禹政烨：尹锡悦政府的对美政策课题

作者：禹政烨，韩国世宗研究所研究委员、尹锡悦政府“韩日政策协商团”成员

摘编：禹政烨，“尹锡悦政府的对美政策课题”，世宗研究所编《形势与政策》第349号，2022年4月，第1-5页。原文见左下角“原文链接”。

翻译整理：吕耀龙，韩国汉阳大学国际学大学院博士生；张露文，韩国建国大学经营工学学院博士生

2022年4月25日，日本外相会见韩日政策协商团，右一是作者

01

引文

在经过一轮激烈的选举战之后，新一届尹锡悦政府将于5月10日正式上台。尹锡悦政府是否会在许多政策领域与前任政府有所区别？考虑到尹锡悦在任期前半段几乎不可能在国内政策变更上获得国会积极支持的政策环境，最突出的政策转变将出现在外交安保领域。由于韩国新任总统尹锡悦在选举期间重点提出了有别于现任文在寅政府的外交安保主张，特别是主张恢复和强化韩美同盟。因此，本文将对下届韩国政府对美政策进行展望。

02

尹锡悦的对美政策主要立场

关于对美政策，尹锡悦在总统选举期间发表了多项承诺，并通过采访或文章公开发表了对美政策的相关立场。尹锡悦对美政策主张体现在两个方面：一是对朝问题上的韩美协调政策，另一是韩美同盟的强化政策。

第一，在对朝政策方面，预计尹锡悦政府将与文在寅政府产生较大差异。从对朝政策承诺中的对美合作内容来看，在韩美合作的前提下重启无核化谈判，为履行联合国安理会制裁决议而韩美要主导国际合作；在板门店（或华盛顿）设立韩朝美联络事务所，实现三方对话渠道的常设化，等等。尹锡悦表示，在实现朝鲜无核化之前，考虑到朝鲜的人道主义现状，也可以先实施人道主义援助，并且特别强调灾难紧急救护、婴幼儿孕妇营养支援、保健医疗支援部等，重点考虑对朝人道主义援助。关于对朝协商谈判，他表示，即使在朝鲜实现完全无核化之前，如果有实质性的无核化措施，也可以通过推动联合国的制裁豁免等措施实施对朝经济援助。特别是尹锡悦强调，文在寅政府的对朝政策以“宣传活动”为主，对朝政策的本质被破坏，韩美同盟对朝政策的协作也被削弱。

第二，尹锡悦在竞选公约中称，韩美之间信任度下降，协调不完善，在各项政策上存在分歧，缺乏相互之间沟通。他特别主张，文在寅政府由于介意朝鲜的态度，导致了韩美联合防卫态势的减弱。从这一角度来看，尹锡悦在竞选公约中表示要重建被弱化的韩美联合防卫态势，加强韩美对朝核的延伸威慑。具体来讲，就是根据韩美同盟自身的需要和判断，择时开展联合军演，加强对朝核威胁的有力遏制，并实现延伸威慑的最佳效果。同时，他还指出要加强韩美“全面战略同盟”，其内容包括：通过恢复同盟间的信任，为增强国家利益和全球影响力而奠定基础；以自由民主为价值导向，共同设计亚太地区和全球秩序的未来图景；在新型前沿领域（新技术、全球供应网、太空、网络、原子炉等）扩大和深化合作。此外，他还表示将参与到四方安全对话（Quad）旗下的疫苗、气候变化新技术合作工作组中，并谋求能够逐渐加入。

除了竞选公约之外，尹锡悦发表在2022年2月《外交事务》的文章（South Korea Needs to Step Up. ForeignAffairs, Feb. 2. 2022.https://www.foreignaffairs.com/articles/south-korea/2022-02-08/south-korea-needs-step）中也强调要加强韩美同盟。在该篇文章中，尹锡悦指出，“由于在对朝政策实施步骤上存在意见分歧，使韩美同盟陷入困境。”他还批评，“每当美国和中国发生矛盾时，韩国就会给人一种疏远长期同盟国美国、而去倒向中国的印象。”尹锡悦还强调称，“韩国没有必要在美国和中国之间产生选择任何一方的压力，但在核心安全利益问题上必须始终保持绝不妥协的原则”。在具体政策上，他表示，“韩美两国会将对文在寅政府时期仅两次实施的海上演习（TTX）实现常态化，并对2016年启动的延伸威慑战略协议机制（EDSCG）展开实质性的具体讨论，从而进一步加强延伸威慑力。”

03

需要考虑的政策环境

对美政策的调整基本上是对文在寅政府时期被弱化的韩美同盟进行强化，但是现在韩国所处的外交安保政策环境表明要想实现这种调整并非易事。另外，韩美同盟关系的强化不能只是韩国一厢情愿，而是需要通过韩美双边互动来实现。因此，韩美同盟关系的强化也取决于美国在什么样的政策环境下设定什么样的政策方向，就是需要考虑好美国的立场。

（1）对朝问题的政策协调

拜登政府上台以来，美朝之间没有开展过正式交流。2021年4月，美国政府宣布结束对朝政策调整，此后再也没有谈及有关朝鲜问题的具体政策方向，也没有采取可以体现美国具体政策方向的措施。当时白宫发言人莎琪就明确指出，“我们的目标依然是朝鲜半岛完全无核化，我们很清楚，过去四个政府的努力并没有实现朝鲜半岛完全无核化的目标”。她还表示，“我们的政策不会把焦点放在达成‘大交易’（grand bargain）上，也不会依赖于‘战略忍耐’。我们的外交政策对朝鲜持开放态度，摸索寻找经过精心调整的实质性解决方法（calibrated practical approach）”。莎琪还说，这是为了“取得实质性进展，加强美国及其盟友和驻军的安全”。

当时媒体报道称，拜登政府高官表示过，对朝谈判中不会追求大交易（grand bargain）或“全部或全无”（all ornothing）式的处理方式，明确了以完全无核化为目标推进“阶段性协议”。同时，该高官还表示，在实现无核化这一最终目标之前，拜登政府将继续维持对朝制裁施压。另一位高官在同一媒体报道中表示，拜登政府的对朝政策是“慎重而调整的外交接近方式”，“以无核化为最终目标，做好了阶段性缓和（relief）的准备”。他还说，拜登政府的对朝接近方法将以美朝领导人2018年签署的“新加坡宣言”和其他协议为基础。由此可以看出，拜登政府的立场不太可能会像特朗普政府那样试图通过美朝之间举行峰会推进朝鲜核问题解决。

最近，朝鲜接二连三的导弹试射和ICBM的成功发射，可能会让美国国内的裁军论者们讨论，即使不是朝鲜的完全无核化，达成裁军协议也有可能的。对此，值得引起韩国新政府关注。

（2）延伸威慑的相关政策

过去几年，韩美之间有关延伸威慑的议论引发了不少担忧。虽然寻求改善对朝关系的韩国政府起到了很大作用，但美国民主党政府对提高核能力所持有的消极态度，也让人对延伸威慑机制产生了怀疑。在这种情况下，拜登政府出台的“不首先使用核武器”（No First Use）、“单一目的的核使用”（SolePurpose）等政策，使包括韩国在内的盟国对美国的延伸遏制政策产生怀疑。“单一目的的核使用政策”的内容就是，将美国的核武器使用范围限制为对敌对国家的核攻击进行威慑或反击。

这个问题在美国国内也引起了很大的争议，去年11月，参议院外交委员会共和党干事詹姆斯•里什议员在文章中指出：“‘单一目的的核使用’政策是不首先使用核武器的另一个名称。‘单一目的的核使用’政策将置我们的同盟和亲密友邦于不顾，使中国和俄罗斯更加大胆。”尽管如此，美国民主党内以更进步的政治势力为中心，主张核政策变化的呼声依然强烈。民主党众议院军事委员会主席亚当•史密斯和参议员伊丽莎白•沃伦今年年初还提出了通过法律限制“不首先使用核武器（No First Use）”的法案。

对此，《华尔街日报》2022年3月25日在报道中援引美国政府相关人士的话报道称，拜登总统决定不实施在2020年大选过程中承诺的核武器“单一目的核使用政策”。拜登总统不将“单一目的核使用”作为政策的决定，不仅在2021年至今以盟友为主的反对意见中引起强烈反响，而且北大西洋公约组织（NATO）成员国由于乌克兰局势也更加强烈反对。特别在欧洲国家需要通过加强联合来应对俄罗斯的情况下，不能置欧洲国家的安全需求于不顾是重要原因。美国的这一举动为寻求加强延伸威慑的韩国政府扫清了一个重要障碍。

（3）参与对俄制裁和经济安全

在国际社会对俄制裁过程中，与美国的其他盟友相比。韩国政府的决策比较迟缓，让人担心韩国是否要脱离以美国为首的国际社会联盟。此次乌克兰局势，使美国进一步加强了对“非民主国家”的政策联合。

尹锡悦发表在《外交事务》的文章中主张，要维护以规则为基础的国际秩序中韩国将发挥主导作用，并指出“比起被动地适应和应对国际环境，更愿意站在促进自由、开放、包容的印太秩序的构筑前沿”。但问题在于，在推进这一理念的过程中，必然会遭受来自国内外的阻力。因此，韩美两国如何协同克服这些阻力，将成为权衡今后韩国新政府制定政策的可持续性。

04

结语

尹锡悦在竞选期间谈到的政策方向，同过去5年相比，集中提高与美国的政策互助性。在经济问题和安全问题日益交织的安全环境中，巩固韩美同盟是为了韩国的国家利益而设定的最优先的坐标。在这一点上，很难提出异议。过去70多年来，韩国从美国构建的世界秩序和地区秩序中持续受益，所以维持既定秩序符合于韩国利益。尽管如此，对具体实施政策的过程中产生的费用和阻力，新政府应当通过与美国的密切协作来尽力克服的课题。

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本文内容仅代表作者个人观点

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