专家视点 | 由法律视角论中国特色的海权“软实力”合作模式

作者：张晏瑲

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共同展开海洋科研

UNCLOS第十三部分对海洋科学研究进行了专门的规定,其中共涉及28个条款。但是UNCLOS对海洋科研的制度设计是高度妥协的产物,体现着海洋科技强国对海洋科研自由的追求和沿海国管辖权扩张以保证国家安全之间的矛盾。UNCLOS区分不同海域对沿海国和科研国的权利和义务进行了规定,主要包括沿海国的同意权,沿海国的参与权,沿海国对相关资料、样品及研究成果的取得权,沿海国的监督权,沿海国暂停和停止海洋科学研究的权利,沿海国便利海洋科学研究和协助研究船的义务等,以及与之相对应的科研国的权利和义务。其中,还专门对加强国际合作做出了规定。UNCLOS虽然对海洋科学研究做了相对比较详细的规定,但其政治性兼法律性的特点,导致其缺乏对一些基本概念的界定,进而在国际实践中产生争议。另一方面,UNCLOS中的规定无法解决现代科技进步产生的新型问题,例如海上核能发电站相关法律问题等,这也使UNCLOS的可适用性大打折扣。

我国有关海洋科学研究的法律制度有《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》《地质资料管理条例》《地质勘探资质管理条例》等等。综合分析上述法律规定可以得知,目前我国有关海洋科学研究的立法主要存在以下问题亟待相关主管部门协商或修法解决: (1) 对“海洋科研”“测量活动”“军事测量”没有明确的界定;(2) 缺乏对外国在我国专属经济区内的军事活动进行处理的执法程序和应急措施的相关规定;(3) 缺乏对UNCLOS中相关制度的转化,例如对加强国际合作的规定。

在面对较大范围的争议海域,希望走一条具有中国特色的海权合作发展路径的过程中,海洋科研作为一个低敏感领域,可以作为其他海洋活动的基础。因此,具有展开合作的天然优势。目前,中国已经开展的共同海洋科研包括2001年中国与日本同意将“提前通知体系”适用于海洋科学研究,在海域划界完成前,中日在处理争端的过程中已经显示出UNCLOS有关海洋科研的基本立场。2005年唯一由中、菲、越三方共同签署的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协定》在第一阶段完成之后搁浅。在21世纪海上丝绸之路沿线国家中,中国与斯里兰卡于2016年在由印度洋海洋事务合作组织秘书处主办的中斯海洋经济与管理合作论坛中强调加强海洋经济、渔业、海洋科研等领域的合作;中国与伊朗于2017年9月24日在中国国际矿业大会上签署合作项目协议,共同开展阿曼海海洋地质调查研究,为海上丝绸之路倡议提供科学支撑。中国还积极与各国合作参加有关北极气候变化与北极航道利用的北极科考活动。这将为我国海上丝绸之路的北部航线提供科学支持。可以看出,中国的海洋科研活动以及与其他国家的海洋科研合作严格遵守UNCLOS的相关规定和我国的国内法,并积极推进与存在争议海域的国家的合作。

在中国推动21世纪海上丝绸之路以实现中国特色海权的过程中,中国与21世纪海上丝绸之路沿线国家已经在多个领域开展了海洋科研合作。未来中国应当加强在争议海域与相关国家建立双边和区域合作机制,尤其是区域合作论坛,并加强在海洋环境保护、航道勘查、生物非生物资源的勘探与保护等领域的科研和科研合作。

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共同保护海洋环境

从20世纪60年代以来,海洋环境保护逐渐得到了人们的关注。UNCLOS、国际海事组织制定了一系列有关环境保护的公约,有关海洋环境保护的习惯法也在不断发展。与此同时,有关保护海洋环境的组织正在不断兴起,其合作的模式也在不断地发展。长期的海洋环境保护与实践工作已经证明,仅凭一国及相应行政区域的一己之力,很难实现有效的海洋环境保护与治理。因此,各国为履行保护环境的国际法义务,实现可持续发展目标,也为了提升一国的国际形象,实现国家海洋权利,更好地保护本国现有及未来的利益,正在积极地探索对海洋资源的共同保护。

UNCLOS规定了各国有保护和保全海洋环境的一般义务,并进一步从污染源的角度,将海洋环境污染划分为陆源污染、大气污染、船舶污染、倾倒源污染和海底开发源污染五种类型并规定了沿海国的权利与义务,还对全球性和区域性合作进行了规定,并明确其重要性。针对不同类型的海洋环境污染,国际社会已经形成了一些国际性法律框架,比如针对陆源污染,国际习惯法、UNCLOS、《保护海洋环境免受陆源污染的蒙特利尔指南》《21世纪议程》《1995年防治陆源污染海洋全球行动计划》等在有关防治陆源污染的基本精神、基本制度、新思想引入等方面都有所规定。针对船舶污染,国际海事组织制定了《防止海上油污国际公约》《国际防止船舶造成污染公约》等,对船舶日常操作、管辖权问题、污染物排放标准、监控系统、滤清系统等作出了规定。

我国国内关于海洋环境保护的立法主要有《中华人民共和国海洋环境保护法》,以及根据该法制定的一系列国务院条例,包括《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等在内,此外国家海洋局还出版了《中国海洋21世纪议程》(海洋出版社1996年版)为我国海洋的可持续利用提供了政策指南。同时,中国与韩国、日本、俄罗斯、印度尼西亚、南非、波兰等国家通过联合声明、合作备忘录或协定等方式在海洋环境保护方面进行合作。

目前,我国在海洋环境保护立法及国际合作方面存在以下问题:

(1) 有关海洋环境保护的立法过于分散,缺少综合性的基本法律。(2) 有的地方有自己的地方立法,但缺少具体的实施细则。(3) 违法成本较低,对于有关海洋环境保护的惩罚力度不够。(4) 缺少对一些国际上存在的有效的新制度的引进,比如说环境保护的公众参与制度、特别敏感的海域制度等。(5) 与各国的合作协定通常不具有法律约束力而只是原则性的宣誓条款,缺乏具体的合作机制和规定。

我们应当充分重视周边海域有关海洋环境的国际合作,通过借鉴国际上成功的合作模式,加快本区域内合作框架的构建。一方面,中国周边存在较多的争议海域,而争议海域的共同开发已经成为国际上解决争议前的通常形式,因共同开发而造成的海洋环境污染亟须相关国家的合作。另一方面,在21世纪海上丝绸之路的推动过程中,防止相关航线上船舶造成的油污污染、倾倒污染等也需要沿线国家的配合。争议海域内共同开发造成的环境污染,针对不同国家法律规范的完善程度存在不同的合作模式,包括分别管辖模式、平行管辖模式和共同委托模式。在21世纪海上丝绸之路推动的过程中,运输航线沿岸国家针对各种可能的海洋污染,也可以借鉴相关的国际模式决定应当采取怎样的环境合作模式,比如波罗的海模式和地中海模式。前者主要采取综合保护模式,后者则是框架公约和议定书模式。目前,在联合国环境规划署的带领下,中国参与制定和实施了一系列的区域海洋环境计划,其中包括涉及中国的西北太平洋行动计划、改变南海及泰国湾环境恶化趋势项目。但到目前为止,在整个西北太平洋区域,环境合作及治理仍未形成具有法律约束力的区域环境协定。未来,中国首先应当针对不同海域的法律政治因素、经济需要、环境保护现状采取不同模式的合作;其次,在合作中应当对具体制度、具体标准、违法责任追究、环境保护管辖权等方面作出具体规定;最后,中国应当加强国内立法,增加有效治理的新制度,同时与周边国家加强合作,设立特别敏感海域制度、海洋环境保护区等以加强对海洋环境的保护。

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共同保障航运安全

对航运安全的保障不仅包括通过国家力量,加强海军、武装护航等领域的合作,还需要各国为海上航运创造良好可行的航运环境,实现跨国海运和陆运的无缝衔接,提高航运效率,也防止一国的政策和法律对另一国的航运造成不必要的干扰。为实现此目标,各国在经济利益的驱动下,需要加强双边及区域性合作。多式联运在贸易运输量不断加大、内陆和港口交往不断密切的过程中发挥着越来越重要的作用,也为中国通过21世纪海上丝绸之路带动中国特色的海权合作发展模式提供了理论基础。在多式联运中形成运输基础设施网络,建立统一的标准体系,对单证、保险、时效、责任等具体制度形成统一规定,离不开各国的合作,也是各国为保障航运安全需要作出的必要努力。

国际海事组织1965年《便利国际海上运输公约》中对相关文书、便利货物、旅客、船员和行李通过等方面规定了相关标准和推荐做法。1980年《联合国国际货物多式联运公约》和1991年《联合国贸易和发展会议/国际商会多式联运单证规则》对多式联运的定义、适用范围、多式联运经营人和发货人的权利义务及赔偿责任、争端解决方式等内容作出了规定。

面对国际航运的现状,中国若要保障航运安全需要加强国际合作,尤其应作出以下努力: (1) 落实国际条约义务。一方面,中国便利海上运输委员会提出要根据国际海事组织相关公约的规定,研究制订国家便利海上运输三年行动计划,力争在国际海事组织后续标准制订、系统建设等方面体现中国方案,提升我国参与国际事务的能力和制度性话语权。另一方面,将国际上关于多式联运的规定结合中国的情况纳入中国的立法。(2) 加强国内有关立法。例如,整合《合同法》《海商法》中的有关规定,针对多式联运进行统一立法。其一,是对多式联运市场主体的培育和对市场秩序的规范。其二,是对多式联运合同下当事人权利义务关系的调整。(3) 响应《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中要求的“共同推进国际骨干通道建设,逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络”,同时加强沿线国家基础设施建设规划、技术标准体系的对接。具体来说,应从两个方面加强区域内的合作,首先在基础设施建设方面加强合作,通过硬件设施的统一标准为国际运输的顺利进行提供基础;更为重要的是在法律制度方面加强合作,例如,东盟国家在2005年颁布生效了《东盟多式联运框架性协定》,该协定对多式联运合同法律关系和多式联运经营人的市场准入等进行了基本规范,中国应当充分研究该规定,并借鉴该规定,同时结合中国的情况加强与东盟国家关于多式联运具体制度的协商,对多式联运形成统一的调整规则。有关航运规定的其他制度设计,中国也应当加强与沿线国家的协商合作,在各方的经济驱动下形成统一规则,减少因政治不稳定对国际航运和贸易的冲击。

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共同开发海洋资源

海洋资源分为可再生资源与不可再生资源,可再生资源通常包括渔业资源、海洋可再生能源,如潮汐能、潮流能、波浪能、温差能、盐差能等;不可再生资源主要是指海洋中的化石能源。一方面,由于渔业资源的迁徙性和化石能源的单一地质构造等问题使各国不得不重视海洋资源的共同开发。另一方面,UNCLOS对专属经济区制度的规定导致各国管辖海域扩张,产生了更多的争议海域,在争议海域划界之前进行临时性的合作已经被国际条约明确规定,也被世界上大多数国家认同。在此背景下,为追求现实的经济利益,国家间合作共同开发海洋资源便十分重要。共同开发海洋资源已经成为许多地区的实践,例如冰岛—挪威共同开发案、日韩共同开发案、中越北部湾共同开发案、澳大利亚—印尼共同开发案等等,在这些开发案中,各国都形成了相应的合作协定,也一定程度上实现了各国的经济利益。

在中国周边海域,特别是对南沙群岛周边海域已进行大量资源开发活动的国家来说,目前缺乏的是共同开发的意愿,从而很难实质性地缔结相关的共同开发协定。因此,我国可以努力找出让双方或者多方接受的合作区域和合作领域,首先应该从低敏感领域的合作开始,例如海洋生物资源中的渔业资源和海洋可再生能源就是实现开发合作的关键领域。

针对渔业资源的共同开发,应当采取一种新型的合作模式,即以国内调查数据为激发因素,首先通过各国的科研合作,形成对该区域渔业资源养护和开发的科学报告,随后根据该报告,通过双边或多边协调会议,共同建立合适的管理和开发协定。日本、澳洲及新西兰三国签订的《南方黑鲔保育公约》就采取了此种模式,不仅使此类渔业资源得到保护,还使各方较容易地达成了总渔获量和配额量的协定。针对海洋可再生能源,尽管还有许多技术上的缺陷和不足,但世界各国普遍对海洋可再生能源发展的未来持乐观的态度。在该领域,因为涉及相关装置或管道电缆的建造和铺设,可能涉及国家在不同海域的主权和管辖权问题,海上可再生能源的开发还可能对船舶航行安全和海洋环境保护产生影响。中国在处理海洋可再生能源的问题中,仍然要坚持合作的思路。首先,在存在争议的海域进行海上可再生能源的合作,应形成双边或区域性的合作协定;其次,考虑到中国周边海域国家大部分为发展中国家,在合作的过程中可以注重对这些发展中国家的技术援助,以此来取得信任,为其他领域的合作打下基础;最后,在目前公海上还没有任何海洋可再生能源装置的情况下,中国应当积极与其他大国合作,并形成相关协定,为日后可再生能源合作打下基础也提升中国在规则制订中的国际话语权。

发展中国特色的海权应当始终清楚地认识到中国所处的海域环境及国际形势,在中国存在大面积争议海域及国际社会对中国“威胁论”喧嚣不止的环境下,规则的制订成为保障中国特色海权的主要方式,和平发展理念及“共商、共建、共享”等理念成为促进中国特色海权发展的重要推动力,各领域合作成为构建中国特色海权的必然选择。在21世纪海上丝绸之路的带动下,中国通过与各国的经济合作,让各国看到了切实存在的经济利益,以此有望加强各国在海域执法、编队护航、海洋科研、环境保护、航运安全、资源开发等领域的合作,并通过这些领域的合作,进一步促进各国的经济发展,增强各国的政治互信,从而促进中国特色海权理论和实践的发展与完善。

专家视点 | 秉承中国人的海权意识提升海洋强国的软实力

文章来源：节选自《由法律视角论中国特色的海权合作发展模式》，原刊于《江苏大学学报（社会科学版）》2020年01期，转载请注明中国海洋发展研究中心编排。

作者： 张晏瑲,大连海事大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员。

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