李金刚、王全泽：行政诉讼起诉期限扣除规则中“非自身原因”的认定｜至正研究
李金刚，上海市第二中级人民法院行政审判庭副庭长，三级高级法官
王全泽，上海市第二中级人民法院行政审判庭社会管理纠纷审判团队法官助理
文章思维导图（左右滑动查看图片）
——陈某某诉上海市公安局某分局行政处罚决定案
裁判要旨：
行政诉讼中起诉人以不可抗力以外的事由阻碍起诉为由主张扣除起诉期限的，人民法院应当从该事由是否为起诉人以外因素所引起，是否会导致正常合理的起诉人对起诉期限、起诉内容等产生错误认知并因此影响诉权行使，起诉人对耽误期限有无故意或重大过失，有无其他途径行使诉权等方面进行综合审查。
起诉人主张的事由系不可抗力等客观因素，或系因外在因素导致其对诉权行使方式产生错误认知耽误起诉期限，起诉人对此并无故意或重大过失且无其他方式可适当行使诉权的，均属于行政诉讼法第四十八条第一款的情形，应当扣除被耽误的时间。
【案 情】
原告陈某某诉称：2020年10月10日，陈某某在某处正常上班期间，遭到1楼A120商铺的邓某某和付某某等人殴打和撕咬致伤。经被告民警出警处理、验伤及委托司法鉴定，陈某某伤势构成轻微伤。2021年5月27日，陈某某得知被告上海市公安局某分局于2021年4月7日对付某某作出行政处罚决定。陈某某认为对第三人作出被诉处罚决定时间过长，明显超过法定期限。为维护自身合法权益，故向法院提起诉讼，要求确认该行政处罚决定违法。陈某某耽误的起诉期限并非由于自身原因，应当根据《行政诉讼法》第四十八条第一款之规定予以扣除，所以起诉并未超过法定起诉期限。
被告上海市公安局某分局辩称，上海市公安局某分局于2021年4月7日依法作出被诉处罚决定并送达，陈某某所在公司负责人签收并转送，同年4月12日，上海市公安局某分局通过电话与陈某取得联系，再次确认陈某某已收到并知悉被诉处罚决定。陈某某迟至2021年10月27日才向法院起诉，显已超过法律规定的起诉期限，且亦无《行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的事由。故请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人付某述称，同意被告上海市公安局某分局的辩称意见，请求依法驳回陈某某的诉讼请求。
法院经审理查明，在与本案相关联的（2021）沪0106行初400号案件中，陈某某因对公安机关对付某某等人所作处罚决定不服，曾向原审法院起诉上海市公安局某分局下辖派出所，要求其履行法定职责作出正确的行政处罚决定。该案中原审法院告知陈某某所主张的行政处罚决定作出机关为上海市公安局某分局，其应以上海市公安局某分局为被告提起诉讼，但陈某某坚持自己的诉请，未接受原审法院释明。原审法院遂于2021年6月28日作出裁定，驳回陈某某的起诉。陈某某不服，上诉至本院，本院于2021年10月19日作出裁定，驳回其上诉。2021年10月27日，陈某某重新以上海市公安局某分局行政处罚决定违法为由向原审法院提起本案诉讼。
【审 判】
上海市静安区人民法院于2021年12月24日作出（2021）沪0106行初1037号行政裁定：驳回陈某某的起诉。陈某某不服，提起上诉。上海市第二中级人民法院于2022年4月26日作出（2022）沪02行终101号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
生效裁定认为：根据《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，陈某某在一审庭审中自述其已于2021年4月12日前收到了被诉处罚决定，该自述系其自然状态下真实表述，并无他人干扰或错误引导，且陈某某对上海市公安局某分局提供的有关被诉处罚决定送达的电话录音证据亦表示认可。2021年10月27日，陈某某向一审法院递交诉状，确已超过法律规定的起诉期限。且一审法院在（2021）沪0106行初400号案件中，已向陈某某释明正确的起诉对象和起诉期限，因此陈某某亦不存在《行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限的事由。
【评 析】
通常意义上讲，行政诉讼起诉期限是指相对人得针对行政行为在诉讼程序中寻求救济的法定期限。不同于民事诉讼中的诉讼时效制度，行政诉讼起诉期限为不可变期间，不存在中断或者中止的情形。行政诉讼中如果未能在法定的时间内提起诉讼，相对人即丧失在行政诉讼程序中就被诉行政行为获得救济的权利。
为了防止不可变的起诉期限使遭遇特殊情况的相对人无法在法定期限内提起诉讼，丧失权利救济的机会，立法者在起诉期限规则中增设了扣除与延长的特殊情形以“查缺补漏”。而相较于民事诉讼中诉讼时效、除斥期间中相对完备的适用规则，行政诉讼起诉期限的扣除和延长制度在审判实践中未得到足够关注。特别是对于当事人主张扣除起诉期限时，大多法院认可不可抗力等较为明确的情形可予扣除，但对于其他情形多凭经验感觉做出判断，并未形成统一裁判思路。
本案中相对人首次起诉因对象错误被裁定驳回，再次提起诉讼时应否扣除两次诉讼之间时间计算起诉期限是双方争议焦点，也是起诉期限扣除中的典型问题。笔者尝试从本案出发，对行政诉讼期限制度中扣除情形的法理基础及“非自身原因”要件进行深入分析，并结合实践总结类似案件的审理方法。
一、起诉期限扣除情形中“非自身原因”的解析
行政诉讼法第四十八条第一款中规定的可以发生起诉期限扣除的事由中，“其他不属于自身原因”在司法实践中无统一认定标准。从文义解释来看，“其他不属于自身原因”看似着重强调阻碍起诉原因的客观性，但是这一兜底性法律概念首先就面临着“自身”这一主观性概念的辨析，因此对该要件解释不能仅从阻止其诉讼行为的主客观性作要件式分析，还需结合引发阻碍诉讼行为的原因进行“两阶法”认定。
（一）扣除情形中“非自身原因”的认定思路第一层面，与不可抗力的认定相类似，不属于自身原因首先应当考虑的是不为起诉人主观意志转移的客观因素，且该因素在一般正常情况下仅依靠起诉人自身力量无法预见、无法避免。如自身突发疾病丧失意识、被控制人身自由失去行为能力等。这是最为典型的“非自身原因”。
第二层面，除纯粹的客观因素导致起诉人无法在法定起诉期限内起诉外，引发起诉人主观错误认知的客观因素则是“不属于自身原因”的另一方面。这里所指的起诉人的主观认识正确或错误是指起诉人对于有关自身诉权的内容包括起诉期限相关的法律规定、操作流程、材料准备等事项是否认识正确。
如果起诉人系因其他外在因素导致其在正常、理性的情况下产生主观认识错误的，如来自有权机关对其诉权内容的错误告知等，虽然最终没有在法定期限内提起诉讼系基于其自身主观认识的行为结果，但是此类外在因素对其主观认识已经产生了结果意义上的影响，即起诉人因主观认识错误事实上未能正确行使诉权，若在此情形下仍认定起诉人“能够”在法定期限内起诉，显然对其法律认知和诉讼能力提出了过高要求。行政诉讼起诉人的诉讼标的为行政行为，作出行政行为的行政机关及相关监督机关、管理机关一言一行将直接关系到起诉人是否有必要起诉、如何起诉。因此，当起诉人出于对行政机关明确意见权威性的合理信赖而对诉权行使的方式、内容产生错误认知时，更不能仅以其未在法定期限内起诉的客观行为结果而否定其获得救济的权利。因此，此类情形同样应当认定为第四十八条第一款所指不属于其自身的原因。
但是，还需注意到，在上述情形中起诉人应当对陷入错误认知及耽误起诉期限不存在故意或重大过失。扣除规则是对特殊情况下起诉人的额外保护，应当仅适用于既“无辜”又“无计可施”的情况。“有权利必有限度，超越限度，就有可能走向权利滥用”。
若在起诉期限内，起诉人基于自身能力或者其他途径知晓或应当知晓自己陷入了错误认知，并有机会正确行使权利，但仍出现超过起诉期限等结果，则此时“非自身原因”已经通过起诉人的刻意忽视、有意隐瞒或不积极纠正变成“自身原因”，不应受到额外的保护。本案中陈某某即为此种情形，在其首次诉讼时，法院已明确告知其起诉对象应为作出行政行为的某公安分局，此时起已知晓错误认知将影响其诉权行使，但其坚持不予变更亦不予撤销，被法院驳回后再次起诉超过起诉期限时，其因首次诉讼而被耽误的期限便不应予以扣除。又如，李某诉上海市公安局城市轨道和公交分局行政处罚决定案中，李某虽然因被行政拘留被限制了人身自由，但行政机关已告知其起诉方式、起诉期限，拘留本审并不限制其行使诉权，故其扣除起诉期限的主张未得到支持。
而就行使诉权的机会而言，起诉人在遭遇事由后，应当积极寻找尝试其他途径实现权利救济，确无他法的才属于可扣除的范畴，依起诉人能力有补救机会的情况下不应予以扣除。如起诉人因疫情防控政策无法外出和邮寄，但是有能力通过网上立案行使权利，此时不属于可扣除的情形；但若起诉人确因年事已高又无人辅助等情况无法网上立案时，可认定其无其他救济途径予以扣除。
（二）扣除情形中“非自身原因”的认定要件归纳总结，对于行政诉讼法第四十八条第一款规定的“不属于自身的原因”。总体来说，应符合以下要件：
1.当事人主张的事由属于纯粹客观因素或引发起诉人产生错误认知的客观因素，且该因素对起诉人来说主观上不可预见、不可避免；
2.起诉人对产生影响诉权行使的错误认知不具有故意或者重大过失情形；
3.事由的发生对起诉人提起诉讼具有结果意义上的阻碍。起诉人遭遇此事由后，确实无法提起诉讼，反之则不然。
4.事由的发生所产生的阻碍起诉的效果对起诉人来说无其他补救途径。
二、起诉期限扣除情形与延长情形的适用辨析
实践中，扣除情形与延长情形未予辨析适用，也是导致裁判较为混乱的重要原因。有观点认为，“扣除”和“延长”效果虽然都能保护诉权，但“延长”效果更像是“扣除”效果的一种补充，由各级法院自行衡量，是否延长需由法院决定，具有较大的自由裁量权限。
第四十八条第二款的规定延长情形从法条文义本身来看，“其他特殊情况”排除了第一款中“不可抗力”和“不属于自身原因”等客观因素，而从运作模式来看，本款的适用需要当事人主动提出申请由法院决定，是想通过法院的裁量权去判定立法无法完全涵盖的复杂社会情况。因而从法律效果来看，第二款实质上应是对当事人诉权保障的补充性条款，其致力解决的应当是未使起诉人产生主观错误认知，但同样发生了结果意义上超过起诉期限的客观因素认定问题。
司法实践中，起诉人因行政机关回复正在处理而未能及时起诉的最为典型。此时起诉人基于对行政机关的信赖，主观上并未选择在法定期限内提起诉讼，这种基于其本人真实意思表示的主观行为选择，但其并未陷入错误认知。行政行为一旦作出后即完成，起诉人若对此不服，选择向行政机关、监察机关投诉、沟通，或选择通过法定复议、诉讼等程序寻求救济皆为其权利，而两者并无法定先后顺位关系，故在此情况下，起诉期限、起诉对象、起诉标的等均为确定的，起诉人起诉并未受到阻碍或错误引导，故并不属于法定扣除的情形。
但鉴于该种情况下，起诉人仍受到了外在因素（行政机关解决争议的承诺）的干扰，且实践中若一概否定这种情况亦不利于对行政相对人的保护和行政机关的监督，则将纳入第二款可予延长的兜底保护范畴更为适宜，也正契合第二款规则的原意。
从这一角度出发，排除了不可抗力和“不属于自身的原因”的“其他特殊情况”形式上虽然是对起诉人的主观性行为的判定，但实质仍需落脚于施加于起诉人主观因素之上的客观因素的作用力。可认定为“其他特殊情况”的客观事由其应符合以下要件：
1.事由的发生对起诉人无强制拘束力。这里的无强制拘束力既包括对起诉人的人身无强制拘束力也包括不对其主观产生错过起诉期限的结果意义上的错误认知。
2.事由的发生并未阻断起诉人诉权行使的所有途径，起诉人主动放弃诉权行使。
3.事由的发生有足以使起诉人自愿放弃在法定期限内起诉的效果。
三、审查扣除起诉期限情形的路径
基于对司法实践中复杂情况的观察结果，从出现起诉障碍事由到发生阻碍起诉结果，是从一个客观因素到另一个客观因素的过程，而随着社会经济的发展，各种新事物和新型社会关系导致原本链接两者的因果关系呈现出与起诉障碍事由交织的主观化发展进程，使得人民法院在判断是否可以扣除或者依申请决定延长起诉期限时，不再是单纯的客观因素审查，需要更加具体的应对这种外在因素审查思路。起诉期限的扣除和延长的认定，是一个动态的线性分析的过程，并应当四十八条第一款和第二款进行精确区分适用。
首先，司法实践中诉讼当事人并不一定清楚知晓扣除与延长规则的区别，故可能出现以诉讼主张形式要求延长，或以申请形式要求扣除的情况。此时，为提高审理效率，法官宜应先对当事人主张的形式进行判断，若当事人以诉讼主张方式提出适用扣除或延长规则，法官应依照第四十八条第一款扣除规则进行审查，若当事人以申请方式提出适用扣除或延长规则，则应依照第四十八条第一款扣除规则进行审查；
其次，对于起诉人提出了申请，人民法院适用第四十八条第二款的认定逻辑为：
1.起诉人未能在法定期限内提起诉讼是否系其主观自愿作出的行为结果，其对正确行使诉权等是否存在错误认识，作出这种行为是否受到了客观因素的影响。
2.对于起诉人确实受到了客观因素影响，却无主观认识错误自愿未在法定期限内提起诉讼的，应当适用延长情形要件进行判断，即事由的发生对起诉人无强制拘束力；事由的发生并未阻断起诉人诉权行使的所有途径，起诉人主动放弃诉权行使；事由的发生有足以使起诉人自愿放弃在法定期限内起诉的效果。对于符合要件的应当认定不属于可延长诉讼期限的情形，反之则排除。
3.起诉人受到客观因素影响产生主观认识错误未在法定期限内提起诉讼的，应当对起诉人进行释明，并对其主张事由适用第四十八条第一款之规定进行审查。
再次，对于应当适用第四十八条第一款的情形，应先对起诉人主张的事由进行客观性审查，是否对起诉人有主观认识上的影响。
1.若该事由未对起诉人行使诉权产生主观性影响，则需法官依据一般理性规则、公序良俗等原则判断是否为不可抗力或其他不属于起诉人自身原因中的纯客观性原因。
2.如果该事由确将对起诉人主观认知产生影响，但并不足以对正常、合理的起诉人行使诉权产生错误认知的，符合适用延长规则情形的，法院应当向起诉人释明，并提醒其可以申请延长起诉期限。
3.如果起诉人因外在因素致使主观认识错误，则需依据扣除情形中的三个要件对其进行判断。即，事由的发生对起诉人来说主观上不可预见、不可避免；事由的发生对起诉人提起诉讼具有结果意义上的阻碍；事由的发生所产生的阻碍起诉的效果对起诉人来说无其他补救途径。
关于该认定规则需要补充说明的是，对于事由本身的影响仍需进一步的分析认定。一方面需起诉人提供一定程度上的证据证明客观事由的发生确实对其主观产生了结果意义上或积极或消极的效果；另一方面在效果力上外在因素具有强弱之分，如突发公共卫生事件、来自权威机关的解释承诺、以及道听途说的小道消息等不同因素的效力当然不可一概而论，但“在实践中人们也认识到，某些事实需要认定却难以证明，某些事实由于诉讼经济的考虑和公认的盖然性的存在而不必按常规予以证明”。故此基本认定规则仍存在法院本着一般人理性、公平正义、公序良俗等基本原则，视个案情况的判定选项。
本案中的起诉人陈某并无客观障碍限制其提起诉讼，其先后提起的两个诉讼均因同一事由，即对公安机关对第三人作出的行政处罚决定不满，在本案之前的诉讼中，其起诉的行政行为与行政机关错误，法院在其正确诉讼是起诉期限未到之前，已经充分向其释明起诉正确的行政机关及行政行为，但是陈某因自身缺乏专业法律知识，又主观上拒绝法院对其诉权行使的释明，故未能提起正确的诉讼。而在本案起诉时，其并无不可抗力等纯客观因素阻碍其起诉，前诉并未对其主观认识错误产生影响，并尝试对其行权不当行为予以纠正，系其自身原因致使起诉期限被耽误。综上，本案中的起诉人陈某所主张的事由，不符合行政诉讼法第四十八条规定的可扣除起诉期限的情形。
四、优化释明方式实现起诉期限“诉源治理”
我国行政诉讼起诉期限制度经过法律与司法解释的不断修补完善，形成了一套繁杂的适用规则：在行政诉讼法定期限与最长起诉期限的起算点与计算、起诉期限扣除与延长的基本规则上，首先区分是否经过行政复议，再针对不同种类的如行政不作为、行政协议变更与履行行政赔偿等行政行为作专项认定。作为非专业人士的起诉人能够针对自己的诉请找到正确的起诉期限适用规则并非易事，而客观事实的复杂与法院裁量权认定标准的模糊化又增加了适用难度。这也是司法实践中起诉人易对法律规则适用产生主观认识错误的原因之一。
行政诉讼的目的是为了保护相对人权益、依法监督行政权力行使而非将行政纠纷拒之门外，笔者认为，解决扣除期限及延长期限规则适用问题系从结果上兜底保护相对人程序权利，与此同时，从源头上强化释明义务，对减少程序争议、推动行政纠纷实质性化解同样重要。
具体来说，起诉人向法院提起行政诉讼，人民法院在立案审查时如果发现起诉人存在起诉行政机关错误或者行政行为错误，应当告知其变更诉讼请求，当事人拒绝变更的，应当做好工作记录。案件在审理过程中发现原告起诉错误的，亦应当及时告知其正确的起诉对象，并在庭审笔录或者其他书面材料中予以记录。同时，人民法院在审理过程中发现起诉人错误适用行政诉讼法第四十八条第一和第二款的，也应当及时向其解释，并建议其更换诉请等。而相对人对法院的告知或释明持怀疑态度，人民法院可充分发挥立案窗口法律援助律师以及行政争议多元调处中心的作用，当起诉人出现主观认识错误可能导致起诉期限问题时，人民调解员、律师等主动介入，及时对起诉人进行诉权事项的告知，减少其不信任感。起诉人拒不听从告知释明的，即应当排除其起诉期限的扣除和延长的适用。
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