杨建军：权力监督制约的第三种模式
摘要：如果依照权力监督制约所依托的规范来划分，则人类历史上曾经诞生过依托法律规范的权力监督制约、依托道德规范的权力监督制约和依托党内法规的权力监督制约三种模式或者说三种“理想类型”。其中，以党规党纪监督制约权力，是中国共产党开创的权力监督制约的新模式：权力监督制约的主体不是国家或社会，而是执政党；权力监督制约的规范是执政党制定的系统的党内法规规范体系而不限于法律规范或道德规范；既强调对权力监督制约对象的全覆盖又强调抓住“关键少数”；此外，还有独特的党内法规监督实施机制和责任承担方式。第三种权力监督制约模式既有对基于法律规范的权力监督制约模式和基于道德规范的权力监督制约模式理念、制度的承继，也有对两种模式的理念、制度的超越。相比世界各主要政党的章程或者“规矩”，中国共产党创立的依靠党内法规对权力监督制约的模式，在世界上是独一无二的。
关键词：权力；监督；制约；党内法规；模式
目次
一、权力与权力的监督和制约
二、权力监督制约三种不同模式依据的主要规范
三、权力监督制约第三种模式的基本特征
四、权力监督制约第三种模式的理论与制度创新
五、承继与超越——第三种权力监督制约模式对其他权力制约监督模式的承继与超越
结语：权力监督制约，永远在路上
实现对权力的规范监督制约，是古往今来众多的政治理论和法律制度努力的目标。历经数千年的发展，人类探索出了权力监督制约的诸多理论和实践方案。其中，依托法律规范的权力监督制约和依托道德规范的权力监督制约模式，是两种基本的权力监督制约模式。中国共产党力图开拓权力监督制约的新模式——制定系统化的党内法规，强化对权力进行监督制约，是中国共产党持续百年的努力和实践。这一努力和实践构建的权力监督制约方案，同既往的权力监督制约模式相比较，是否是一种新的权力监督制约模式？是否构成对既有模式的超越？这是本文关注的学理问题。
一、权力与权力的监督和制约
（一）权力及其特征
权力概念是法学、政治学的核心概念。由于权力概念的复杂性，因而，人们对于权力问题会有不同的解读。福柯曾将权力视作“某些人统治其他人的权力”，是它的服从者得以“被生产出来”的各种方式，当然，也是服从者“在文化中所发现的并且被他所处的文化、社会、与社会群体所推荐、暗示和施加给他的模式”；帕森斯认为权力是与权威、同意、集体目标相联系的，“是一种保证集体组织系统中各个单位履行具有约束力的义务的普遍化能力”；汉娜阿伦特则认为权力是法治和一致同意下的产物，是群体的、共同行动的能力，一个人有权力是因为“他被一定数量的人授予以他们的名义行动的权力”，所有的政治制度都是权力的表现和具体化。与汉娜阿伦特类似，韦伯也认为权力意味着“合法性”支配，一种能够被多数人接受的统治。对权力的五种常见界定包括“权力的运用”“统治”“支配”“以反对的方式影响他人的能力”“A对B”控制等；当然，史蒂文卢克斯则认为，权力的核心是“获得自愿服从者对支配的同意”；另一种解读是，“当A通过某种与B的利益相反的方式影响B的时候A就是运用权力控制B”。我们通常所说的权力，就是政治权力，“政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为实现某种利益或原则而实际政治在过程中体现出的对一定政治客体的制约能力”。通常来说，权力具有如下特性：（1）公共性。（2）垄断性与强制性。国家是“暴力权力的合法性垄断”。（3）扩张性。（4）易腐性。（5）工具性。国家权力既可能保护公民权利，也可能对公民权利进行限制。权力掌握在不同人手中，行使的效果是不完全相同的，这是因为在一定意义上来说，权力本身具有手段属性、工具属性。公共权力的工具性，意味着权力特别容易衍生出扩张性、强制性等特征。（6）合法性。在一定意义上来说，权力是一种必要的恶。正因此，从应然层面来讲，权力应当具有合法性。权力的合法性既包括权力来源的合法性，权力设定目的的正当性，权力行使的有限性，也包括权力行使方式的合法性，权力应当受到合理的监督和制约等。
（二）权力监督制约模式的传统学理分类
关于如何监督制约权力，学术界曾经提出过“以权力制约权力”“以权利制约权力”“以社会制约权力”“以法律（制度）制约权力”和“以道德约束权利”“以国家制约权力”等主张。（1）从制约机制上来看，权力制约可分为权力制约权力、权利制约权力、道德制约权力以及混合模式等。（2）以理论范式的学科来源，可将权力制约分为政治学的以权力制约权力、伦理学的以道德制约权力、法学的以法律制约权力、社会学以社会制约权力等范式。如果从人类过往的法治实践来看，制约权力的手段在理论上可大致归结为两大类，即“以权利制约权力”和“以权力制约权力”，不过二者在具体实现形式上都表现为“以法律制约权力”。（3）制约权力的笼子，可以是“以官僚体系纵向监督权构成制度的笼子”“以人民直接监督权构成制度的笼子”“以平行国家机关之间的横向监督权构成制度的笼子”。其中，后一种权力制约的“笼子”最为典型的就是分权制衡模式。（4）从权力制约的政治背景来看，可将权力制约分为分权体制下权力制约和集权体制下的权力制约。（5）从权力制约的主体来看，制约权力的主体可分为国家制约和社会制约。国家制约如行政体制内的平级制约，以及上下级之间相互制约，专门机关制约如检察院的监督制约等；而社会力量制约主要包括新闻舆论制约、西方的多党制制约、人民群众的制约等。（6）此外，还有学者从不同角度提出了以监督制约权力、以市场制约权力、以规则制约权力和以透明度制约权力等主张。上述分类中，有的分类标准依据的是制约权力的规范（如道德、法律）；有的分类标准依据的是制约权力的主体（如国家、政党、社会力量、舆论等）；有的分类标准依据的是学科侧重点（法学、社会学、伦理学等）。不过，总体来看，上述分类在一定程度上呈现出标准混乱的特征。
上述各种权力制约的范式，看似构成了“一个以道德制约为先导、以法律制约为规范、以权利制约为根本、以权力制约为核心的完整的和有机的权力制约体系”，但如果对该种分类仔细考察，就可以发现，“道德与法律”是社会规范，而“权力与权利”则是社会规范的内容。实际上，“权力和权利”不过是“法律或道德”的内容组成部分，而“道德和法律”则是“权利和权力”的载体和表达形式。因而很显然，上述关于权力监督制约模式的划分，存在较为突出的逻辑问题。因为将“权力”“权利”“道德”“法律”四者并列放在一起，逻辑上并不自洽，至少权力、权利与道德、法律并非可以并列的范畴。从实践来看，以权力制约权力和以权利制约权力，都离不开法律（或道德）对权力或者权利的架构与配置；无论是“以权力制约权力”或者是“以权利制约权力”，最终都必须依靠法律或道德的规范运行来实现。
所以，上述关于权力监督制约模式的分类，从规范载体上来看，主要包括“以法律制约权力”和“以道德制约权力”两种基本模式。当然，必须承认，在权力监督制约中，我们很难将“法律与道德”截然分开。从权力监督制约的发展历程来看，古代社会权力制约的主要规范依据是道德，后来，法律逐渐成为制约权力的主要规范。实际上，在当代社会，各种林林总总的权力监督制约理论，最终都离不开法律规范的有效运行与支撑。如，无论称为“以权力制约权力”或者是“以权利制约权力”，权力制约在西方近代法律制度中的安排主要包括：宪法制度、权力分立制度、议会内阁制、两院制、政党制度、选举制度、联邦制、任期制、司法制度、新闻制度、利益集团、独立检察官制度；其总体特点是，权力监督和制约都在法律和法治轨道上，依法设权、依法用权、依法控权。
二、权力监督制约三种不同模式依据的主要规范
如果按照制约权力所依据的社会规范来看，则历史上权力监督制约依据的最为基本的社会规范就是道德和法律。不过，随着中国共产党党内法规的制定、完善以及“党纪严于国法”等理论的提出，党规党纪实际上成为了人类历史上权力监督制约的第三种规范。由此，也形成了“依法律监督制约权力”“以道德监督制约权力”和“以党内法规监督制约权力”三种权力监督制约模式。对这三种权力监督制约模式的解读，主要可以通过三种权力监督制约模式依据的不同规范而展开。
（一）以法律制约权力
以法律制约权力的基本理念和大致逻辑路径为：（1）法律出自国家，国家通过宪法性法律对权力进行划分。（2）有限权力。（3）扩大权利范围，缩小权力边界。（4）以法律建构权力监督制约机制。“以法律制约权力”的基本方式是推进权力的法律化。（1）形式上，各种权力的内容、适用范围、幅度、时效等，都必须由法律进行明确规定；各种权力必须具有法律上的可操作性；（2）实质上，法律权力应当满足特定的道德准则，法律权力的设定应该以公共利益为出发点和归宿，符合权力性质、法律目的和法律价值；（3）在权力法律化的同时，与权力相伴随的责任也必须法律化；（4）法律权力的运作离不开特定的制度要件，即离不开与之相配套的制度的支撑；（5）对越权者、滥用权力者，以法律追究责任；（6）对权力运行监督的法律化，包括监督主体、监督对象、监督范围、监督方式等，都由法律进行设定，防止权力监督超越法律规定。总之，以法律监督制约权力的总体思路是，权力设定、权力授予、权力划分、权力行使、权力监督等，都完全按照国家法律的规定而展开；法律是权力运行、监督和制约的唯一依据和基础。
（二）以道德制约权力
“以道德制约权力”的基本预设前提是，相信人能够通过自我修养，自我约束，达到对权力的自我约束。依靠道德监督制约权力的基本理论逻辑是：其一，道德论者认为道德对权力具有一定的天然约束力，因为拥有道德是掌控权力的基本资格和前提条件，也是执掌权力的正当性基础；道德同时还是行使权力的基本原则。（1）道德的概念古今相殊，“道”指的是根本规律或真理、良好的能够获得民心民力的治国理政方法、惠民的措施或者落实仁政的措施；“德”表示执政的效果与方式；古代的“德治”并非“道德治国”，而是为民执政、实行仁政。（2）早在商、周时期就有“德”的概念，“德”不仅是统治国家的一种方针，而且还是统治者的资格和品质，统治者因为有“德”而获得民的拥戴，同时“德”还是联系天和人的重要枢纽。西周时期的德治理念要求统治者“敬天效祖，严于律己，勤于政务，善待民众，慎用刑罚”；“德”是获得天命的关键，也是一个王朝维持的关键；敬德、明德是治国的方针；“德”也是统治者获得治理天下的资格。总体来看，虽然不同时期，人们对于“道德”有不同具体表述和认知，但道德是获取权力、掌控和合理运用权力、维系统治正当性的根基，也是约束人的基本规范。其二，传统社会的道德主要通过约束个体行为进而达到社会总体自我约束的目标；道德教化是维系社会秩序的基本方式。道德伦理问题，同时是中国古代的儒家、道家、墨家、法家和佛、道两教关注的重要问题。道德是一种以自我约束为核心内容的社会规范，同时也是为社会成员普遍接受的社会规范。生活在道德教化中的社会个体，自幼便习得了一种“自我约束”的社会规范意识和行为本能；鉴此，道德通过直接约束普遍社会成员进而间接产生了约束权力掌控者的作用，发挥了监督制约权力的功能。其三，道德对权力的约束还建立在道德的宏观社会治理作用上。中国古代的社会治理模式中，“以道德实现对人的思想情感的引导，以法律实现对人的行为举止的规制”，道德对皇帝提出的具体要求就是儒家强调的“以德配位”；在官吏治理方面，遵从管子提出的礼、义、廉、耻“国之四维”；在基层乡里的治理中，建立并促进族规家训与道德伦理的融合；且在德法共治的关系中，道德居于主导地位。道德不仅具有自律性，实际上还具有社会的他律性。道德对权力的监督制约，立基于道德充盈于社会方方面面所营造的社会成员自我约束的总体社会规范意识。作为一种社会规范，道德本身构成了社会成员的共同行为规范、社会成员个体自身自我约束和社会成员之间相互约束的有效社会规范。其四，当代社会中道德依然可以通过主体的自我约束而对权力监督制约发挥一定作用。“法律是成文的道德，道德是内心的法律”“法治和德治不可分离，不可偏废，国家治理需要法律和道德的协同发力”。道德注重强调他律与自律的结合，但更加注重自律。在任何一个社会中，加强道德的自我约束，提升社会道德社会公平，是有助于提升一个社会的权力监督制约水准的。当然同时我们也必须清醒地认识到，道德虽然可以成为权力制约的基本规范，但是道德本身无法单独地发挥作用。在现代国家的政治实践中，单纯依据道德来约束权力的情形，似乎很少存在，也几无可能。
（三）以党规党纪制约权力
以党规党纪监督制约权力，是中国共产党开创的权力监督制约的新路径。中华人民共和国成立后，中国共产党对加强党内监督高度重视，决定建立健全各级纪检机构；1962年中央通过了《关于加强党的监察机关的决定》；1978年12月，中共十一届三中全会选举产生中央纪律委员会；2003年中共中央印发了《中国共产党党内监督条例》，2009年印发了《中国共产党巡视工作条例》；2016年，中央修改了《中国共产党巡视工作条例》；2019年中共中央修订了《中共共产党问责条例》。就党的纪律建设来看，1982年中共十二大通过的党章规定，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。党组织对违反纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给予批评直至纪律处分。1992年中共十四大就将“从严治党”写进党章。2003年12月中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》，对维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律等发挥了重要作用。中共十八大以来，党中央高度重视党的建设，高度重视从严治党、反腐倡廉、权力监督制约。“全面从严治党是党的十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党”“治国必先治党，治党务必从严”。中央提出，全面从严治党包括抓思想从严，抓管党从严，抓执纪从严，抓治吏从严，抓作风从严。
加快制定和完善党内法规，明确和严肃党的纪律。党内法规的制定，有着悠久的历史。党内法规中，党的纪律的规定，占据了重要地位。党的纪律在不同时期，内容有所不同。2012年以前，党的纪律主要针对一些具体事项制定了相关规定，但内容总体较为零散。中共十八大以来，中央加快党的纪律规范化、系统化建设。党内法规内容不断丰富，涵盖了党章、党的领导和党的工作，党的决定、党员、党的组织制度、党的中央机关、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组，思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、党的机关工作以及其他内容。（1）强调党章的根本性地位，强化党的纪律建设意识。2012、2017年，中央修改了《中国共产党章程》（以下简称《党章》），提出“党章是最根本的党内法规，是管党治党的总规矩”。党章阐释了党的性质、思想基础、党的发展历程等，明确“坚持从严管党治党”是党的建设的五项基本要求之一，提出“要把严的标准、严的措施贯穿于管党治党全过程和各方面，坚持依规治党、标本兼治，坚持把纪律挺在前面，加强组织性、纪律性，在党的纪律面前人人平等”，强化管党治党的主体责任和监督责任，加强对党的领导机关、领导干部、特别是主要领导干部的监督，以零容忍态度惩治腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。《党章》第七章规定了“党的纪律”，包括政治纪律、组织纪律、廉洁自律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六种；规定监督执纪有四种形态；对党员的纪律处分有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。（2）出台预防性党内法规、制度。2012年，中纪委、中组部、中央巡视工作领导小组印发了《关于部分中央和国家机关对所属单位开展巡视工作的意见（试行）》的通知；中纪委、中组部发布了《关于印发〈省、自治区、直辖市党委对县（市、区、旗）巡视工作实施办法〉的通知》；中共中央政治局会议审议通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，要求“严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”，等。2013年，中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》；中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政机关国内公务接待管理规定》，等。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》《关于严禁在历史建筑、公园等公共资源中设立私人会所的暂行规定》。上述规定，总体体现了党内法规在权力监督制约方面的预防性特征。（3）强化党员和领导干部的自律和自我约束。2015年，中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》，要求全体党员和各级党员领导干部“廉洁自律，接受监督”，并针对党员和党员领导干部分别规定了4条“廉洁自律规范”。（4）制定系列党内权力监督制约的规范性文件。2016年，第十八届中央委员会通过了《中国共产党党内监督条例》；2017年，中共中央修改了《中国共产党巡视工作条例》。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅还出台了《领导干部报告个人有关事项规定》；中组部印发了《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》（2014）、《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》（2015），等。（5）出台了系列惩戒性党内法规。2016、2019年，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，确立了党的问责应坚持的基本原则；强调党委（党组）应当履行全面从严治党责任，追究在“党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”；问责的对象是“党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员”；党组织或者党的领导干部违反党章或者其他党内法规，不履行或者不正确履行职责的11种情形，应当被问责；对党组织的问责，可采取“检查”“通报”“改组”方式；对党的领导干部，可以采取“通报”“诫勉”“组织调整或者组织处理”“纪律处分”等方式。其中，党的领导干部“失职失责、危害严重的，应当给予纪律处分”。2015、2018年，中共中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》。条例将中共十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、落实八项规定、反对“四风”等从严治党的实践成果制度化、常态化。第一，强调党的纪律处分应坚持的基本原则包括：“坚持党要管党、全面从严治党”“党纪面前一律平等”“实事求是”“民主集中制”“惩前毖后、治病救人”。第二，条例明确增加并细化了一些违纪条款，如廉洁纪律方面增加了权权交易、利用权职或职务影响为亲属和身边人员谋利等内容；在违反群众纪律方面新增侵害群众利益、漠视群众诉求、侵害群众民主权益等内容；在工作纪律方面增加党组织履行全面从严治党主体责任不力、工作失职等；在违反生活纪律方面增加了生活奢靡、违背社会公序良俗等内容。第三，条例把党章和其他党内法规中的纪律要求，整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律六大纪律；强调坚持纪严于法、纪在法前，去除与国家法律重复的内容，实现纪法分开；把政治纪律细化、具体化，把落实中央八项规定精神的要求转化为纪律规范，体现作风建设最新成果，使党的纪律成为管党治党的尺子、全体党员遵守的底线、权力监督制约的警戒线。
法律、道德、党内法规，是三种不同的权力监督制约规范。依托不同的权力监督制约规范，形成了不同的权力监督制约主体、路径、理念和监督制约方式。因而我们大致可以说，权力监督制约，实际上有三种不同的模式。第一种模式主要依据国家法律，通常适用于国家公职人员，权力监督制约主要依据法律的严格实施，尤其是主要依靠检察机关对公职人员监督、制约和追责，保障权力运行的规范性与合法性。公职人员违反法律的行为，通常会受到刑法法律的追责，行为后果严重。第二种模式主要依据道德，强调公权力主体的自我约束和自我控制，道德规范的运行和权力监督制约作用的发挥，更多依靠社会力量。违法社会道德行为，通常会受到社会舆论的谴责。第三种模式主要依据执政党制定的适用于全体党员的规范即党内法规，并建立保障党内法规实施的监督执纪机构，确保对公权力享有者、行使者的监督和制约。违反党纪的行为，通常会受到党纪的处分。相比较而言，第一种模式和第三种模式总体属于“他律模式”，两种模式中，既有较为明晰化的规范内容，也有高度组织化、科层化的规范执行机构。不同的是，第一种模式中，权力监督制约的规范即法律主要来自国家，规范的运行主要依靠系统完备的执法机构尤其是专门化的公权力监督机构即检察院；第三种模式即依靠党内法规型构的权力监督制约模式，规范内容来自执政党，规范的运行既依靠执政党对权力观的宣传教育，也依靠执政党的监督执纪机构即纪委、监察委对规范的严格执行。第二种模式总体属于“自律模式”，对权力的监督制约，主要来自权力掌控者个体内心对道德规范内容的认同以及通过道德的自我约束；通过道德的权力监督制约模式，既缺乏高度明确化的规范内容，也缺乏高度组织化的规范执行机构；但这并不意味着道德规范完全失去了对权力监督制约的所有作用。必须指出，这三种模式的划分，属于权力监督制约中的三种“理想类型”。因为很显然，无论是依靠法律或者是依靠党内法规监督制约权力，都无法完全脱离“道德”；而依据党内法规对权力监督制约体系作用的发挥，也无法完全脱离国家法律对违法、犯罪人员的惩戒；同时，即便是道德发挥权力监督制约主导作用的古代社会，也常常依赖法律对严重违法犯罪者的制裁。
三、权力监督制约第三种模式的基本特征
中国共产党开创的权力监督制约的第三种模式中，权力监督制约的主体、规范依据、惩戒方式、责任方式等诸多方面，都与以往的权力监督制约模式存在较大不同。
1.从权力监督制约的主体上来看，执政党即中国共产党为权力监督制约的主体。既往的权力监督制约模式中，通过法律的权力监督制约主体主要是国家；权力监督制约的对象，主要是国家公职人员；权力监督制约的实现方式，主要通过对违法者施加行政处分或刑事责任惩戒的方式来实现。而通过道德的权力监督制约，主要是权力掌控者的自我约束和社会舆论对违反道德者的谴责。而中国共产党建立的权力监督制约机制中，权力监督制约的主体是执政党；权力监督制约的对象，主要是党员；权力监督制约的实现方式，既包括教育也包括依据党内法规对违纪者的惩戒等。中国共产党创立的自我监督制约制度体系，与国家通过法律建立的权力监督制约体系相对分立而又相互关联。中共十八大以来，中国共产党基于从严治党的主体意识，提出了“治国必先治党，治党务必从严”“党纪严于国法”“把权力关进制度的笼子里”等一系列新的权力制约理论。这里的“从严”，不是指党规党纪的效力高于法律，而是通过党纪对党员提出的要求、标准相比国家法律来说更严。普通公民通常只服从法律义务即可，而中国共产党党员除负有公民负有的遵守法律的义务外，还具有遵守党规党纪的义务，即负有守法、守纪的双重义务。可见，党内法规比起国家法律而言，是相对独立的制度体系。依靠党内法规建立起来的权力监督制约的主体、规范、理念以及规范实施模式，与通过国家法律建立起来的权力监督制约主体、规范、理念和 规范实施方式，均不相同。同时，党内法规与国家法律又相互关联。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”
2.从规范依据上来看，中国共产党建立了以权力监督制约为主要内容的党内法规规范体系。从世界政党的管理角度来看，虽然世界上各主要党派都有自己的章程或者是“规矩”，但总体来看，国外有的政党对党员管理较为松散，惩戒性规定较为原则；有的政党章程虽设定有惩戒性规定，但比重很小，往往只有几个条文；有的政党章程甚至未设定惩戒性制度。总体来看，国外执政党鲜见通过制定系统化、规范化的制度加强自我监督制约的例子。中国共产党不仅提出了要从严管党和从严治党的理念，而且制定了以监督制约执政党为目标的系统化的党内法规，建立了覆盖全体党员、对党员和公权力享有者具有较强约束力的党内法规体系。截至2021年，党内法规数量已经超过1800部。众多的党内法规制度和国家法律一道，形成了各级党组织和全体党员必须遵守的行为规范体系和党的总规矩。“其一，党章是全党必须遵守的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例”。在各种纪律和规矩中，政治纪律和政治规矩主要包括维护中央权威；维护党的团结；遵循组织程序；服从组织决定；管好亲属和身边工作人员，杜绝他们擅权干政、谋取私利等内容。依据党内法规为主体而建立的权力监督制约的规范，主要是以约束执政党党员为主的“党内法规”，且“党纪严于国法”是这一规范的基本特征。中国共产党创立的权力监督制约体系，既注重依据党内法规来约束公权力，也注重依据法律来监督和制约公权力。在党内法规制定中，注重与通过国家法律监督制约权力的制度体系的有效衔接。此外，党内法规还高度重视吸纳道德的优点，发挥道德的自律属性，推进道德自律和党内法规的他律作用的结合。党内法规数量大、全覆盖、具有可执行性和较强的约束力。这一情形在世界范围内是仅见的。
3.既强调权力监督制约对象的全覆盖，又强调抓住“关键少数”。中国共产党的权力监督制约理论，坚持权力制约中的“系统论”与“少数论”这“两手论”。既强调对公权力享有者全面监督制约，又强调要抓住“关键少数”。（1）权力制约监督对象全覆盖。党内法规监督制约的对象，以党员等公权力掌控者为主，同时包括了非党员公权力享有者。“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，加强行政检察、审计监督、巡视监督。纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖，巡视监督要对地方、部门、企事业单位全覆盖。”从监督制约的事项范围上来看，不仅直接约束公权力的行使行为，而且注重约束个人日常生活行为。党内法规还辐射到被监督对象的家庭成员，强调党员干部要约束家庭成员，因为“不少领导干部不仅在台前大搞权钱交易，还纵容家属在幕后收钱敛财，子女等也利用父母影响经商谋利、大发不义之财”。党内法规注重家风建设，强调领导干部要加强对配偶子女的约束。中共十八大以来，党中央旗帜鲜明地推进党风廉政建设和反腐败斗争，强调“老虎”“苍蝇”一起打，就是权力监督制约全覆盖的生动表达。（2）抓住关键少数。管好党的权力，尤其是管好党的主要领导干部这一关键少数，是从严治党的关键。历史和实践证明，官员权力越大、越要接受治理、规范和监督。“要加强对领导干部特别是‘一把手’的监督和管理，将其作为从严治理的重中之重”“从大量案件看，领导干部违法违纪问题大多发生在担任一把手期间一把手位高权重，一旦出问题，最容易带坏班子，搞乱风纪。一把手权力集中，受到的监督很少，遵章守纪基本上靠自觉，这样能不犯错误、不出问题吗？我们必须用刚性的制度把一把手管住，保证一把手正确用权、廉洁用权。”
4.建立和完善了专业化的党内监督执纪机构和监督机制。（1）纪委是党内监督专责机关。从权力制约规范即党内法规的执行机构来看，中国共产党建立了专门的权力制约机构——国家纪委（与国家监察委员会合署办公）。《党章》第八章规定了“党的纪律检查机关”。“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下开展工作”；党的纪律检查委员会是“党内监督专责机关”，具体职责包括对党员的“监督、执纪、问责”等，对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督等。（2）积极推进监察制度改革。“党的十八大以来，党中央就一直思考和谋划如何适应全面从严治党新形势，在强化党内各方面监督的同时，更好发挥监察机关职能作用，强化国家监察，把公权力关进制度的笼子里”“深化国家监察制度改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”（3）明确了党委主体责任、纪委监督责任监督制约机制，促进机构职能形成合力。针对“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”的情形，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定强调“加强反腐败体制机制创新和制度保障”“主要是加强对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，明确党委负主体责任、纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度；健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能，规定处办腐败案件以上级纪委领导为主体现强化上级纪委对下级纪委的领导，规定线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”（4）监督制约权力的目标，不仅仅限于“不腐败”。不腐败仅仅是对党员的一方面要求。党章党规对党员的要求，还包括党的政治纪律和政治规矩，禁止任人唯亲、排斥异己、拉帮结派、匿名诬告等。因而，党内法规实际上将权力约束与维护党的权威相结合。
5.依据党内法规建立的权力监督制约体系与国家法律权力制约监督体系相衔接。中国共产党创立的权力监督制约新模式，总体上属于执政党自我约束的新模式。依据执政党自我管理、自我约束为主要特征的这一权力监督制约的新模式，虽然相对于国家权力监督制约体系具有相对独立性，但同时，它又与国家权力监督制约密切关联，强调与国家权力监督制约体系相衔接、相协调。从党内法规与国家法律权力监督制约的关系来看，依据党内法规建立的权力监督制约模式，与依靠国家法律为主体的权力监督制约模式之间，既相对分立，又相互联系。不过，该制度的总体设计思路是“党纪严于国法”。（1）党内法规体系是全面依法治国和法治体系的组成部分。中共十八届四中全会明确提出把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标；党内法规体系，总体上属于“国家法治体系”的组成部分。“国家法治体系”包括五大体系：完备的法治规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治监督体系、完善的党内法规体系。可见，党内法规体系是法治的五大体系之一。（2）关于党内法规与国家法律的关系，应当是“坚持把纪律挺在前面，严明党的政治纪律和政治规矩，着力推动全党牢记‘五个必须’、防止‘七个有之’，保证全党团结一致、步调一致”“党的规矩，党组织和党员、干部必须遵照执行，不能搞特殊有例外”“只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前，才能克服‘违纪只是小节、违法才去处理’的不正常状况，用纪律管住全体党员”“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己要求更严”“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出高要求。”（3）从权力监督制约的后果及责任方式来看，主要有三种：其一，对违反党内法规的行为，通过党内法规予以惩戒；其二，情节严重者，同时给予党纪政纪处分；其三，对违反党内法规同时又触犯刑事法律的行为，移交司法机关追责。因而，这一权力监督制约体系，开创了权力监督制约的新模式。
6.权力制约与权力合理配置密不可分。“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。反腐倡廉法规制度建设要围绕授权、用权、治权等环节，合理确定权力归属，划清权力边界，厘清权力清单，明确什么权能用、什么权不能用，强化权力流程控制，压缩自由裁量空间，杜绝各种暗箱操作，把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租空间。”
7.权力制约中，自律与他律相结合，预防与惩戒相结合。（1）自律与他律相结合，“外控”与“内律”相结合。权力制约第三条道路的基本构想与权力监督制约逻辑是，法律、道德与党内法规相结合，本质是，外部监督与自我约束相结合。（2）预防与惩戒相结合。既有的权力监督制约理念，主要是一种事后惩戒。中国共产党的党内法规虽然也有很多事后惩戒内容，但总体上，更强调事前的预防。如，注重通过经常性的批评和自我批评、约谈函询等加强对权力掌控者的行为规范性提示，节假日等重要节点各级党委通过发警示通知等方式，预防违法、违纪行为的发生。
四、权力监督制约第三种模式的理论与制度创新
权力监督制约第三种模式即中国共产党开创的权力制约新模式，不同于“以法律制约权力”或者“以道德制约权力”的权力制约监督模式之处，在于其理念、理论和制度的系列创新。
其一，权力监督制约的理念新。（1）中共十八大以来，党中央深刻认识到党风廉政建设和反腐败具有长期性、复杂性、艰巨性等特点。腐败现象仍然多发、有的案件涉案金额巨大，人员多，具有系统性、区域性腐败等特点；腐败行为更加隐蔽；一些党组织纪律软弱涣散、纪律松弛。对此，中央提出，“党要管党，首先是党委要管、党委书记要管。党委书记要在其位、谋其政，履行好第一责任人职责”“党章总纲明确提出‘坚持党要管党、从严治党’，这是党的建设的根本方针。《党章》第三十七条规定‘党组织必须严格执行和维护党的纪律’，这是对主体责任的具体要求。”（2）提出权力监督制约的目标，是建立不敢腐、不想腐、不能腐的权力制约监督机制。权力监督制约中，注重思想教育、制度预防与监督惩戒相结合。不过，加强权力制约和监督，根本上还是要靠法规制度；“反腐倡廉法规制度既‘禁于未然之前’，又‘禁于已然之后’，为党员、干部拉起了高压线、划出了警戒线，在党风廉政建设中具有规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的作用’。”（3）高度强调“党纪严于国法”“把纪律挺在前面”。完善党内纪律处分制度，高度重视纪律监督，强调党纪严于国法，要让纪律成为管党治党的尺子、不可逾越的底线。2015年10月12日，中共中央政治局召开会议审议通过了修订后的《中国共产党纪律处分条例》。修订后的条例将中共十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、落实八项规定、反对“四风”等从严治党的实践成果制度化、常态化。条例明确增加了一些违纪条款，如廉洁纪律方面增加了权权交易、利用职权或职务影响为亲属和身边人员谋利等；在违反群众纪律方面新增侵害群众利益、漠视群众诉求、侵害群众民主权益等；在工作纪律方面增加党组织履行全面从严治党主体责任不力、工作失职等；在违反生活纪律方面增加了生活奢靡、违背社会公序良俗等。把纪律和规矩挺在法律的前面，正是针对党内法规中纪法不分的问题提出来的。全面从严治党，要用严明的纪律管住全体党员。（4）更加注重把“权力关进制度的笼子里”。长期以来，不少公权力的行使者恣意横行，这一现实，使得法治中国的建设，遭遇重大挑战。针对这一社会顽疾，中央提出，要“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”。中央明确提出，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。这一规定，使得“把权力关进制度笼子里”的法治理想，将会有更加坚实的制度保障、制度约束和制度引导。（5）依法反腐，打破“刑不上大夫”（常委）的特权，反腐败取得了阶段性新成就。中共十八大以来，党中央高度重视将反腐败落到实处，一大批高官落马，这在中国共产党历史上是前所未有的。从而使法律面前人人平等的宪法原则，得到了充分实现。（6）注重建立更加科学的决策和责任追究机制。公权力行使的重要方式是做出决策。如何使决策更加科学，使决策者的权力与责任能够对等，是决策制度设计中必须要考虑的核心问题。中央明确提出了公权力运行中必须坚持公开原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；强调健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这样的决策机制，有助于保障决策更加具有科学性、合理性、合法性。同时，为决策者设计责任规定，有助于通过制度保障，促进决策者更加审慎决策。（7）注重强化对于领导干部的监督、管理和教育。加强对领导干部特别是主要领导干部的监督；对领导干部报告个人事项推行抽查核实。同时，注重对纪检干部严格要求，严格监督、严格管理，创新组织制度，强化纪检干部的自我监督；同时强调纪检干部要自觉接受党组织、人民群众、新闻舆论的监督。（8）反腐败探索出了自己的路子——从着力治标、侧重遏制到标本兼治、综合治理，逐步扩大治本力度；再到标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，在此基础上进一步提出了标本兼治、当前以治标为主，为治本赢得时间的思路。提出以猛药去疴、重典治乱的反腐败和权力监督制约的思路。
其二，权力监督制约的主体新。权力监督的主体，从社会（个人）、国家扩展到执政党。从人类社会发展来看，道德监督强调社会主体的自我约束和社会对个体的规训与监督；近代以来，西方社会开创的权力监督制约理论和制度，将国家权力监督的重心放在国家层面，通过国家立法，从国家权力设定、权力划分等角度，构建权力监督制约的基本机制。而中国共产党开创的权力监督制约理论和制度，将执政党作为权力监督制约的主体和主要对象。权力监督制约的主体和重心，经由社会、国家转向执政党这一主体，推动了权力监督制约的理念变革。
其三，权力监督制约的范围广，覆盖面宽。（1）总体来看，法律对权力监督制约的范围，相对有限，它以现行法律设定的公权力主体、公权力行使的合法性为主要监督对象。而党内法规监督内容，非常丰富，涵盖范围广，涵盖了很多法律监督不涉及的内容和范围。（2）党纪监督范围大于国法。违法的事项，可能受到党纪处理；不违法的事项，也可能受党纪处理。其一，“党内监督没有禁区，没有例外”（《中国共产党党内监督条例》第3条）。权力监督与制约的范围，包括各个党组织、党员领导干部和党员个人的行为是否符合党内法规的各项规定，涵盖了政治建设、思想建设、组织建设、作风、纪律等各个领域的行为。党内监督的内容非常丰富。如是否遵守党章党规、维护中央统一、落实中央八项规定精神，廉洁自律、秉公用权，完成党组织部署的任务等；政治表现，如是否“自觉维护党的团结和统一，对党忠诚老实”（党章第3条）等；思想建设，如是否践行社会主义核心价值观；组织建设，如是否按照《中国共产党党组工作条例》开展党组工作；是否按照《党政领导干部选拔任用工作条例》选拔任用党政领导干部；作风建设，如是否改进工作作风、密切联系群众、厉行节约反对浪费；公务接待是否符合相关管理规定；是否带头推动殡葬改革等。其二，领导干部的个人事项，如婚姻，子女与外国人、无国籍人通婚情况，配偶、子女及其配偶的从业情况，收入、房产、投资事项；无正当理由不按时报告，漏报、少报，隐瞒不报等行为，可能被给予党内纪律处分。而这些事项，传统上，总体上属于法律不予关注的个人事项甚至是隐私事项。其三，党内纪律覆盖了法律外的权力空间。党内法规强化纪律建设，严格执行党的政治纪律、组织纪律、工作纪律、财经纪律和生活纪律等，持之以恒纠正“四风”，克服形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风。政治纪律，如“在重大原则问题上”是否同“党中央保持一致且有实际言行、行为造成不良后果的”，是否“妄议党中央大政方针，破坏党的集中统一的”；组织纪律如“拉票贿选”“篡改、伪造个人档案资料”；廉洁自律如“收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、消费卡和有价证券、股权、其他金融产品等财物”“改变公务行程，借机旅游的”；群众纪律如“在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要的”“对待群众态度恶劣、简单粗暴，造成不良影响的”；工作纪律如“热衷于高舆论造势、浮在表面的”“干预和插手经济纠纷的”；生活纪律如“生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味，造成不良影响的”等等。如是否遵守《中国共产党廉洁自律准则》，是否“坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献”等。党内法规监督的范围，涵盖了政治、思想、作风、纪律乃至个人事项与家庭生活等内容。
其四，权力监督制约的机制新。（1）加强反腐败体制机制创新和制度保障。中央要求各级党委（党组）要切实担负起党风廉政建设的主体责任，纪委（纪检组）要承担监督责任。各级党委（党组）特别是主要领导是第一责任人，领导班子成员对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。（3）党的领导纪律检查实行双重领导体制。强化上级对下级纪委的领导，改革和完善纪检监察派驻机构，改进中央和省市的巡视制度。（3）科学设置与架构党委与纪委的关系。“要强化上级纪委对下级党委和纪委监督，对下级纪委不向上级纪委报告问题线索和案件查处情况的，必须严肃问责，推动纪委双重领导体制落到实处”。纪委和党委的关系：“党要管党、从严治党，‘管’和‘治’都包含监督。党委监督是全方位监督，包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等工作，党委要任命干部，更要监督干部。纪委监督重点是履行监督执纪问责的职责。党内监督是全党的任务，第一位是党委监督，不能一谈到监督就只想到纪委会推给纪委”。（4）建立纪委监督和监察监督的整合机制，注重发挥制度的集约功能。“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权，是党内监督的题中应有之义。”“行政监察法要体现党中央关于中央纪委、监察部合署办公，中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责的精神。监察对象要覆盖所有公务员。”（5）权力监督制约规范的执行方式新。党内法规的运行和实施方式总体较为灵活，巡视、督查、专项检查等等，均是党内法规实施的重要方式。“巡视组要剑指党风廉政方面存在的问题，重点就是‘四个着力’，着力发现是否存在违反党的政治纪律问题，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，着力发现是否存在选人用人上的不正之风和反腐败问题。”
其五，权力监督制约的责任方式新。（1）责任方式不限于“责任自负”。立基于国家法律的权力监督制约方式，预设的基本前提是，个人责任、责任自负。但基于党内法规而发生的责任，不完全是“责任自负”。第一，党内法规的责任承担方式，虽然也强调个体承担相应的责任，但在强调个体责任的同时，还强调组织责任、领导责任。即党内法规设定的责任方式主要包括主体责任、监督责任、领导责任。“要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制度考核和党政领导干部述职述廉范围，通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”第二，违反党内法规同时又违反刑事法律的，既要接受党内法规的处理，如“开除党籍”，又要承担刑事责任。（2）终身问责。法律对当事人承担责任设定了时效，超过了法律时效，原则上不再追究相应的责任。如民法上一般的诉讼时效是3年；行政法上规定，作出行政处罚的时间不能超过1年；刑法规定了追究行为人刑事责任的“追诉时效”“法定最高刑为无期徒刑、死刑的，追诉时效的期限为20年。如果20年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。”但党内法规《中国共产党问责条例》第16条规定，“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等，都应当严肃 问责”。（3）牵连责任。违反党内法规的行为，可能同时受到党纪、政纪处分和刑事法律处罚。如榆林市定边县委原书记崔某在脱贫攻坚工作中履职不力，2019年8月，崔某受到撤销党内职务、政务撤职处分，降为四级调研员。再如，铜川市中级人民法院民事审判二庭原副庭长刘某某违规收受礼金，刘某某受到党内严重警告处分；并受到政务撤职处分，被免去法官职务，5000元违纪所得被收缴。
五、承继与超越——第三种权力监督制约模式对其他权力制约监督模式的承继与超越
基于党内法规而构建的权力监督制约模式，虽然总体上属于中国共产党的首创，但该种模式中的制度并非完全是制度创新者的凭空想象，而是来源于中国共产党百年的管党治党实践、对基于法律的权力监督制约模式和基于道德的权力监督制约模式的承继与超越。中国共产党的党内法规实践，总体上具有很强的原创性，独特性，但是，作为一种社会制度实践，它也注重对人类其他制度合理成分的借鉴、吸 纳。也正因此，第三种权力监督制约才具有更强的合理性。
（一）第三种权力监督制约模式对其他权力监督制约模式的承继
第三种权力监督制约模式对基于法律的权力监督制约模式和基于道德的权力监督制约模式理念、制度的承继，至少体现在以下方面。其一，规范内容兼具权利义务，但总体体现的是义务本位。法律是调整人们行为的规范，法律的基本内容包括权利和义务；道德规范内容，则主要是义务性规定。《党章》第3条和第4条分别规定了党员的义务和权利。所不同的是，法律总体上坚持的是权利本位，而党内法规的内容，总体上属于义务本位。如宪法中关于公民权利义务的规定中，权利内容先于义务性内容；而党章对党员义务的规定则先于权利规定；国家法律更加强调个体权利的保障和实现，而党内法规则更强调党员对纪律的遵守和服从，如《党章》第39条规定“党员必须自觉接受党的纪律的约束”。其二，遵循规则面前人人平等原则。法律面前人人平等，是任何一个强调法治的国家法律都必须坚持的基本原则。中国共产党党内法规也将党内法规面前一律平等作为一项基本原则确立在制度中。《中国共产党纪律处分条例》第4条第2项明确提出“党纪面前一律平等。对违犯党纪的党组织和党员必须严肃、公正执行纪律，党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员”。其三，注重程序。（1）党内法规的制定注重程序。如规划与计划，起草，审批与发布，适用与解释，备案、清理与评估等等都有严格的党内法规程序。（2）对党员的惩戒注重程序。《党章》第42条规定，“对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准”；党章第43条规定，“党组织对党员作出处分决定，应当实事求是地查清事实。处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压”。其四，注重规范的统一性。《中国共产党党内法规制定条例》第2条提出，“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”；第7条提出，党内法规制定应当“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。其五，强化规则的实施。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，到建党一百周年时，要形成“高效的党内法规制度实施体系”，提出要提高党内 法规的执行力，“实行党内法规制度执行责任制，做到一级抓一级，层层抓落实”“将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡查的重要内容，对党内法规制度的实施情况开展定期督查、专项督查”“加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为”“多年来的实践告诉我们，贯彻执行法规制度没有绝招，关键在真抓，靠的是严管”“要在全党开展法规制度宣传教育，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，懂法纪、明规矩，知敬畏、存戒惧，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。”“我们要下大力气建制度，立规矩，更要下大力气抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意避规、无视制度等现象”。为抓落实，必须加强日常监督和专项检查，“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”。其六，以事实为依据，以规范为准绳。《中国共产党纪律处分条例》第4条第3项提出“对党组织和党委违反党纪的行为，应当以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律为准绳，准确认定违纪性质，区别不同情况，恰当予以处理”。其七，注重宽严相济。《中国共产党纪律处分条例》第4条提出，“惩前毖后、治病救人。处理违犯党纪的党组织和党员，应当实行惩戒与教育相结合，做到宽严相济”。很显然，这一规定与我国长期以来刑法领域形成的基本政策具有一致性。坚持罪刑法定、罪刑相适应等基本原则，注重宽严相济的刑事政策，注重惩罚与教育相结合，一直是我国的基本刑事司法政策。其八，坚持有错必纠原则。《中国共产党问责条例》第21条规定，“问责决定作出后，发现问责事实认定不清楚、证据不确凿、依据不充分、责任不清晰、程序不合规、处理不恰当，或者存在其他不应当问责、不精准问责情况的，应当及时予以纠正。必要时，上级党组织可以直接纠正或者责令作出问责决定的党组织予以纠正”。而法律中，无论是民事、刑事或者是行政法律，均设定了再审等程序，以纠正错案。其九，突出强调党内法规的权力监督制约制度与国家法律的协调与衔接。（1）反腐倡廉制度建设，“既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规 制度相衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法制度和上位法制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应”“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前 后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”“反腐倡廉法规制度建设必须做到要素齐全，既有激励性，又有惩戒性，使遵守者得到表彰奖励，违反者受到严厉惩处”。（2）党内监督与国家监督不可分离。“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。”“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
（二）第三种权力监督制约模式对其他权力监督制约模式的超越
党内法规在权力监督制约方面，对既有模式的超越主要体现在：其一，更强调政治性。法律中的权力监督制约，主要强调法律权力运行本身的合法性，其目标虽然也具有政治指向，但总体来看，党内法规的政治属性更加浓厚。其二，更强调与道德规范的结合。党内法规更注重与道德规范的结合；而法律总体上强调与道德的相对分离。学理上，虽然存在恶法亦法的自然法主张，但在司法过程中，恶法亦法则属于基本的法律理念；规范法学强调的法律与道德无涉、法律属于中性的社会治理技术等基本理念，是保障法律的纯粹性、法律自治、法律的形式合理性的基本理念。但党内法规则超越了这一理念，注重吸纳道德内容。其三，更强调监督制约规范的预防功能。法律具有“指引、评价、预测、教育、强制”等功能；法律对人的行为也具有事前引导的功能，因为法律可以“定分”，更重要的是它可以“止争”。违法犯罪等法律规定调整的问题，总体上属于较为严重的“错误”。而单纯属于党内法规调整的问题，总体上属于相对轻微的“细”“微”的日常行为。把纪律挺在前面，本身就体现了党内法规的总体预防功能。《中国共产党纪律处分条例》第4条第1项规定“坚持党要管党、全面从严治党。加强对党的各级组织和全体党员的教育、管理和监督，把纪律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜渐”“在党员干部监督管理上，应在法律底线之前，亮起纪律红线，挺起道德高线，最大限度切断由量变向质变演变的腐败通道。”很显然，党内法规更加注重教育、管理、监督与预防。党内法规对权力的监督制约，更强调抓小抓早，强调坚持以“零容忍”态度惩治腐败，坚决遏制腐败蔓延势头。党内法规要求各级党组织必须克服惯性思维，以纪律为戒尺，发现苗头就要及时提醒，触犯纪律就要立即处理。抓“早”抓“小”，即对党员领导干部的问题“早发现”“早提醒”“早纠正”“早查处”。其四，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，是权力监督制约认识的一次理论飞跃，是管党治党的理念创新。党纪严于国法，是基本理念；不属于法律调整范围的问题，却可能属于党内法规调整范围的问题。从这个角度来看，党内法规用更加严厉的制度规范调整党员等公职人员的行为，既超越了传统法律的规范思维，也超越了世界上其他政党调整党员行为的规范思维。中国共产党用系统化、规范化的党内法规和细密的政党制度调整党员的行为、用严厉的措施惩戒违反党内法规的行为，创造了世界上政党加强自我管理、自我加强权力监督约束的典范。
结语：权力监督制约，永远在路上
制定系统化的党内法规并建立有别于国家法律的执政党科层制的权力监督制约体系，确保“从严管党”“从严治党”目标的实现，是权力监督制约的新模式。这一模式下，权力监督的主体是中国共产党，权力监督制约的规范是党内法规；党内法规将所有行使公权力的主体都纳入监督制约的范围，监督制约的领域覆盖了法律未覆盖的领域；抓细、抓早、抓小，从严管理，将纪律挺在法律前面，因而，这一权力监督制约的模式，真正成为了人类历史上权力监督制约的新模式。这一模式既有对“通过法律的权力监督制约模式”和“通过道德的权力监督制约模式”的理念承继，也有对其理念的超越。作为一项制度实践，第三种权力监督制约模式的显在优势已然显现。当然，未来，这一权力监督制约模式与通过国家法律的权力监督制约模式进行更加有效的衔接和协调，是这一模式不断走向完善、不断获得制度优势的关键所在。
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作者：杨建军（1969-），男，陕西勉县人，法学博士，西北政法大学法治学院教授、博士生导师，主要研究方向：法理学。