吴昊、马琳：图们江区域开发合作 20 年：愿景何以难成现实?
1992年2月图们江地区开发项目(TRADP)管理委员会(PMC)式开始运作至今，图们江区域合作就已经走过20年的发展历程。图们江区域开发合作的官方名称也已经从“图们江地区开发项目”调整为“大图们倡议”(GTI)。在这20年间，有关各方在推动图们江区域合作方面均付出了巨大努力，但总体看来，各方所期待的开发愿景大多并没有变为现实。近年来，学术界对图们江区域合作没有取得根本性突破的原因进行了大量分析，有关研究主要是从国际环境复杂性以及地区各国的政策分歧等方面展开的，认为东北亚国家在意识形态、政治制度、经济体制、文化传统等方面存在的巨大差异以及复杂多样的地区矛盾，是最为根本的制约因素。本文的目的不是重复阐述已有的研究结论，而是从历史演变的视角集中分析GTI/TRADP在目标定位、合作机制、区域范围划定、资金保障等方面存在的问题，以期为推进GTI框架下的东北亚次区域合作提供一些有益的政策建议。
01
宏大合作开发目标与有效实施措施缺失的矛盾
思考图们江区域合作愿景和各项合作计划没能实现的原因，首先应该反思有关愿景和计划是否切合实际，以及是否具有行之有效的实施措施。自联合国开发计划署(UNDP)决定将图们江地区开发纳入其第五期 (1992—1996年)优先支持项目以来，有关各方曾多次发布图们江区域合作目标和行动方案的报告。例如，1991年10月，在UNDP组织的第二次东北亚次区域项目协商会上，发布了由联合国专家撰写并经有关各国共同修改的题为《图们江地区开发愿景》的考察报告。该报告提出计划用20年时间、耗资300亿美元，将图们江地区建设成东北亚贸易和交通枢纽。此后，一些研究机构和专家陆续编制了一系列关于图们江地区开发的专项规划。然而，随着时间的推移，人们发现这些远景目标宏伟的报告和规划根本无法真正落实。正如有的学者所做的评价，图们江地区开发项目的基本方案和大多数规划研究，既没有以各国已经编制和实施的区域规划为基础，也没有充分评估当地的实际需要、贸易潜力、制度性障碍以及融资可能性，更没有得到所有参与国的一致支持。
1995年11月，中、俄、朝、韩、蒙五国在纽约联合国总部正式签署了三个关于图们江地区开发合作框架性文件，即《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》、《关于建立图们江经 济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和 《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘 录》，并且根据上述文件正式建立了“协商委员会”(Consultative Commission)和“协调委员会”(Coordination Committee) ，TRADP 开始进入实质性运作阶段。此后10年，“协商委员会”和“协调委员会”会议先后发布了一系列声明和合作计划，但这些声明和合作计划都具有明显的原则性特征，仍然没有就各领域的合作做出具体安排。
2005年9月，在长春召开的第八届“协商委员会”会议上，各国代表共同签署了《成员国关于大图们倡议的长春协定》，决定将1995年签署的“两个协议、一个备忘录”延长10年，同时将合作区的地理范围扩大到大图们区域(GTR)，并将合作框架的名称从TRADP调整为GTI。此外，该次会议还通过了《GTI 战略行动计划( 2006—2015)》(简称“战略行动计划”)，提出GTI成员国的共同愿景是在大图们区域(GTR)致力于合作推进“益贫式增长”( pro-poor growth)，到2015年全面实现联合国确定的千年发展目标。具体来讲，主要合作开发愿景就包括两个方面:1)在图们江地区培育一个增长极; 2)将整个大图们区域变成对投资有吸引力的地区。不仅如此，该战略行动计划还提出了各国参与 GTI 的共同战略目标，并原则性地描述了交通运输、旅游、能源、投资、环境等优先领域合作的战略目标与战略措施。
相比较而言，“战略行动计划”是自TRADP正式启动以来有关各方一致同意实施的最全面、细致的合作方案。但是如果按照“SMART”标准进行衡量，仍然可以发现其存在内容空泛、可行性较差等问题。第一，“战略行动计划”列举了很多合作项目，但基本上没有提及各项目的具体意义或收益、合作主体、预算安排、约束性要求等内容，因此基本上不符合具体性要求。第二，“战略行动计划”基本上没有规定各合作计划的进度安排，更没有设定评估、监督有关项目进展的标准体系，并且受统计数据缺乏的限制，使得任何人都很难对合作项目的进展状况做出可靠的评估分析。第三，“战略行动计划”提出的许多宏大合作目标，既包括前文所述的“培育一个增长极”、“将整个大图们区域变成对投资有吸引力的地区”等远景目标，也包括大量规模庞大的合作项目建设目标，但却没有检讨现有的GTI合作机制能否确保实现各项合作目标以及如何为这些项目提供人、财、物等方面的保障。第四，“战略行动计划”似乎没有充分反映各方面利益相关者的现实需要，因为总体看来，有关各国并没有表现出对于落实各项计划的一致性强烈意愿。第五，“战略行动计划”除了在“共同愿景”部分提到了2015年这一最终期限以外，几乎没有任何其他关于项目合作期限和进度计划的规定。
02
国际协调的复杂性与各国中央政府参与不足的矛盾
在图们江区域开发合作方案和推进机制的酝酿与准备阶段(1995年以前)，UNDP一直承担着项目关键资助者、项目可行性研究组织者、协商或协调会议召集人、合作方案倡导者和磋商谈判协调人等多重角色，在推进区域合作的各方面都发挥着主导作用。为了协调各国的政策和立场，UNDP于1991年10月组建了包括中、朝、俄、韩、蒙五国副部长级政府代表组成的TRADP项目管理委员会(PMC)，主要承担讨论、修改UNDP提出的TRADP实施方案的职能。项目管理委员会的成立并没有改变UNDP的主导作用，因为PMC会议的召集和有关文件的准备工作仍然由UNDP负责。
1993年，俄罗斯和朝鲜拒绝了UNDP提出的从中、朝、俄三国接壤的图们江地区租借土地，建设共同管理的经济特区的方案构想。为此，UNDP不得不大幅度修改其最初所提出的TRADP实施建议，并意识到主要依靠其自身力量而不是各国政府主动参与来推动TRADP的运作机制存在明显的局限性，从而决定将实施 TRADP 的领导权让渡给项目所涉及的有关各国，UNDP 自身主要发挥支持者的作用。
在TRADP质性运作阶段(1996—2004年)，事实上发挥主导作用的是UNDP图们秘书处，UNDP此前所设想的使有关各国政府发挥关键推动作用的设想依然没有实现。按照“两个协定”的规定，图们江区域合作的组织架构主要由“协商委员会”、“协调委员会”、“国家小组”、“图们秘书处”、“部门工作组”构成。“协商委员会”是TRADP的管理和决策机构，由五个成员国各出一名副部长级政府代表和两名工作人员组成，主席每年由各国轮流担任。“协调委员会”由 中、朝、俄三国副部长级政府代表组成，主要负责图们江地区经济开发，特别是有关贸易投资便利化、跨境运输、环境问题的协调工作。“部门工作组”是按照图们江区域合作的重点领域设立的确定和实施具体区域合作动议的组织机构。“图们秘书处”是“协商委员会”和“协调委员会”共同下设的管理实体部门，其职责是为各国国家小组制定和实施有关政策提供帮助，并与“部门工作组”紧密合作制定图们项目年度计划。
然而，在TRADP的实际运作过程中，图们秘书处则一直发挥着各领域合作推动者的作用，各种工作会议的筹备、年度工作计划和合作倡议的制定、各领域合作方案的拟定等，都是由图们秘书处来完成的。2000年12 月召开的 TRADP结构改革工作会议决定，将强化稳定的国际合作框架和转变领导权(从图们秘书处手中转变到各成员国手中)作为TRADP下一阶段的主要课题之一。为了提高各国政府在实施 TRADP 过程中的积极性和主动性，UNDP还将自己在TRADP的角色重新定位于消除国家之间的障碍、为各国制定和实施相关政策提供支持，并以此为东北亚地 区可持续发展建立一个政治框架。与此同时，UNDP逐步减少了对 TRADP 的经费资助，要求各成员国对TRADP运作承担更多的财政责任。然而UNDP 的上述措施不仅没有激发各国参与和推动图们江区域合作的积极性，而且造成了TRADP运行的严重财政困难，致使各部门工作组基本上停止了运作，各种会议也由于缺少经费支持而难以召集。
图们江区域合作机制转变为“大图们倡议”(GTI)之后(2005 年以来)，各国政府在大图们区域合作中的作用有所加强，但是中央政府参与不足的问题依然没有发生根本改变。GTI的组织架构与TRADP基本一致，其差别主要包括三个方面: 一是UNDP对其自身在GTI中的作用进行了进一步的调整。UNDP对GTI的支持，仅限于对图们秘书处及开发项目提供技术性和协调性帮助，而不再对GTI提供日常经费保障。二是“协调委员会”已经停止运作。由于地域范围的拓展以及2009年朝鲜正式退出GTI合作机制，使得“协调委员会”已经无法在GTI框架下运作。三是图们秘书处下设了交通理事会、旅游理事会、能源理事会、环境理事会、商业咨询委员会等部门性磋商机构，以推动各优先领域多边合作。
上述合作机制的调整并没有从根本上改变各国政府在“协商委员会”中的代表级别过低的问题，并且各国政府代表在各自国家所属的政府部门差异巨大，其中中国为商务部，俄罗斯为经济发展与贸易部，韩国为战略与财政部，蒙古为财政部，因而很难在“协商委员会”框架下展开实质性磋商谈判，“协商委员会”也难以在推进区域合作中充分发挥主导作用。
03
次区域开发合作的性质与地方政府及企业支撑不足的矛盾
俄罗斯政府的心态一直比较复杂，一方面希望通过参加图们江区域开发合作促进其远东地区经济发展，另一方面又担心这种次区域合作会鼓励其远东地区脱离联邦政府控制。在这种情况下，俄罗斯政府一直都在缩小而不是扩大其远东地区地方政府的权限范围。例如，1993年俄罗斯取消了纳霍德卡自由经济区的税收优惠措施，并且一直拖延实施俄韩两国签署的在纳霍德卡合作建立工业园的协议。
朝鲜方面最初对参与图们江区域开发合作非常积极，在设立罗先自由经济贸易区的同时，还制定了一系列法律法规及政策措施。然而，上述措施并没有从根本上赋予罗先自由经济贸易区地方政府参与图们江区域开发合作的自主权限，实际上各种权力仍然掌握在朝鲜中央政府手中，几乎所有的国际合作事项均需中央政府批准。中国地方政府在对外经济合作和利用外资方面的权限较大，并且活动方式也更为灵活。吉林省政府、延边州以及珲春市政府不仅是中国实施图们江区域开发合作规划和政策的行政主体，而且也一直是中国国内推动图们江区域开发合作的关键力量。尽管如此，中国的上述各级地方政府既不能直接参与 GTI/TRADP的决策和磋商会议，同时与俄、朝两国相应地方政府达成的跨境经济合作意向也并不具有充分法律约束力。因此，其推动图们江区域开发合作的能力仍然是非常有限的。
图们江区域开发的多边合作框架从TRADP 转变为 GTI 之后，地方政府参与不足的问题进一步显现。首先，中国属于大图们区域的地区已经扩大到东北三省和内蒙古自治区，然而到目前为止并未形成上述“三省一区”协调参与 GTI 合作框架的安排，甚至辽宁、黑龙江两省很少提及大图们区域合作问题。其次，GTI 各个参与国没有建立起统一的地方政府合作机制。目前，该地区最主要的地方政府合作机制是东北亚地方政府首脑会议，参与方分别为中国吉林省、日本鸟取县、俄罗斯滨海边疆区、蒙古国中央省、韩国江原道，该会议机制并未囊括大图们区域的所有地方政府，所讨论的议题也与 GTI 各优先领域及重点项目存在较大差异。最后，尽管GTI图们秘书处已经认识到地方政府积极参与的重要性，并且在2009年召开的GTI第十届“协商委员会”会议上，与会各国政府一致同意在“协商委员会”会议期间同时召开“地方发展论坛”，以听取相关地方政府的意见和建议。然而与东北亚地方政府首脑会议一样，GTI“地方发展论坛”也未能囊括大图们区域的所有地方政府，因此尚无助于改变地方政府参与和支撑作用明显不足的状况。
不仅地方政府对图们江区域开发合作的参与不够，而且当地企业也没有为区域合作提供有效的支撑。次区域合作的演进一般都包含区域化 (regionalisation)和区域主义(regionalism)两个既有密切内在联系又存在实质性区别的过程。区域化是指地理邻近的一些国家或者次国家(sub state) 组成部分在某些“自主力量”(autonomous forces)的推动下相互依赖不断加深的过程，即各种经济主体和力量以及某种程度的政治与安全主体和力量，在无意识和非计划的活动中增进区域一体化。区域化的主要表现是经济活动，特别是企业的经营活动自然而然地超越甚至是无意识地忽视国界，并且最终形成潜在的自然经济版图，以充分发掘相互间的互补性。区域主义则是指民族国家的各级政府以及非国家主体有意识地培育区域一体化规则和制定相关规划，批准民族国家的各类活动主体参与区域项目以及确立允许各种区域化活动主体和力量自由运作的制度框架等。到目前为止，几乎所有成效显著的区域合作都是区域化和区域主义有序、互动发展的结果，即首先需要区域化得到一定程度的发展，并对区域主义产生较强的需求;顺应区域化需要的区域主义活动则为区域化和区域一体化的进一步发展提供了重要保障条件。
图们江区域长期作为冷战的前沿地区和国际矛盾的焦点地带，经济发展水平相对较低，跨境经济联系非常薄弱。因此，各方面提出的区域合作方案基本上都是区域主义构想，而不是企业在区域化经营过程中向各国政府或国际组织提出的现实需要。为了改变企业界参与不足的问题，在2007年召开的GTI第九届“协商委员会”会议上，各方一致同意设立“商务咨询委员会”。然而，由于参与该委员会的企业界人士基本上都不属于大图们区域，致使其所讨论的议题也无法真 正反映该区域范围内企业跨境经营面临的现实问题，因而至今并未发现其对于推进大图们区域开发合作发挥何种积极作用。
04
合作区域地理范围规定与合作目标的匹配性矛盾
在UNDP 决定支持图们江地区开发项目之初，特别是在《图们江地区开发愿景》的报告中，TRADP合作区域的地理范围主要是图们江下游中、俄、朝毗邻的两个三角地带: 其一为图们江经济带( TREZ)，通常又被称为图们江“小三角”，即连线中国珲春、朝鲜罗津—先锋、俄罗斯波谢特和扎鲁比诺港而包含的区域，面积约为1000平方公里; 其二为图们江经济开发区( TREDA)，通常又被称为图们江“大三角”，即连线中国延吉、朝鲜清津、俄罗斯纳霍德卡港所包含的区域，面积约为10000平方公里。UNDP当初所设想的建设东北亚的贸易与交通枢纽地带，就是指图们江“小三角”或“大三角”地区。
TRADP各参加国于1995年签署的“两个协定”首次对合作区域的地理范围进行了法律界定，并且在该协议名称中将图们江经济开发区与东北亚并列起来，进一步显示出了以图们江地区开发为核心来促进东北亚整体性区域合作的总体目标。根据“两个协定”的规定，“图们江经济开发区是指位于中、俄、朝三国边境的地区”，其基本范围为连接朝鲜清津、中国延吉、俄罗斯纳霍德卡的概念性边界线所包围的边境地区，具体范围则由朝鲜罗先自由经济贸易区、中国延边朝鲜族自治州(包括延吉、珲春特别经济区)、俄罗斯海参崴和纳霍德卡自由经济区 (包括东方港、滨海边疆区城镇以及这些城镇南部港口)组成。而“两个协定”所讲的“东北亚”也有其特殊含义，专指上述“图们江经济开发区以及将实施符合各签约方共同利益的项目和计划的其他相互接壤边境地区”。
从上述关于图们江经济开发区以及东北亚地区的地理范围界定可以看出，尽管UNDP所支持的 TRADP所涵盖的地域范围非常广阔，但是其核心区域就是指图们江下游中、朝、俄三国毗邻的边境地区，并且各方关注的焦点也是这一地区。这种合作区域核心范围界定与UNDP支持TRADP 的最终目标之间存在着明显的匹配性矛盾。不可否认，图们江下游三角地带在东北亚次区域合作中占有极其重要的战略地位，具有发展成为欧亚大陆通向亚太地区重要枢纽的可能性。
但是充分发挥该地带潜在优势的最根本途径在于加强中、俄、朝的交通基础设施建设合作与跨境运输制度协调，而不是一般的经济开发合作。然而自UNDP启动TRADP之初，就一直把如何开发图们江三角地带作为核心问题，却没有把工作重心放在引导各国探讨和解决影响东北亚地区国际交流的各种物质性与制度性障碍。这样，在图们江下游三角地带合作开发一直难以取得明显进 展的情况下，其他领域的跨境经济合作由于各方关注不够也乏善可陈。此外，由于图们江三角地带自身经济基础薄弱，在东北亚整体性次区域开发合作没有取得明显进展，特别是缺少有力支撑的情况下，其作为经济边缘区的地位就难以得到改变，希望大规模吸引外部资金参与该地区开发的设想最终也难以落实。
实际上UNDP以及各成员国早已认识到了上述问题。2000 年10月在北京召开的TRADP成员国协调人会议上，与会各国代表一致认为，“过于狭小的图们江地区无法引起成员国及国际社会的高度重视，成员国政府应该努力从东北亚更广阔的背景下看待该项目，与此同时思考以更适当的方式和方法使日本参与到项目中来”。2001年4月在香港召开的第五届“协商委员会”，也重点讨论了扩展项目的实施区域 (从图们江地区扩大到整个东北亚问题。然而在其后的 TRADP 转型和调整过程中，由于经费的严重不足致使图们秘书处的协调活动受到严重影响，扩展TRADP项目地理涵盖范围的设想并没有得到真正落实。
在 《大图们倡议成员国长春协定》中，各国政府同意将合作区域的地理范围扩大到大图们区域(Greater tumen region)，即中国东北三省和内蒙古自治区、朝鲜罗津经济贸易区、蒙古东北地区、韩国东部港口城市、俄罗斯滨海边疆区，并将GTI的目标定位于“进一步加强业已存在的区域联系和合作，以此实现经济增长和可持续发展，造福东北亚及大图们区域的人民。”然而在该次会议上各国代表一致同意实施的“战略行动计划”并没有完全体现这种区域范围的调整。例如，“行动计划”的“共同愿景”部分提出，“在图们江周边创建一个带动地区发展的增长极”是GTI的两大目标之一;并且在其所罗列的7项共同战略目标中，有5项是有关图们江地区交通基础设施建设、跨境运输、通关制度协调等方面内容的。由此可见，“战略行动计划”并没有体现出GTI合作区域地理范围扩大对合作内容和合作机制调整的新要求。
05
巨额资金需求与国际金融合作难以启动的矛盾
UNDP 早在将图们江地区开发确定为其优先支持项目之初，就已经开始考虑如何为该项目的实施提供资金支持这一关键性问题。然而，由于UNDP并不是一个国际金融机构，其对跨境开发项目的支持主要在于提出合作倡议、进行政策协调斡旋、为各国制定和实施相关政策提供技术性帮助等，但却无法直接提供信贷等方面的融资支持。为了解决这一关键性问题，UNDP及图们秘书处在支持图们江地区提高利用国际直接投资能力、推动建立区域性专门国际金融机构等方面提 出了很多设想，然而，各种艰苦尝试至今都没有取得预期成果。
为了改善图们江地区的投资环境和提高该地区利用国际直接投资的能力，在韩国政府提供的特别信托基金的资助下，UNDP于1998 年与世界银行外国投资咨询中心(FIAS) 和联合国工业发展组织(UNIDO) 共同启动了图们江投资服务 (TRIS)网络项目。图们江投资服务网络项目运行第一阶段，重点开展了对图们江投资环境的综合评估以及对中国延边州、俄罗斯滨海边疆区、朝鲜罗先经济贸易区、蒙古东部地区已有投资服务的诊断性分析。2001年4月开始的图们江投资服务网络项目第二阶段，主要工作包括帮助各国相关地区建立投资服务中心(TRIS Center)、制定全面的投资促进战略、投资服务中心能力建设以及设立区域投资人信息网。UNDP及 UNIDO还计划在项目运行结束时将各个投资服务中心连接起来，使之共享一个网址和数据库，从而使图们江地区形成统一的在线交流与形象展示平台，从而更好地服务于投资人。
图们江地区开发合作机制从TRADP转变到GTI以后，图们秘书处继续将帮助各国加强投资环境建设作为一项核心工作。在其积极推动下，2007年和2009年分别在俄罗斯海参崴和蒙古乌兰巴托召开了GTI第一届、第二届投资论坛，以总结该地区利用国际直接投资的成绩及主要问题，探讨促进区域投资合作的措施。经过多方面的不懈努力，图们江地区或大图们区域利用国际直接投资的规模在不断扩大，但这种成果与各方的期望相比却存在巨大的差距，将图们江地区或整个大图们区域建设成“对投资有吸引力的地区”的愿景，总体上还没有变为现实。
推动区域金融合作和拓宽面向东北亚(图们江地区)开发的融资渠道，也一直是各方面关注的重要区域合作议题。在众多金融合作构想中，建立东北亚开发银行(NEABD)的建议提出 时间最早，并且相关方案研究也最细致，但至今该构想并未得到各国政府和金融机构的积极响应。在人们讨论建立东北亚开发银行方案的同时，图们秘书处也先后提出了一系列自己的区域融资保障构想。最初，UNDP及图们秘书处希望通过增强亚洲开发银行等国际金融机构在东北亚地区作用的方式来解决融资问题，为此一直邀请亚洲开发银行以观察员的身份参加项目管理委员会(PMC)会议。该构想的核心内容是在亚洲开发银行设立东北亚开发基金，专门用以支持东北亚(图们江地区)开发合作。尽管该合作构想受到了包括亚洲开发银行在内的各方面的一致欢迎，但是由于基金来源一直无法落实而不得不无果而终。
1997年1月，在第三届“协商委员会”会议上，图们秘书处曾提出了建立 “图们江开发设施”( TRDF)的建议。该项建议认为，在当时的政治经济形势下，建立资本金规模庞大的东北亚开发银行非常困难。作为一个可行的替代方案，可以建立一个所需资金规模较小的图们开发设施，以管理该地区基础设施建设基金。该建议受到了图们江地区开发项目各成员国的一致认可，但是 1997—1999 年亚洲货币金融危机的爆发和蔓延，以及2000年以后UNDP关于图们江地区开发思路的调整，使得这一构想也没能落实。
06
结论与政策建议
GTI 作为目前东北亚地区唯一的多边政府间区域合作平台，应该在促进各领域区域合作中发挥更大的作用。东北亚区域政治经济环境很难在短时间内改善的情况下，各方应该首先解决图们江区域合作机制本身存在的问题，脚踏实地地推动各领域的区域合作。需要看到，在目前的国际大背景下，建立东北亚开发银行等新的国际金融机构难度非常大，因此跨境基础设施建设应该主要通过接壤国家间的协调与合作为主，根据具体情况确定不同项目的融资方式和方法，避免各国都寄希望于外部力量(资金援助)来解决自身的开发建设问题。
当前推进大图们区域合作应该重点解决好以下几个方面的问题: 一是提升各国中央政府在GTI各项决策活动中的参与水平，即将“协商委员会”中的各国政府代表由副部长级提高到部长级或副总理级，以便使之能够达成更有法律约束力的行动计划; 二是进一步加强地方政府参与大图们区域合作的机制建设，使有关各国大图们区域范围内的所有省级地方政府都积极参与GTI“地方发展论坛”，形成各国中央政府与地方政府协调推动大图们区域合作的新格局; 三是吸纳大图们区域当地企业更多地参与各项合作协定和行动计划的制定工作，并且各项合作措施必须从解决跨境经营企业面临的现实困难出发，从而实现所有的合作项目都能为区域经济发展和企业经营带来实际收益; 四是根据区域合作最终目标和优先领域的要求，进一步扩展大图们江区域的地理范围，尝试将日本西沿海地区、俄罗斯全部远东地区、朝鲜全部东部沿海地区以及韩国全部东部沿海地区都纳入合作区域范围，从区域整体考虑各优先领域的开发合作，以此提高有关各国对大图们区域合作的重视程度。
▲吴昊
作者：吴昊，吉林大学东北亚研究院；马琳，吉林大学东北亚研究院
来自：《吉林大学社会科学学报》。第52卷第6期，2012年11月。
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