董向荣：韩国总统选举与尹锡悦政府对外政策展望
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作者：董向荣，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员
来源：《当代世界》2022年第4期。本文是中国社会科学院亚洲研究中心课题（项目批准号：2019YYZX003）的阶段性成果
2022年3月9日，韩国举行第20届总统选举，工作人员在首尔一处计票站计票。（新华社图片）
自1987年政治转型以来，韩国一直实行总统直接选举制和五年单任制。2022年3月9日，韩国举行第20届总统选举，第一大在野党国民力量党总统候选人尹锡悦与执政党共同民主党总统候选人李在明两强相争。最终，前者获得48.56%的选票，后者拿下47.83%的选票，尹锡悦以0.73%、韩国总统选举史上最微弱的优势险胜对手，当选新一届韩国总统。经历此次总统大选，韩国政治重新洗牌，保守阵营在时隔5年后再度执掌政权，进步阵营仍掌握国会，府会之争不可避免。在国际局势和内政变化的共同影响下，韩国外交政策面临一轮大调整。
影响韩国此次总统选举结果的主要因素
第20届韩国总统选举的投票率为77.1%，比上届低0.1%。在新冠肺炎疫情背景下能达到如此高的投票率，表明选民参与政治的意愿很强烈。由于两位主要候选人丑闻缠身，有评论称，此次选举主要是选民根据对候选人的“非好感度”来进行的投票。这种观点主要着眼于对“中间选民”的心态分析，而对于多数韩国选民而言，选举是由地域、出身、政治态度、年龄、民主化经历等因素综合决定的。在这种情况下，大多数韩国选民实际上选的是政党，或者说是阵营，而不是某个候选人。从选举政治的角度看，除了选民对主要候选人的好恶之外，影响本次总统选举的因素还包括以下三个方面：
2022年3月9日，民众在大屏幕前关注韩国总统选举投票结果。（IC Photo图片）
第一，文在寅政府在房地产政策上的失败导致民心背离。从韩国盖洛普公司长期的民调结果来看，1987年韩国政治转型后历届政府的支持率在任期内都存在从高到低的长期趋势，末期一般在40%以下，甚至跌到个位数。政治转型以来，韩国还没有出现一届政府在任末期支持率超过30%而执政党未能实现连任的情况。文在寅政府在任末期保持了40%左右的支持率，是1987年以来历届政府中最高的。执政党在国会、地方政府和议会中都占有优势，原本实现连任的可能性很大。问题在于，政府的房地产政策很不成功，高企的房价令青年选民民心背离。韩国盖洛普公司的调查显示，对文在寅政府不支持的首要原因是房地产政策。为了迎合选民的呼声，在野党打出了“政权交替”的口号，在选举中运用“议题设置”策略，通过在民调中设置“支持政权交替”的选项来影响民意。尹锡悦承诺提供250万套住房以吸引选民支持。虽然执政党候选人李在明也与现政府保持距离，批评现政府的房地产政策，提出“政治交替”、增加供应300多万套住房等竞选方案，但是选民依然用选票惩罚了执政党。
第二，保守阵营主要候选人尹锡悦和安哲秀实现单一化影响选举结果。由于尹锡悦和李在明两位主要候选人之间的选情比较胶着，手中握有约10个百分点选票、处于第三位的安哲秀何去何从便对选举结果产生了重要影响。在竞选活动正式拉开帷幕的当日，安哲秀团队有两名工作人员因事故不幸身亡，安哲秀的参选意志受到重挫。尽管随后他曾表示要坚持到底，但还是在距离正式投票不到一周的3月3日宣布退选，与尹锡悦进行联合。从尹锡悦在胜选后安排安哲秀担任总统交接委员会的委员长来看，尹锡悦认为安哲秀的选票对其赢得选举至关重要。反观进步阵营，选前民调中支持率长期排第四位的正义党候选人沈相奵在选举中获得了2.3%的选票。如果李在明与沈相奵能实现联合，选举的结果可能会大不相同。
第三，俄乌冲突的外部因素促使韩国选民选择亲美的保守派。俄乌冲突对东北亚地区局势产生了重要影响。韩国是处于严重安全焦虑中的国家，俄罗斯对乌克兰采取大规模军事行动后，文在寅政府第一时间宣布制裁俄罗斯，俄也在随后把韩国列入非友好国家名单。与乌克兰不同的是，韩国早在1953年就与美国签订了《相互防卫条约》，不管是保守派还是进步派执政，韩美同盟一直以来都是韩国安全的支柱，保守派更加亲美。俄罗斯原本是韩国对美、日、中、俄“四大国外交”政策的重要目标国，也是文在寅政府“新北方政策”最重要的对象国。俄乌冲突不仅宣告了文在寅政府“新北方政策”的破产，也把韩国进一步推向了美国一边。选民选择支持亲美的保守派候选人，但未考虑没有政治外交经验的候选人是否会把韩国带入外交和安全困境。
选举折射出韩国难以弥合的社会分裂
2022年3月10日，尹锡悦在韩国首尔召开记者会。（新华社图片）
第一，选举地域分野明显。从此次总统选举看，地域间的政治分野仍然十分明显。在进步派阵营的根据地湖南地区，李在明获得了压倒性的优势。根据中央选举管理委员会的数据，李在明在全罗南道的得票率为86.10%，全罗北道为82.98%，光州为84.82%。在保守派根据地岭南地区，李在明在家乡庆尚北道安东市仅获得了28.86%的选票，在整个庆尚北道的得票率更是只有23.80%。而尹锡悦在釜山、大邱、庆尚南道、庆尚北道均赢得超55%的选票，其中在大邱的得票率高达75.14%。这一格局与近几届总统选举中的得票率情况类似，说明韩国大选地域分野依旧，而且很难发生变化。
第二，不同年龄层选民间政治倾向差异并未缓解。韩国大选的投票倾向与选民年龄呈现强相关性。在个人社会经济地位、成长经历以及政治参与经验等综合因素影响下，一般而言，韩国中青年选民的政治倾向是偏进步的，而老年选民则大多偏向保守。这也是进步派在2019年力推修订《公职选举法》，将选民最低年龄从19岁降至18岁的部分原因。然而，近年来部分青年选民有偏向保守的趋势，尤其是在此次总统选举前体现得尤为明显。由于文在寅政府治下房价高涨对年轻人的影响更大，导致年轻人不满情绪上升，转而支持保守派提出的“政权交替”。2022年3月9日选举当天，韩国放送公社（KBS）等电视台联合对全国330个投票站的73297名选民进行了“出口调查”，该调查预计李在明得票率为47.8%、尹锡悦得票率为48.4%，与实际选举投票结果极为接近。这项联合调查显示，在18-29岁的选民中，李在明得票率为47.8%，尹锡悦为45.5%，进步派尚略占优势，但在30-39岁选民中，尹锡悦后来居上，获得48.1%的选票，李在明只有46.3%。在40-49岁年龄段，李在明的优势最为明显，支持率高达60.5%，而尹锡悦的支持率只有35.4%。在50-59岁的年龄段中，李在明的优势减弱到52.4%，高于尹锡悦的43.9%。60岁以上年龄段的选民，保守色彩浓厚，有67.1%的受访者表示支持尹锡悦，只有30.8%的受访者表示支持李在明。本届选举中，60岁以上的选民相较于上届大选增加了近280万，达到1312万，约占选民总数量的30%，是左右选举结果的决定性力量。
第三，选举强化了性别对立，加剧韩国社会分裂。以往韩国选举中的性别差异并不特别明显。但在本次总统大选中，性别差异开始凸显。总体来看，上述“出口调查”显示，男性选民中尹锡悦的支持率为50.1%，高于李在明的46.5%；在女性选民中，尹锡悦的支持率为46.6%，低于李在明的49.1%。受“我也是”（MeToo）运动、女权主义兴起等因素的影响，韩国国内年轻男性对女性不满甚至仇恨女性的声音高涨，男女性别对立成为影响选举的一个重要因素。从选举策略来看，保守派国民力量党通过推出1985年出生的李俊锡作党首、提出废止女性家族部等政策主张，较为成功地吸引到18-39岁年轻男性的支持，将原本较为一致的偏进步的年轻一代，撕裂为男保守、女进步的二分格局，进而对选举结果产生了影响。上述“出口调查”显示，在18-29岁的“20代男”选民中，尹锡悦的支持率高达58.7%，李在明的支持率仅为36.3%；在18-29岁的“20代女”选民中，二人的支持率几乎颠倒过来，尹锡悦的支持率只有33.8%，李在明的支持率高达58.0%。在30-39岁的男性选民中，尹锡悦的支持率为52.8%，李在明的支持率落后约10个百分点，只有42.6%；在30-39岁的女性选民中，尹锡悦的支持率只有43.8%，李在明的支持率为49.7%。而在40岁以上年龄层中，性别差异并不明显。
尹锡悦政府主要对外政策展望
时隔五年，韩国再度迎来了保守派政府执政。尹锡悦的个人经历主要是在检察系统，没有任何政治外交工作经历，他的核心对外政策制定主要依靠团队，符合典型的保守派特征，由于团队中多名成员来自李明博政府，所以也被称为“李明博2.0”政府。在3月10日的胜选新闻发布会中，尹锡悦将其对外政策构想概括为：强化与美国的全方位战略同盟关系，发展相互尊重的韩中关系，打造面向未来的韩日关系，把韩国打造成在国际社会中有作为、尽责且受人尊敬的国家。总体来看，尹锡悦及其团队对文在寅政府的对外政策非常不满，认为文在寅政府聚焦于朝鲜从而“矮化了韩国”、削弱了韩美同盟、“屈从于中国”。尹锡悦及其团队的主要外交构想集中体现在2022年2月在美国《外交事务》杂志刊发的“韩国需要大步向前”长篇署名文章中。由于此前朴槿惠、文在寅都曾在前两届大选胜选前在此刊发文，尹锡悦此文也被认为代表了美国方面的某种倾向。该文章提出要把韩国打造为全球中枢国家，一个通过“自由民主价值观”和实质性合作促进自由、和平与繁荣的国家，要让韩国在亚洲及其他地区扮演更广泛的角色。从实现手段上来看，尹锡悦强调加强韩美全面战略同盟，加强韩美日安全合作，在相互尊重的前提下发展与中国的关系，推进朝鲜可核查地、不可逆转地弃核。
2021年12月2日，抗议者在韩国国防部外抗议美国国防部长奥斯汀访问。（IC Photo图片）
第一，全面加强韩美同盟。这一政策主张有两个方面的涵义，一方面是双边层面上加强与美国的“血盟”军事安全关系，并且将这种联盟关系从安全领域拓展到其他各个领域。尹锡悦批评文在寅政府削弱了韩美同盟，认为与美国建立更紧密的联盟应该是韩国外交政策的轴心。他批评文在寅政府时期韩美联合军演无法按计划举行，强调要正常举行韩美联合军演、恢复外交国防（2+2）会议机制。他指出，韩国受益于美国领导的全球和地区秩序。韩国应该寻求与美国建立全面的战略联盟，韩美双边合作的性质应该适应21世纪的需要，从平衡特定军事威胁的联盟转向在多议题上的复杂合作网络，在半导体、网络、太空、核能等技术开发上进行合作。另一方面，尹锡悦主张韩国全面参与美国领导的多边遏华机制。从尹锡悦的竞选言论以及其对外政策团队的经历和背景看，尹锡悦上台后会加强与美国的其他盟友、美国领导的多边机制之间的交流与合作。首先，强化韩美日三边军事合作；其次，积极谋求参与美日印澳“四方安全对话”（QUAD）。在当选后的一周内，尹锡悦已经与美国总统拜登、日本首相岸田文雄、澳大利亚总理莫里森和印度总理莫迪通话，积极为加入QUAD作准备。最后，也可能最重要的是，强化经济安全，降低对华经济依赖，在供应链、产业链方面更紧密地与美国及其盟友进行合作。
第二，在相互尊重的基础上发展与中国的关系。尹锡悦在当选次日接受中国驻韩大使转交的习近平主席贺电时表示，“韩国国民力量党始终高度重视韩中关系，韩中建交就是在国民力量党前身民主自由党执政时期实现的。希望双方以建交30周年为契机，进一步密切高层往来，加强各领域交流合作，增进国民感情。”但同时，他也认为韩国必须调整与中国的“复杂关系”。尹锡悦承认中国是韩国最大的贸易伙伴，但是他认为，“尽管存在这些经济联系，但两国在安全问题上存在很大分歧，尤其是在涉及朝鲜的问题上。”尹锡悦认为文在寅政府与中国在萨德问题上的“三不”政策（韩方不加入美国反导体系，不将韩美日安全合作发展成三方军事同盟，不追加部署“萨德”系统）是“屈从于中国”，是“对韩国保护其人民的主权的削弱”。尹锡悦认为，“对朝鲜的安全威慑是主权范围内的事情，韩国应该再增加‘萨德’部署以应对朝鲜日益增长的导弹威胁”，“关系应该建立在尊重彼此利益和政策立场的基础上。正如韩国不反对中国的‘一带一路’倡议，在贸易和商业上与北京合作，中国应该接受而不是反对韩国与其盟友的合作制度”。尹锡悦执政后的对华政策虽仍需观察，但就其当前态度来看难免对未来的中韩关系带来不稳定影响。
第三，发展面向未来的韩日关系。尹锡悦在竞选过程中曾表示，当选后要先访问美国、日本，再访问中国，把日本摆在较为重要的位置上。他表示，韩国应该认识到日本的战略重要性，重新思考与日本的双边关系。尹锡悦在长文中强调，“要恢复韩国总统金大中和日本首相小渊惠三1998年发表的《联合声明》中的合作精神，两国应该寻求全面解决在历史、贸易和安全合作等方面的争端。最重要的是，韩国应该恢复穿梭外交，恢复两国之间的信任。韩国还应成立一个高级别谈判小组，与日本就合作和冲突问题进行全面谈判。为了恢复信任和信心，两国应该扩大跨境人文交流的范围，特别是在韩国和日本的年轻人之间。”显然，尹锡悦对文在寅政府时期韩日之间在历史问题上的纠葛、经贸领域的纷争极为不满。从日本的角度来看，其一直拒绝与文在寅政府对话，在终于等到了保守政府上台后，也有意与新政府改善关系。预计在韩国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的问题上，日本会予以重点考虑。
第四，强化对朝遏制姿态，推进朝鲜可核查地、不可逆转地弃核。竞选期间，尹锡悦批评文在寅政府在面对来自朝鲜日益增长的威胁时放任状况持续恶化。尹锡悦认为，“韩国必须通过加强防空和导弹防御系统强化对朝鲜的威慑来中和朝鲜的武力威胁。”对于韩国近年来因为疫情、首脑间共识等原因对美韩联合军演保持克制的现象，尹锡悦进行了强力批评，主张任内将恢复韩美联合军演的规模。至于朝鲜的无核化，尹锡悦认为，“韩国应该为朝鲜无核化提出一份路线图，明确设定谈判细节，并为朝鲜朝着这一目标采取的每一步制定相应措施。”路线图的第一步就是朝鲜真实而完整地公布和申报其现有核项目。在朝鲜采取了可核查且不可逆转的无核化行动之后，才可能对朝鲜放松制裁。尹锡悦的这一立场与美国政府要求朝鲜“完全地、可核查地、不可逆转地放弃核武器”如出一辙。
尹锡悦政府面临的主要挑战
尹锡悦上台后，新政府将面临极其复杂的局面。首先是国会“朝小野大”格局。韩国国会任期四年。本届韩国国会是2020年4月选举产生的，当时的执政党共同民主党在选举中赢得压倒性胜利。截至2022年3月10日，在韩国国会300个席位中，共同民主党控制着172个席位。国民力量党即使与安哲秀领导的国民之党实现合并，也只有113个席位。至少到2024年4月下届国会选举之前，即在尹锡悦政府执政前期，韩国国会是被进步派控制的，而政府提出的涉及预算、重要人事任命等重要议题，都需要国会通过或听证，这在一定程度上会成为新政府施政的掣肘。
其次，保守派能否赢得地方选举难以预料。尹锡悦政府5月10日上任后，6月1日就将迎来地方选举。在2018年6月第七届地方选举中，进步派共同民主党曾获得压倒性胜利，在17个市道广域行政区领导人的竞选中拿下14个。此后进步派因爆出丑闻失去了首尔、釜山等地重要职位，并在补缺选举中落败。因此，2022年的地方选举格外引人注目，是进步派继续保持优势，还是保守派借重新执政之机实现地方权力再分配有待观察。
再次，国内政治对抗恐将引发政局不稳。总统大选刚刚结束，青瓦台请愿网站上相继爆出“禁止李在明及家人紧急出国”“阻止候任总统尹锡悦将办公室搬到国防部大楼”等请愿书，表明韩国政治仍深陷选举漩涡中。尹锡悦在竞选过程中也曾表示要清查文在寅政府积弊。鉴于韩国长期的政治清算传统，未来国内政治纷争仍有可能困扰韩国新政府。
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