海洋电子和网络技术;海洋遥感技术;海洋绘图技术;水声学科学技术等。
近年来，“智慧海洋”工程的推进对于海洋生态环境治理的效果逐渐显现。利用海洋科技逐渐形成海洋治理的标准规则制定成为可能。未来的趋势是，海洋核心科技掌握在哪个国家，海洋生态环境治理的能力就越强，这个对于海洋生态环境治理的话语权重构具有一定影响。从一个国家内部治理看，海洋科技的不断推进对地方政府、基层治理的有效性和积极性均有正面价值。
第四，海洋生态环境的“微治理”机制创新将进一步拓展。自从新中国成立以来，在自然资源管理领域，我国主要实施的是“统一所有、分级管理”的治理模式，这是一种比较传统的政府治理模式，也就是所有自然资源的所有权主体是国家，所有权权限由国家委托中央政府代为行使。自然资源具有多样性和复杂性的特点，在实施过程中，由中央政府将所有权权限再次委托给部委和相关省市县乡(镇)等各级地方政府，地方政府一般再委托给其他机构进行直接管理。多年的经验表明，这种传统的政府治理模式，整体上成效是非常显著的。但是，这种多层级的委托代理也会引发比较高的监督成本，这也是传统政府治理模式的主要弊端。针对存在的这种弊端，可以采用低成本的社区治理来改善资源管理，这不失为一个可以着重考虑的方案。
在多层级治理体系中，基层社会组织、社区、公众的治理成效最为明显。社区治理基于成员间的广泛信任、合作，能够有效克服这些问题，从而实现对该类资源的高效管理。在实践推广过程中，社区治理模式要求将自然资源的使用权、受益权、所有权甚至执法权分配给社区组织，而政府机构蜕变为授权者角色，不再参与执法过程。近年来，以“河长制”为代表的基层生态环境治理模式在全国大面积推广，浙江省创新推出的“滩长制”生态环境治理机制，试图打破海洋生态环境治理瓶颈，以小微单元治理为突破口，探索形成一定的创新经验，突破了海洋生态环境治理的机制困境。海洋生态环境的“微治理”机制的推行既是中国在提升国家治理和社会治理能力上的有益探索，也可以作为中国经验向世界其他国家在完善海洋生态环境治理机制上的做法进行明确。
*节选自《全球海洋生态环境多层级治理:现实困境与未来走向》，作者全永波，系浙江海洋大学经济与管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员。
编辑：陈嘉楠
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