韩国学者闵正勋：拜登政府的印太战略及对韩国的启示
2022年2月11日，拜登政府公开了《印太战略(Indo-PacificStrategy)报告》，这是拜登政府首次公开印太战略相关文件。继去年3月发行国家安全战略暂定指南(Interim National Security StrategicGuidance)后，这也是拜登政府首次公开的地区战略报告。从这一点上可以看出，印太地区在美国全球战略中所占的重要比重。
拜登政府《印太战略报告》的核心内容是为牵制中国在印太地区影响力的扩大，维持美国在该地区的存在美国核心利益和领导力，与共享价值的同盟及伙伴国家一起构建“更加连接(connected)、繁荣(prosperous)、安全(secure)、具有恢复力(resilient)”的“自由开放的(free and open)”的印太。另外，为了实现这一目标，美国提出了今后12至24个月内推进的行动计划。
01
印太战略报告的主要内容
拜登政府的《印太战略》报告称，美国作为印太国家，长期以来一直关注本国安全和繁荣所必须的印太地区情况。该报告认为，印太地区面临着中国影响力增大、气候变化、新型冠状病毒、朝鲜、自然灾害、资源不足、对内矛盾和治理问题等，如果不能对这些问题进行有效应对，地区稳定将受威胁。
拜登政府还通过该报告特别主张：“在印太地区中国的挑战正在增加，因此，美国的地区参与正在加强，中国能否成功改变对印太地区以及国际的规则及规范，取决于今后10年内美国和同盟国的共同努力。”为了应对中国的崛起，美国在加强对内力量的同时，通过与对外共享价值的同盟及伙伴国的合作来对抗中国的挑战。美国的目标并不是改变中国，而是在美国和同盟国共同的价值和利害关系上构建尽可能友好的战略环境，拜登政府会负责任地规制与中国的竞争。此外，该报告为应对印太地区面临的挑战而抓住飞跃的机会，提出了美国的战略目标，即通过同盟及伙伴国家的合作，构建“自由开放的、更加连接的、繁荣的、安全的、具有恢复力的”印太地区，其主要内容如下：
第一，美国及其盟国为了核心利益要求建立自由开放的印太，这需要区域内国家自行选择，并依法支配共享的领域。为了向自由开放的印太前进，拜登政府将为改善民主制度、自由媒体、充满活力的市民社会、地区财政透明性等进行投资，同时保证地区的领海和领空根据国际法得到支配和利用，并为构筑核心新技术、互联网、网络空间等共同目标而努力。
第二，自由开放的印太只有在培养新历史时期共同力量的条件下才能实现。美国为了培养与伙伴国家一起的跨地区共同力量，加强与澳大利亚、日本、韩国、菲律宾、泰国等地区同盟的深化，加强与印度、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、新加坡、中国台湾地区、越南等主要地区伙伴国家的关系，加强韩国和日本等同盟及伙伴国家之间的纽带，支持东盟(ASEAN)在东南亚地区的主导权，加强四方安全对话(QUAD)，等等。
第三，美国为了主导印太地区的繁荣，将通过印太经济框架(IPEF: Indo-Pacific Economic Framework)的新贸易路径来增进数字经济框架、供应链开发、对碳中和、清洁能源的共同投资。而且，通过亚太经济合作体(APEC)促进自由、公正、开放的贸易和投资；通过“更好的世界重建(Build Back Better World)”项目来致力于缩小地区内基础设施差距。
第四，拜登政府为了遏制对美国领土和同盟及伙伴国家的侵略而强化印太地区的安全，将采取如下措施：加强联合威慑力；深化与同盟及伙伴国家的合作，提高相互运用性；维持台湾海峡的和平与稳定；在宇宙、网络空间、核心技术及新技术领域进行革新；加强与韩日盟国的威慑能力及合作，追求朝鲜半岛完全无核化；在美英澳三国军事协议（AUKUS）伙伴关系基础上持续进行安全合作；为应对跨国威胁而扩大美国海岸警备队的驻扎与合作；为了向“太平洋遏制倡议”和“海洋安全倡议”提供资金支持，将寻求与联邦议会的合作，等等。
第五，为从气候变化、新型冠状病毒大流行疾病等跨国问题带来的威胁中构筑地区恢复力，拜登政府将与同盟及伙伴国家合作，支持限制地球温度上升的2030年及2050年目标、战略、计划及政策开发，从而减少气候变化及环境恶化影响的地区脆弱性，致力于终结新型冠状病毒大流行并加强世界保健安全。拜登政府的《印太战略报告》明确规定，美国进入了在印太地区发挥更多作用的新的外交政策时期。该报告主张，如果美国有效应对21世纪的挑战加强地区力量并前进，印太地区将会繁荣，美国和世界的力量也会得到增强。
02
对韩国的启示
拜登政府似乎没有为了本国的利益而单方面强求使同盟国为难的政策，而是致力于获得各同盟国能够做出实质性贡献的最大值。拜登政府期待地区内核心盟友之一韩国积极参与美国为确保地区领导力的行动。拜登政府上台后，韩美合作以符合韩国力量及两国战略利益的半导体、大容量电池、人工智能、疫苗供应等实质性部门为中心进行。韩国拥有高端技术和制造力量，试图在中美之间维持战略自律性，通过增进同盟的信赖及结盟，优先构筑美国主导的核心品种及产业稳定的供应链。考虑到以上情况，拜登政府的印太战略报告对今后韩美合作的方向提供了如下启示：
第一，要求韩国参与四方安全对话（QUAD）及小多边协议机制，并发挥积极作用。在印太战略报告中，拜登政府为了应对美国及伙伴国家面临的问题，将利用四方成立灵活的工作小组来培养共同力量。具体来讲，在全球保健、气候变化、核心技术及新技术供应链、基础设施、网络、清洁能源等领域，将利用QUAD作为主要手段来加强小多边合作。这种方向反映了拜登政府的战略立场，即为减轻参与QUAD的同盟国的负担，将QUAD规定为保健、环境、技术等实质性领域的开放透明的合作平台，并优先用于疫苗供应及新型冠状病毒应对、气候变化、新技术等非传统安全领域的合作机制。QUAD将以“QUAD Plus(QUAD 4国-X+α)”，即所有或部分参与QUAD的国家参与而形成的小多边协议体的形态具体化。预计QUAD Plus将在多个领域根据个案而综合展开，因此，在特定个案中利害关系交织在一起的国家将各自参与QUAD Plus，参与国的构成将因个案而异。2021年9月15日，美国、澳大利亚、英国组成的奥克斯(AUKUS)可以说是军事和安全领域以小多边协议体形式的典型事例。
韩国参与增进印太地区发展和繁荣的“QUAD Plus”，预计不仅会增进韩美间信赖，且对增加韩国在地区内影响力和国际地位的提高也起到积极作用。因此，有必要参与符合韩国力量和战略利益的疫苗供应、新技术、气候变化、基础设施、海洋安全、网络安全等非传统安全领域的“QUAD Plus”，追求韩国的实际利益，提高“全球领先国家”的地位。
第二，有必要使得韩国对以印太经济框架(IPEF)为中心的美国主导供应链重组尝试的立场具体化。拜登政府去年10月表示，将以韩国、日本、印度等地区内主要同盟及伙伴国家为中心加强伙伴关系，并表示无意加入全面、渐进的跨太平洋经济伙伴关系协定(CPTPP)，并暗示为了加强供应链、数字经济、半导体等领域的同盟及伙伴国家之间的战略合作将利用IPEF构筑伙伴关系。4个月后，拜登政府在印太战略报告中明确表示，为促进和鼓励贸易、支配数字经济、改善供应链的复原力及保安、促进基础设施投资、构建数字连结等，加强印太地区经济纽带，将出台IPEF。这表明美国主导的供应链重组工作将以IPEF为中心加速进行。具体来说，预计IPEF将作为“经贸领域的QUAD”而发挥作用。
拜登政府时期的中美竞争将围绕两国间差距迅速缩小的高科技及战略产业领域的供应链重组迅速展开。因此，与其为了牵制中国而组建涵盖整个通商领域的综合性协议体，不如与主要同盟及伙伴国家合力，根据贸易、技术、供应链、数字转换等具体事项组成（小）多边协议体，主导国际标准及规范等协议，这样才能更有效地实现拜登政府的拖延和遏制中国崛起的目的。预计通过IPEF的韩美合作，将以韩国参与贸易、技术、供应链、数字转换等各个部门的(小)多边协议体的形式具体化。在拥有高端技术及战略产业相关原创技术及力量方面，考虑到美国对中国的优势，有必要以吸收美国主导的技术、标准及规范的韩美合作为基础，在确保韩国利益及未来力量的同时，追求推进与中国合作可能性的战略。
第三，中美博弈以技术竞争为中心日益加深的情况下，韩国应通过确立“以国家利益为中心的原则外交”来维持战略自律性。那是因为随着经济安全在国家安全中的重要性增大，所谓“安美经中（安全依靠于美国，经济依靠于中国）”的二分法，已经很难有效反映韩国的国家利益。因此，有必要以国家利益为中心，以“开放性、包容性、透明性”等普遍合作原则为基础，就需要明确韩国的立场。特别是半导体、大容量电池、人工智能等高端技术领域占据韩国未来增长动力的核心，所以在相关领域的明确立场，比其他任何领域都优先考虑韩国的国家利益来决定。
另外，如果韩国做出优先考虑国家利益的决定，就可以加强国内外对韩国选择的共识和名分。与此同时，有必要通过与其他技术先导国家的全方位合作，在追求实际利益的同时，确保国际社会对韩国战略选择的支持。
拜登政府上台后，在“与竞争共存(competitive coexistence)”基调下，综合利用“竞争、对立、合作”因素而试图牵制中国崛起。上任初期，随着拜登政府加大对中国施压的力度，围绕高端技术及战略产业领域的“竞争”越来越激烈，围绕香港、新疆等所谓“人权问题”上，中美之间的对立在持续。因此，旨在解决气候变化、保健安全等国际问题的“合作”空间仍然狭小。在这种情况下，韩国有必要在围绕高端技术和战略产业"竞争"和解决国际问题的“合作”上巩固美国的有力合作伙伴的地位。
拜登政府为了有效牵制中国的崛起，“负责任”地管理对华关系，希望充分利用“竞争、对立、合作”因素。日本和澳大利亚以本国的利害关系为基础，在“对立”和“竞争”方面成为美国的助手。因此，韩国在“竞争”和“合作”方面成为美国的核心合作伙伴，这不仅符合于韩国，也符合于美国的利益，进而与印度、德国、东盟等主要中坚国家和地区形成共识，并为确保合作空间做出贡献。只有以国家利益为基础的战略选择保持一贯性，韩国的选择才能巩固对内外的共识和名分，成为韩国在中美之间维持战略自律性的基础。
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