程信和 曾晓昀：经济法典“总则”论

作者简介

程信和，中山大学法学院教授、博士生导师，中国法学会经济法学研究会顾问，广东省法学会经济法学研究会名誉会长；

曾晓昀，广东技术师范大学法学与知识产权学院副教授，法学博士、博士后，广东省法学会经济法学研究会秘书长

内容提要

经济法作为新兴的、重要的法律部门，目前突出的短板是缺少一部反映其整体形象的法典式立法，尤其是没有“总则”，难以满足从总体上调整国民经济运行关系、促进国民经济高质量发展的现实需要。在全面建设社会主义现代化国家的背景下，应总结改革开放以来的经济立法经验和学术界共识，设计《经济法典》的“总则”编，着重从立法宗旨、基本原则、权利架构、法律行为、责任设置以及制度合力等角度，发掘经济法的本源，阐述经济法的整体形象，揭示中国社会主义市场经济成功之法治基因。这一填补法律空白的原创性研究，有助于打造中国特色、国际视野的法学话语体系，推进新时代的经济法学研究，并产生积极的世界影响。

    本文首发在《法治社会》2021年第2期第57~72页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

关键词

经济法典  总则  原创性  整体形象  成功基因

目次

引言：中国市场经济成功模式之“法典化”

一、顺应高质量发展之经济法定位

二、贯彻新发展理念之经济法原则

三、支撑国计民生之经济法权利

四、实施互联互动之经济法行为

五、彰显特别功能之经济法责任

六、发挥国民经济在法治轨道上运行之制度合力

展望：中国经济法典之历史性贡献与世界性影响

附：《经济法典》 “总则”结构

引言：中国市场经济成功模式之“法典化”

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布之后，又出台了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，为经济法的发展设立了更高位的标准，展示了更辉煌的前景。

十九届五中全会强调，“坚持系统观念”。习近平同志要求：“加强改革系统集成，激活高质量发展新动力。”在习近平法治思想指引下，贯彻新发展理念，在法治轨道上推进国家治理现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供经济法的制度支撑，正成为经济法学人的积极行动。

经济法作为新兴的法律部门，目前突出的短板是缺少一部反映其整体形象的法典式立法，尤其是没有“总则”，导致经济法显得比较零散，不易完整把握和有效应用。《民法典》颁布之后，法学界对部门法的法典化问题展开热烈讨论，经济法学界亦是如此。已有学者发出先声：将中国经济建设模式的成功经验进行法典化，最高表现形式即是《经济法典》。

从学理上讲，几年前经济法学界设计《经济法通则》时，相关研究为《经济法典》提供了制度雏形。2018年12月推出的《经济法通则（学者建议稿）》，分为总则、分则、附则。其中，“总则”设了六章：基本规定；经济制度和经济体制；经济法律关系主体；经济法中主体的权利；经济法律行为；经济法中的责任。“分则”设了十章：市场运行法律制度；国民经济发展规划法律制度；财政税收法律制度；货币金融法律制度；产业发展法律制度；区域经济协调发展法律制度；消费法律制度；投资法律制度；对外开放法律制度；经济监督法律制度。

从实践上看，中国经济建设模式既确立市场经济的主导地位，但又不放任自由，而是强调有效市场与有为政府的结合，保障国民经济在法治轨道上运行。经济法因其把握经济发展主旋律，必能指引、规范和保障国民经济行稳致远。改革经验表明，新兴经济法已成为独立的、基本的、重要的法律部门，这就是“整体经济法”的观念。《经济法典》正是经济法整体形象的理想载体、理性载体。

我们建议，立足国情和时代，贯彻宪法，未来的《经济法典》可分为总则、分则以及附则。“总则”结构如下：第一章，基本规定；第二章，国民经济治理现代化制度基础；第三章，经济法主体；第四章，经济法权利；第五章，经济法行为；第六章，经济法责任。

本文着重从《经济法典》“总则”编入手，通过对经济法的定位、主体、权利、行为、责任等方面进行研讨，原创性地提出“总则”编的基本思路，打造中国特色、国际视野的经济法话语体系，展示经济法的整体形象和特别功能，得出中国社会主义市场经济成功的“经济法答案”。此项设计，既填补“总则”这一法律空白，又为“分则”提供法理支撑、逻辑指引。“总则”和“分则”一经合成，就能编纂出完整的《经济法典》。

经济法学界许多同仁，对《经济法典》“总则”格外关注、寄予厚望。其中，中国法学会经济法学研究会会长张守文教授与顾问程信和教授交流意见，一致认为，可以先行制订“经济法总则”（2020年12月7日、2021年2月3日，张守文、程信和通话对谈）。许多专家学者对此都表示赞同。“总则”编并非现有经济立法的简单提炼，而要提供基础性、纲领性、指引性的原创立法智慧。只有打出《经济法典》“总则”的旗帜，才能解决目前经济法学界总论与分论两张皮的问题，彰显经济法的整体形象，从总体上满足调整国民经济运行关系、促进国民经济高质量发展的现实需求、为经济法发展提供强大动力。

一

顺应高质量发展之经济法定位

定位指确定事物的名位、方位。经济法的确定性，来自于准确的法律方位判断。故而，《经济法典》“总则”编，首先应当为经济法作出顺应历史大势的定位。这种历史大势，是经济发展和法律发展的时代号角。“总则”第一章“基本规定”，就担当这一任务。

（一）市场经济法治化的两大支柱

一国的法律应是一个整体。自1999年开始，国家就确定以宪法为统帅，宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等组成中国特色社会主义法律体系。

在宪法之下，市场经济法治化主要依靠两大支柱。

首先是民法。民法提供了法人制度、所有权制度、合同制度等，将市场经济的基础元素——主体、财产、契约等市场化、法定化，故可称之为市场经济的“基础法”。然而，由于私法属性的局限，民法不可能提供国民经济运行的整体秩序规则。

在社会化大生产条件下，鉴于民法的不足，经济法应运而生。经济法承继了民法，发展了民法，“超越”了民法“界限”。贯穿于经济法的经济发展权、经济分配权和经济安全权，相应组成经济法的市场运行制度、宏观经济治理制度、供求循环制度、收入分配制度和经济安全保障制度，从总体上适应了国民经济运行需求，开拓了国民经济运行的秩序规则体系，解决了现代市场经济的基本法律问题——市场与政府、微观治理与宏观治理、国内经济与涉外经济、发展与分配、发展与安全，因而称之为市场经济的“基本法”，自是题中应有之义。

据此，一个“基础法”、一个“基本法”，民法、经济法协调发展、比翼双飞。割裂不行，对立更不行。本是同根生，相连更有力。奠定了这个法律方位前提，消除了传统的法理误解，经济法的角色就可名正言顺、脱颖而出。

（二）经济法是国民经济发展法

1. 经济法的宗旨（目标）

任何一个发展中国家，发展都是解决一切问题的基础和关键，中国正是如此。国民经济在法治的轨道上运行需要一系列完整的经济法律制度予以支撑，必须构建、也必然形成“国民经济发展法”的崭新法治思维和法治方式。为此，我们将经济法的宗旨定位于为推进全面建设社会主义现代化国家，保障国民经济在法治轨道上运行，推动高质量发展、就业充分、物价稳定、国际收支平衡和生态环境改善，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。国民经济高质量发展的目标，亦即经济法目标。

2.经济法对国民经济运行关系实行直接、综合的调整

立足实践而又横空出世的经济法，调整国民经济运行中产生的经济关系，包括基础性关系和管理性关系。基础性关系——市场交易、市场竞争与合作，发生于市场主体之间。管理性关系——微观监管、宏观治理、基本公共服务，发生于市场主体与国家管理主体之间。在社会化大生产中，立足基础性关系，善用管理性关系，使得经济法显示出有别于传统法律部门的形象。

经济法对国民经济运行关系，围绕生产、流通、分配、消费循环，实行直接、综合的调整，着眼于国民经济的总体效率和动态平衡。直接，即明确设定行为主体的权利、义务（权力、责任）；综合，即涵盖该领域、该环节相关的各个方面。这种针对性和实效性，使得经济法发挥出传统法律部门无法实现的功能。

经济法学界同仁对经济法的定位——“形象”和“功能”，已经逐渐达成共识。正如前辈刘文华教授指出：“只有现代经济法，才能胜任国民经济发展法的基本使命。”“只有”“才能”，这种表述斩钉截铁。全国人大代表、中青年学者杨松教授认为：“党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化，经济法就应该担负起经济治理法的新使命。”（2019年8月20日致程信和函）“国民经济发展法”，“经济治理法”，经济法实至名归。

（三）有效市场与有为政府的结

1. 确立社会主义市场经济的地位

经济法确认发展中的中国实行合乎规律的市场经济。我们着力构建维护市场机制有效、激发微观主体活力、保障宏观经济治理的经济体制；以市场化、国际化、法治化手段，实现社会主义现代化。

中国坚持改革开放，充分利用国内国际两个市场、两种资源，塑造市场交流和资源利用优势，放开竞争性领域、行业，扩大内涵式和外延式再生产，形成新发展格局。立足本土，利用两个市场、两种资源，成为中国经济运行、发展的起点和途径。

中国健全经济信用体系，强调市场主体和国家管理主体都应当遵循诚实信用规则。法治与信用二者并用，此为市场经济运行中他律与自律手段的综合。中国以合乎规律的法治经济、信用经济的思维方式建设市场经济。

2. 正确处理政府与市场的关系

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，此亦经济法的核心问题。正如习近平同志强调的：“市场经济是法治经济，要用法治来规范政府和市场的边界。”我们认为，“总则”中要规定，政府集中力量改善经济环境、提供有效保障，解决那些市场主体能够自主决定、竞争机制能够有效调节、社会力量能够自律管理之外的事务。政府依法实施经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，统筹发展和安全，扎实推动共同富裕。政府尊重市场主体依法经营、消费和劳动的自主权，充分利用市场进行调节。鼓励和支持公平交易、公平竞争，提倡合作、协作，充分调动各方面的积极性，维护市场秩序，保护经营者、消费者和劳动者的合法权益。

政府、市场各就各位，经济法的定位就具有合理的基础，能展现科学的分野。有效市场与有为政府的有机结合，正在不断破解经济学上关于市场失灵、政府失灵这道世界性难题。

（四）简短的小结

对经济法的定位，我们力求作出顺应潮流、立足实践的全新认识。如果仍只是以宏观调控、市场监管表述，似乎还没有充分概括出经济法制度在当代背景下的积极使命。旗帜鲜明地为经济法定位，经济法就是国民经济发展法、分配法、安全法，可谓“大道至简”也。

二

贯彻新发展理念之经济法原则

基本原则指体现法的基本价值、适用于各项具体经济活动的基本指南。“创新、协调、开放、绿色、共享”的新发展理念，科学总结了社会主义现代化建设的基本经验，并已规定到现行宪法之中。习近平同志强调：“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念。”故而，《经济法典》“总则”编，应当提炼贯彻新发展理念的经济法基本原则。基本原则指导具体规则，具体规则体现基本原则。可见，“总则”第一章“基本规定”，在明确宗旨之后，对基本原则的确立十分要紧。

（一）市场经济通行的原则

1. 法治经济原则

习近平同志提出的重要指导思想对经济法发展有重要意义：一是“社会主义市场经济本质上是法治经济”；二是“依法治理经济”， “发展法治经济”。我们学习后体会到，是什么、怎么做，方向明确，路径清晰。

奉行市场经济通行原则，关键在于正确表达市场经济的本质。从经济意义上说，市场经济是由市场决定资源配置；从法律意义上说，市场经济则是按法律规则进行治理，因而市场经济也就是法治经济。经济与法的融合，反映了世界范围内经济法的本源——国家（政府）与经济（市场）的关系。

2. 社会本位原则

与民法的个体权利本位有别，经济法奉行的是社会利益本位。中国经济法从社会整体利益出发，统筹兼顾效率与公平、竞争与合作，综合平衡国家、企业、个人之间的利益关系，发挥中央和地方两个积极性，推进国内不同地区之间的协调发展，并推动构建人类命运共同体。特别要指出，中国倡议构建人类命运共同体，经济法的社会本位理念与之最为契合。经济法的社会本位属性的界定，体现经济法的逻辑起点。但各国经济法仍存在很大差别，因社会制度不同所致。

（二）彰显中国特色社会主义市场经济的原则

1. 科学发展原则

中国经济法以发展为中心，贯彻新发展理念，坚持稳中求进，实行经济民主，把握社会主义建设总体布局，正确处理经济社会发展中的重大比例关系，依托创新驱动，采用先进技术，建设高质量、高效率的现代化经济体系，保持国民经济在合理区间内平稳运行。科学决策和创造性应对是化危为机、平稳运行的根本方法。特别是，在高科技时代，要鼓励创新、发掘智慧，就此意义而言，经济法是智慧经济法，经济法典可称为“智慧经济法典”。科学发展原则具体贯彻和集中体现以创新领头的新发展理念，是改革开放经验的集中总结。发展讲究科学，科学驱动发展。

2. 公平分配原则

中国经济法统筹发展和分配，在保障人民群众平等参与、平等发展权利的基础上，公平分享国民经济发展成果，不断增进物质文化福祉，使全国朝着共同富裕方向稳步前进。公平分配原则体现社会主义生产目的。发展决定分配，分配促进发展。

3. 安全保障原则

中国经济法统筹发展和安全，坚守国家经济安全底线，有效保障国家粮食安全，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益、经济活动安全，防范化解各种经济风险。安全保障原则要求在总体国家安全观中，以经济安全为基础，发展应以不牺牲安全作为底线。发展倚赖安全，安全保障发展。

4. 经社一体原则

中国经济法坚持经济、社会并重格局，全面推进乡村振兴，实现经济与社会、人口、资源、环境的协调一体和可持续发展。按照系统观念，对国民经济和社会事业协调发展、相互促进，应当作出统一安排。

（三）简短小结

“总则”中上述基本原则的设计，表明经济法从社会整体利益出发，谋划高质量发展、共享利益、应对风险。“发展”是经济法基本原则的总逻辑，涵盖了质量、效率、公平、安全、持续价值。马克思主义政治经济学在法学领域的融合应用，使我们对社会主义建设规律的认识提升到了全新的高度，中国特色社会主义经济法更加彰显以人民为中心的发展。以上对经济法基本原则的表述，力求贯彻新发展理念。如果仍只是固守于政府干预、命令服从，似乎还没有准确反映出经济法制度在当代背景下的创新指引。经济法自信能够得力地贯彻新发展理念，用于指导经济活动和经济管理。

三

支撑国计民生之经济法权利

权利指法律赋予或者认可行为主体实现其利益的力量，广义上包括私权利和公权力。经济法的权利与民法（私法代表）、行政法（公法代表）的权利有着一定的关联性，但更多的是独特性。这里引用前辈芮沐教授的一个重要观点：“公法与私法同时处理。”因为，经济法的权利，既有私权利，又有公权力，完整地体现了《立法法》第六条的精神，即“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。民法中只是“权利与义务”，行政法中侧重“权力与责任”。经济法权利兼具公、私两种含义、两个层次，其所呈现的特色超出传统法律部门，这也是它发挥作用的优势所在。故而，《经济法典》“总则”编应当塑造支撑经济法大厦的权利架构，兼顾两类权利——公权力和私权利，分为两个层次——基本权利和具体权利。这种权利建构有别于民法，也有别于行政法。

（一）基本权利

经济法解决作为法律核心的权利问题，首先是要确认各类主体通有的基本权利。我们主张，在国民经济运行中，以经济发展权为核心，经济发展权、经济分配权、经济安全权三位一体。《经济法典》“总则”中，必须将经济发展权等基本权利树立起来。

1. 经济发展权（核心权利）

经济发展权是指国家、企业和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展所带来的经济利益的权利。经济发展权这一核心范畴涉及经济资源的配置、经济手段的使用、经济成果的享有等。

发展权经历了从国际到国内、从政策概念到法律概念的发展过程。中国作为发展权的倡导者、践行者和推动者，立场鲜明，行动有力，效果显著。比如，中国式精准脱贫和乡村振兴，即为世界瞩目的发展权实践范例。

对经济法的基本权利，特别是经济发展权，经济法学界的认识不断升华。前辈李昌麒教授曾著文指出：有作者“从经济法基本范畴的角度研究经济法的基本理论……在这里，我更看重把经济法的全部作用归纳为发展、分配和安全的理论，应当说这种揭示抓住了经济法赖以存在的基础和发展的目标。”李老师关于“经济法赖以存在的基础和发展的目标”这一重要提示，引起学界对经济法中的主体权利进行深入探索。其中，张守文教授主张：“经济发展权是经济法主体享有的一类重要的综合性权利，其实现要以经济法主体各类基本权力和权利为基础，因而其位阶更高。”

“经济发展权”已成为国家决策、顶层设计。国务院新闻办公室2018年9月发布的白皮书《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》提到：“中国谈判的大门一直敞开，但谈判……不能以牺牲中国发展权为代价。”由此观之，制高点就是“国家经济发展权”。在这里，“人权”与“主权”保持一致。以经济发展权为核心、为顶梁柱，此种经济法最大共识应是顺理成章的。

2. 经济分配权

经济分配权是指国家、企业和个人实际享受社会收入增长所带来的经济利益的权利。经济分配权涉及经济收入的支付、经济财富的调节、经济公益的补充等，因而既是经济发展权的实现，又是对经济发展权的推动。

3．经济安全权

经济安全权是指国家、企业和个人维护整个社会的经济秩序稳定、控制危险，以及维护公私财产安全的权利。经济安全权涉及经济底线的坚守、经济秩序的维护、经济风险的应对等，因而既是经济发展权的前提，也是经济发展权的保证。

（二）具体权利

1. 市场主体的经济活动权

经济法基本权利有着严密的逻辑关联，引领市场运行、宏观经济治理、供求循环、收入分配、经济安全保障等制度中的各种具体权利。

适用于市场主体的权利，即经济活动权，有投资权、经营权、消费权、劳动权、纳税人权利等。

第一，投资权。投资者在所投资的经济实体中或者是在有价证券活动中，享有管理、收益的权利。

第二，企业经营自主权。企业依法享有进行自主经营管理、享有经济收益的权利。包括：国有企业的经营自主权，农村集体经济组织的经营自主权，城镇、农村的合作经济组织的经营自主权，采取公司制形式的经济组织的经营自主权，非公司制企业的经营自主权，等等。

再次，消费权。生活消费属于社会成员生存权利。消费者享有自由选择、自主消费权。

第四，劳动权。劳动属于社会成员发展权利。劳动者依法享有自主择业、就业及辞职等自主权。必须在全社会弘扬劳动精神，这既是权利、也是义务。

第五，纳税人及缴费人权利。纳税人及缴费人在依法缴纳税、费的同时，依法享有知情权、参与权、表达权和监督权。纳税人及缴费人不仅要履行义务，同时也享有权利，不能误认为他们只是义务主体。

2. 国家管理主体的经济管理权

经济管理权，广义是指人大、政府经济管理权，狭义是指政府及其下属经济管理机构依法对国民经济活动行使调节、监管并提供服务的权力及责任（职责）。适用于国家管理主体的权利（权力和权利），有中央经济管理权、地方经济管理权、专门经济事项管理权等。

首先，中央经济管理权。其中有：（1）全国人大及其常委会依照宪法规定对国民经济和社会发展规划（计划）、国家预算，享有决定权。（2）国务院即中央政府对国民经济运行，依法行使宏观管理权力。管理范围包括：发展规划，财政，货币，劳动就业，产业，消费，投资，进出口、外资，价格总水平，分配，环境保护，区域经济协调，等等。

其次，地方经济管理权。其中有：（1）地方人大及其常委会依照宪法规定对本地区国民经济和社会发展规划（计划）、预算，享有决定权。（2）省级及以下政府对本地区经济建设依法享有自主管理权力。为发挥地方优势，根据地方发展的需要，应当适当扩大省级以下地方政府的经济管理权限，包括省级金融管理权限。

再次，专门经济事项管理权。包括：规划和重大项目决策权，预算权，税收征管权，货币发行、信贷管理权，国际金融、国际收支调控、监管权，劳动就业管理权，政府价格管理权，市场监管权，海关监管权，审计监督权，突发经济事件应急处置权，国家出资参与权，提供基本公共服务权，等等。

（三）权利客体

经济法权利范畴，必须联系客体。“总则”中设定客体，大致分为三类。其中，要素（财产）类客体有：自然资源，产品、商品，作为生产要素的劳动力、土地、资本、才能（知识、技术、管理智慧）、数据（信息），公共财产，劳动收入，税、费。环境类客体有：生态环境，市场环境。行为类客体有：特定生产经营行为，特定管理服务行为。

必须指出，客体不一定是被动的。随着经济社会的发展，经济法“客体”的内涵和外延也在演变之中。对客体的地位和作用的认识必须提升，比如生产要素的市场化配置对国民经济运行制度的革命，以及由此而引起的分配制度的革命。经济法研究中这一短板必须补上。

（四）简短小结

对经济法的权利，力求作出切合实际、统筹兼顾的构建。如果只是局限于国家层面、调控角度，似乎还没有完整反映出经济法制度在当代背景下的核心价值。社会主义经济法的权利范畴，本能地将国计民生——国家利益至上和人民利益至上统一起来。其中，经济发展权成为经济法的标识性概念，这是最大创新、根本共识。中国市场经济的成功，此为权利保障的基本之道——国家为人民，人民为国家。欣幸得很，经济法就是如此有力的法律载体。

四

实施互联互动之经济法行为

法律行为指行为主体依法开展的、有意识的活动，并能产生一定的法律效力或者效果。不同主体应该如何作为，法律上须有基本准则。故而，《经济法典》“总则”编应当创造出互联互动的“经济法行为”设计。

（一）宏观与微观的组合

在国民经济运行、治理中，经济法律关系主体设立、变更、终止经济权利与义务或是经济权力与责任的行为，称之为经济法行为。对这一崭新的法律概念，有待深入论证。但它必然区别于民事法律行为，也区别于行政法律行为，则是可以肯定的。

经济学上分为微观经济运行和宏观经济运行。依此展开，出现了微观经济学和宏观经济学。微观经济学考察单个经济单位（生产者、消费者）的经济行为，宏观经济学考察整个国民经济活动。它们分别运用个量分析方法、总量分析方法，探索经济运行的过程及其规律性。我们的研究思路是，从经济到法律，又从法律到经济。在经济法行为中，宏观经济运行与微观经济运行的组合表现充分。

1. 生产要素市场化配置

要素配置的类型很多，以市场导向优化劳动力、土地、资本、才能（知识、技术、管理智慧）、数据（信息）等生产要素配置，涉及市场主体之间的竞争、合作行为。

市场主体行为类型之一：市场交易。经营者与消费者之间的市场交易，应当坚持平等交换，履行合同义务，保护当事人双方合法权益，并对消费者合法权益实行倾斜性保护。此处市场交易，包括提供商业性服务。

市场主体行为类型之二：市场竞争。经营者与其他经营者之间发生的市场竞争，应当坚持平等参与、平等对待，履行合同义务，保护当事人双方合法权益，并注重保护相对弱势方的合法权益。

市场主体行为类型之三：市场合作。经营者在生产、流通过程中，可以依法依约实行各种适宜方式的经济合作。经济法既关注竞争，又重视合作，并且竞争与合作往往交织在一起。经济法研究中，只讲竞争、忽略合作的倾向有待纠正。

2. 宏观经济治理

十九届五中全会强调要完善宏观经济治理。宏观经济治理行为涉及发展规划、财政、货币、劳动就业、产业、消费、投资、进出口和外资、价格总水平、分配、环境保护、区域经济协调等。显然，这是一个广泛的经济系统和法治系统。这里所谓“治理”，具有宏观决策的性质，但又要通过微观主体的贯彻才能实现。由此观之，“治理”是一类行为，是一个过程，也是一种机制。《经济法典》“总则”中引出“宏观经济治理”，符合时代精神和中国实际。

政府进行宏观经济治理，保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，建立风险识别和预警机制，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现国民经济更高质量、更有效率、更加公平、更为安全、更可持续的发展。宏观经济治理主要运用发展规划和经济手段、法律手段，并辅以必要的行政手段，确保经济调节的科学性。

3. 供求循环

从国内角度考察，消费行为、投资行为分别从需求侧、供给侧同时着力。我们要发挥社会主义制度实力和制度优势，调动国内生产、分配、流通、消费各环节的经济资源，促进国内供求循环，实现国民经济的动态平衡。

从国内与国际联系考察，国内改革、对外开放同时发力。我们要立足国内循环，利用国内国际两种经济资源，贯通国内国际供求“双循环”，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，促进国际收支基本平衡。供求循环行为体现出经济法的特色和功能，是中国社会主义市场经济成功经验的典型提炼，值得法学界深入研究，需要在经济立法尤其是《经济法典》中进一步体现。现在中国经济循环还没有完全畅通，有些企业特别是中小微企业生产经营仍面临困难，经济上要想办法，法律上也要有对策。《经济法典》总则中提出分则要设“供求循环制度”，非常在理，甚有必要。

（二）促进与约束的并用

1. 促进性举措

在宏观与微观组合的基础上，“总则”编有必要提出对各类主体行为采取得力的促进性举措。允许和鼓励的经济活动、经济管理行为，应当有利于发展社会主义生产力，有利于增强国家综合实力，有利于提高人民群众生活水平。经济法的指引性功能，于此亦可见。

一般举措包括发展规则平等、发展政策平等、发展机会平等、发展环境平等。具体而言，所有市场主体平等适用国家支持经济发展的各项法律、行政法规；依法平等适用国家支持发展的各项经济、技术政策；依法享有平等进入市场、投资经营、参与政府采购等机会；依法平等享有取得场地、资金、技术和接受基本公共服务等发展环境。

特别举措有一企一策、发挥各类示范区的引领作用等。企业发展方式不可能千篇一律，对大中型国有企业，实行一企一策，有针对性地支持其发展。发挥经济特区、经济新区、经济技术开发区、自由贸易区等各类经济示范区的引领作用。

国家在国民经济治理中要建立长效激励机制。对在国民经济建设中作出重大贡献的地区、单位和个人，给予激励，包括政策倾斜、物质支持和精神鼓励。

2. 约束性举措

与此同时，“总则”编还必须提出对各类主体行为采取有强制力的约束性举措，从中显示经济法的约束性功能。

适用于市场主体的要求，如不得失信违约、不得侵权、不得利用过度逐利行为损害社会公共利益。

适用于国家管理主体的要求，如限制政府对微观经济的直接干预、避免重大经济决策失误、不得失职渎职。

国家在国民经济治理中，建立有效约束机制。对在国民经济活动中严重不作为、乱作为以致造成重大决策失误、直接经济损失的，实行责任追究乃至终身责任追究及责任倒查。

还须指出，在国民经济活动中，应当建立容错纠错机制。划清容错底线，对发生错失的决策和行动，及时加以纠正和补救。“容错纠错机制”是经济法制度的一大特色。

（三）简短小结

经济法行为的互联互动适用于宏观与微观之间、市场主体与国家管理主体之间、竞争与合作之间、国内与国际（涉外）之间，这是与仅仅存在于私法空间的民事法律行为不相同的。对经济法行为从宏观上、微观上提出互联互动要求，体现经济调节的科学性、市场运转的有序性。如果只限于单一地规定政府行为，似乎还没有完整表现出经济法制度在当代背景下的促进动力。经济法行为正是市场行为和政府行为的有机结合，经济法是经济促进法。

五

彰显特别功能之经济法责任

中文中的“责任”一词具有双重含义：本来意义上的责任，即指义务、职责，如“我们的责任，是向人民负责”；事后追究的责任，即狭义的法律责任、通常意义上的法律责任。经济法志存高远，身负重任，既能指引方向，又有制裁权威。故而，《经济法典》“总则”编应当安排体现特别功能的“经济法责任”体系。这个责任体系具有双重性，与传统法律责任体系既有关联，更有特别之处。

（一）本来意义上的责任

1. 市场主体的义务

就私法意义而言，市场主体的“义务”指在经济活动中，应当做什么，不应当做什么；应当怎样做，不应当怎样做。以《产品质量法》第三章“生产者、销售者的产品质量责任和义务”为例，这里，立法上将“义务”与“责任”并列相提。

2. 国家管理主体的职责

就公法意义而言，国家管理主体的“职责”指在经济管理中，应当做什么，不应当做什么；应当怎样做，不应当怎样做。以《审计法》第三章“审计机关职责”、第四章“审计机关权限”为例，对“职责”与“权限”是分开规定的。这里，立法上将“责任”与“权力”既加以区分，又前后连贯。

3．新型责任方式的引入

我们建议，经济法中除规定一般经济义务，还要引入政治责任、经济责任、安全责任、社会责任。

公共经济决策的政治责任。国家管理主体在履行职责过程中，对维护国家基本经济制度和重大发展利益应负有宪制担当。国家管理主体违反法定权限和法定程序，造成国民经济重大损失的，对该主体及其负责人员追究相应的政治责任。政治责任首先属于义务性质，又有可能属于不利后果性质。政治责任与法律责任既有严格区别，但又存在交叉。对政治责任，一般根据党政纪律规定去落实。

领导人员任职经济责任。党政组织和国有企业、事业单位领导人员在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动履行相应的职责、义务。应当对党政组织、国有企业事业单位领导人员实行任职经济责任离任审计，对党政组织主要负责人实行自然资源资产离任审计和生态环境损害终身追责审计。根据审计中发现的问题，界定有关负责人员应当承担的直接责任、主要领导责任、重要领导责任。领导人员任职经济责任，首先属于义务性质，又可能属于不利后果性质。可以先由党政纪律规定解决；应当追究法律责任的，由法律规定。

各种形式的经济效益责任制，包括承包经营制、租赁经营制、合作经营制，以及各种承诺责任书等。违反经济效益责任制的，按照相关法律和协议、合同承担经济责任。新型经济责任制主要属于义务性质，出了问题才承担不利后果。

党政双岗的安全责任。国家完善和落实经济安全责任及其管理制度，实行党政领导人员同责，一岗双责，失职追责。经济安全责任，包括安全生产责任、交通运输安全责任等。安全责任首先属于义务性质，又可能属于不利后果性质。可以先由党政纪律规定解决；应当追究法律责任的，由法律规定。

粮食安全省长责任制。这是国家从粮食生产、流通、储备、消费等各环节对各省级政府在维护国家粮食安全方面建立的一项制度。以保障国家粮食安全为底线，全面落实粮食安全省长责任制，确保粮食供给平衡、质量良好、价格合理。粮食安全省长责任制进一步明确了省级政府在维护国家粮食安全方面的特别责任，是经济法制度的一项特色。因此，《经济法典》“总则”中，要列出这项责任制。

地方领导人员食品安全责任制。国家完善和落实食品安全责任及其管理制度，实行地方党政干部食品安全责任制。地方领导人员食品安全责任，首先属于义务性质，又可能属于不利后果性质。可以先由党政纪律规定解决；应当追究法律责任的，由法律规定。

国有企业和各类企业都应当依法承担社会责任。企业社会责任包括：对国家的特定义务；对社会的特定义务；对发生经济交往的当事人的特定义务；对企业投资者、管理者、员工的特定义务。企业社会责任属于义务性质。各类企业都应承担社会责任，国有企业更要带头。

（二）事后追究的责任

无论对市场主体，抑或国家管理主体，违反法律规定，造成重大经济损失，必须追究相应的法律责任。理论上虽可如是说，但实践中，最大的难题却是如何追究国家管理主体的法律责任。国家管理主体可分政府、政府主管部门、政府有关部门、政府监督管理部门、政府授权的监督管理机构，情况极为复杂。相关主体权力法定，责任也应法定。追究责任不能“放空炮”，或是“高高举起，轻轻放下”。该处罚的，就得处罚。当然，还有免除承担法律责任的情形，如沒有违反法定权限和法定程序、没有造成重大经济损失、不可抗力；虽存在违反法定权限和法定程序，但造成经济损失情况轻微的，可以酌情减轻责任。

1. 一般法律责任适用

违反经济法可以适用以下经济内容的民事责任：停止违约，继续履行；停止侵权，纠正侵害；赔偿或者补偿实际损失；惩罚性赔偿；采取实际补救措施，等等。追究民事责任，必须分清补偿性与惩罚性，不得以赔代罚。惩罚性赔偿具有民法、经济法双重属性，必须符合法律规定，不得以约定代替。按照法律规定和当事人约定，除独立承担责任外，还可以实行连带责任、担保责任和补充责任。

违反经济法可以适用以下经济内容的行政责任：警告；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭；查封、扣押、冻结相关财物；等等。国家管理主体在执行公务过程中，侵犯、损害市场主体的经济权益，按国家赔偿法的规定给予赔偿。以上处罚，具有行政法、经济法双重属性。

违反经济法的行为已构成刑事犯罪的，依照刑法相关规定追究刑事责任。必须严格划分经济违法与经济犯罪的界限，不得将违法与犯罪混淆，也不能将行政处罚代替刑事处罚。必须明确，根据立法通例，经济法与民法、行政法、社会法一样，本身并不规定具体刑事处罚。

2. 非经济形式责任

非经济形式责任，具体包括：一是行为罚，指宣告行为无效，或者强制实施某种行为。二是有限度的人身自由罚，指对违法失信等当事人的人身自由行动（如外出、出境）予以限制，但不得超出法律规定的强制性措施的程度。三是道义性惩罚，指资格降等或者取消、名誉取消、荣誉降级或者取消。

（三）简短小结

既然经济法是公法、私法规范的结合体，因而对经济法的责任，力求作出有正有负、行之有效的安排，准确反映出经济法责任制度的本意。如果只是着眼于责任惩戒、严厉约束，似乎还没有完整反映出经济法制度在当代背景下的权威功能。经济法的责任体系，必须衔接从正面的责任要求到负面的责任追究，将传统责任形式与新型责任形式、将处罚性与促进性有机结合，充分对接风险应对、纠纷解决的“补救之道”。

六

发挥国民经济在法治轨道上运行之制度合力

制度合力指系列制度协同发力，推动国民经济运行。法治系统工程就是发挥各个组成要素的合力。各项工作都要贯彻系统观念。故而，《经济法典》“总则”编将宗旨、原则、权利、行为、责任等通用规定，贯穿到各项具体制度之中去，提出为保障国民经济在法治轨道上运行的“制度合力”设计。至于各项具体制度内容，则由“分则”去落实。

（一）制度板块的构成

1. 设置五个制度板块的理由

经济法的实践性非常之强，它的范围极为广泛，需要科学归类。在《经济法典》“总则”编，我们尝试把它归为五大板块，设计一系列具体制度。

一是市场运行法制度板块。体现市场化改革方向，发挥微观导向作用，意在引起《经济法典》“分则”之一。

二是宏观经济治理法制度板块。体现政府行为导向，发挥战略决策作用，意在引起《经济法典》“分则”之二。

三是供求循环法制度板块。体现国民经济运行规律，发挥动态平衡作用，意在引起《经济法典》“分则”之三。

四是收入分配法制度板块。体现社会主义生产目的，发挥利益共享作用，意在引起《经济法典》“分则”之四。

五是经济安全保障法制度板块。体现当今时代影响经济发展因素态势，发挥应对风险作用，意在引起《经济法典》“分则”之五。

2. 各个制度板块主导性的法律规范

市场运行制度包括：（1）市场基础（市场体系）构成、市场准入及其监管；（2）市场交易及其监管；（3）市场竞争及其监管；（4）市场主体（企业及个体工商户）发展；（5）消费者权益保护。在国民经济领域，要以市场交易、竞争及合作为横轴，经营者、消费者为纵轴，创新现代市场运行模式。

宏观经济治理制度包括：（1）国民经济和社会发展规划（计划）；（2）产业发展；（3）财政；（4）税收；（5）货币金融；（6）国有资产资源管理利用；（7）劳动就业；（8）区域经济协调发展；（9）乡村振兴。在国民经济领域，要以规划、产业、人力、财力、物力为横轴，区域发展、乡村振兴为纵轴，创新现代宏观治理模式。

供求循环制度包括：（1）消费；（2）投资；（3）对外经济。在国民经济领域，要以供给侧、需求侧为横轴，国内经济、涉外经济为纵轴，创新现代供求循环模式。

      收入分配制度包括：（1）工资分配；（2）生产要素按市场贡献决定报酬。在国民经济领域，要以劳动及其他生产要素为横轴，劳动者和其他居民为纵轴，创新现代收入分配模式。

经济安全保障制度包括：（1）国家经济安全保障，以及应对国内外非经济因素对经济领域造成的不确定性风险；（2）经济监督。在国民经济领域，要以经济风险因素、非经济风险因素为横轴，经济主体、经济体系为纵轴，创新现代经济安全模式。

（二）制度合力的发挥

1. 各自发力

五大板块之中，前三个制度板块，主要对应经济发展权，包括方向、决策、操作；第四个制度板块，主要对应经济分配权；第五个制度板块，主要对应经济安全权。方向要明确——市场运行；决策合战略——宏观经济治理；操作求平衡——供求循环；富裕为目标——收入分配；风险能应对——经济安全保障。五彩缤纷，相映成趣。阵势浩大，此经济法之规范群也。

2. 综合效能

钱学森等教授主张，运用系统工程的理论和方法，构建“法制（法治）系统工程”。上述五大板块的制度，可以在法治系统工程理论的指引下形成制度合力。这样的制度合力，既包括每一个板块之内的制度合力，又包括各个板块之间的制度合力。比如，竞争制度与产业制度的协同，财政制度与货币制度的协力，产业制度与区域制度的结合，消费制度与投资制度的互动，进口制度与出口制度的统筹，等等。

“法治是最好的营商环境”。五大板块制度形成合力，正是为了保障国民经济平稳运行，实现供给、需求更高水平的动态平衡，公平对待各类市场主体，切实保护经营者、消费者、劳动者的合法权益，这样就把经济发展权、经济分配权、经济安全权落到了实处。

（三）简短小结

坚持系统观念，对经济法的具体制度力求既发挥各自的作用，更发挥整体的作用。如果只是看到某个经济单行法管什么事，而没有看到整体经济法管什么事，似乎还没有全面把握经济法制度在当代背景下的集成优势。经济法的五大板块具体制度必定能够表现出“1+1+1+1+1＞5”的系统力量。

展望：中国经济法典之历史性贡献与世界性影响

《经济法典》是时代召唤，是法治使命。正如吴志攀教授（中国法学会经济法学研究会首任会长）指出的，“制定反映新兴经济法发展规律、适应社会主义现代化建设需要的经济领域基本法，是自芮沐先生开始的、几代经济法学人的初心和使命。”（2020年12月7日，吴志攀致程信和函）前辈李昌麒教授近日赋词：“经济法典，志存高远。治理协同，宏微并展。福祉为民，堪称必选。大雪何妨，诸君共勉。励精图治，力促实现！”（2020年12月7日，李昌麒致程信和函）

习近平新时代中国特色社会主义思想已确立为全党、全国各项工作的指导思想，“十四五”规划和2035年远景目标正向我们招手。《法治中国建设规划（2020-2025年）》发出一个重要信号：“对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。”实现制定《经济法典》的梦想，首先并且重点要解决的问题是，先行制定“总则”编，填补法律空白点。有日趋成熟的市场经济及相应的经济立法为基础、为素材，“法典化组合”已成现今立法之历史大势。我们要乘势而上、顺势而为，在“总则”编基础上研究制定“分则”编，“总则”指导“分则”，“分则”体现“总则”，总分整合，最终形成《经济法典》。这部立法的盛举对中国具有战略性的政治经济意义，将长久发挥作用，作出深远的历史性贡献。

人类社会最终将从各民族的历史走向世界历史，特别是现在有了互联网这一伟大的工具。中国提出的“构建人类命运共同体”，在全世界得到热烈的响应。“人类命运共同体”就是利益共同体、责任共同体。如前所述，经济法主张社会本位，与“人类命运共同体”的理念最为契合。中国的《经济法典》就是要将共同利益、共同责任表达出来，体现中国担当、中国呼吁，促进世界和平与发展。《经济法典》总结和拓展中国走向全面现代化的方案，为解决人类发展问题贡献中国式的经济、法治智慧，中国未来为世界法治作出最大贡献的立法应在于此。值此百年未有之大变局，可以相信，中国《经济法典》将在世界立法史上留下绚烂篇章，其世界意义将会大大超越两个世纪前的《法国民法典》。

深化改革开放，促进制度集成，编纂《经济法典》正逢其时。在党的领导下，践行习近平经济思想和法治思想、凝聚中国市场经济成功经验的《经济法典》蓝图，必定实现！斯法盛举，不亦乐乎！

             （责任编辑：刘长兴）

附：《经济法典》 “总则”结构

第一编 总 则

第一章 基本规定

第一节 立法宗旨与任务 （含调整对象）

第二节 基本原则

第三节 法律适用规则

第二章 国民经济治理现代化制度基础

第一节 贯彻基本经济制度之一：坚持公有制为主体、 多种所有制经济共同发展

第二节 贯彻基本经济制度之二：实行按劳分配为主体、 多种分配方式并存

第三节 贯彻基本经济制度之三：完善社会主义市场经济体制

第四节 保障国民经济在法治轨道上运行的制度合力

第三章 经济法主体

第一节 基本主体之一：市场主体

第二节 基本主体之二：国家管理主体

第三节 相关主体：介于基本主体之间、 与经济活动相关的社会力量主体

第四章 经济法权利

第一节 经济权利 （权力）

第二节 各类主体通有的基本权利

第三节 适用于市场主体的权利

第四节 适用于国家管理主体的权利 （权力和权利）

第五节 适用于与经济活动相关的社会力量主体的权利 （准权力和权利）

第六节 权利客体

第五章 经济法行为

第一节 经济法行为的界定

第二节 对各类主体行为的促进性举措

第三节 对各类主体行为的约束性要求

第六章 经济法责任

第一节 责任的确定

第二节 本来意义上的责任

第三节 事后追究的责任

第四节 与追责并行的补救措施

第五节 经济纠纷解决

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