美国智库：美国应建立对华半导体出口管制的新多边措施

访谈：威利·纳尔逊，全美亚洲研究局（NBR）

          艾米莉•温斯坦，乔治城大学安全与新兴技术中心的研究员

编译：钟飞腾，中国社科院地区安全研究中心主任

编者按：10月份美国商务部工业和安全局针对中国半导体行业发布了一套前所未有的出口管制措施，被一些美国评论者认为类似于太平洋战争前夕美国对日本发起的石油制裁。今日世界，半导体对大国竞争的影响更甚于二战前夕的石油。为了评估这一套措施的影响和潜在有效性，全美亚洲研究局（NBR）的威利·纳尔逊(Willie Nelson)采访了乔治城大学安全与新兴技术中心的研究员艾米莉•温斯坦（Emily Weinstein）。艾米莉•温斯坦拥有密歇根大学亚洲研究学士学位和乔治城大学安全研究硕士学位，研究领域为中国的科技生态系统、人才流动和技术转让问题，曾于今年8月出席美国国会美中经济与安全审查委员会的听证会，在会上建议针对中国技术发展设立新的多边出口管制措施。该访谈于2022年12月12日发布于NBR的官方网站，以下是采访的详细内容。

艾米莉•温斯坦  图片来源：https://cset.georgetown.edu/staff/emily-weinstein/

威利·纳尔逊：拜登政府新的半导体出口管制将如何影响中国的科技生态系统？是否有任何技术比其他技术受到的影响更大？

艾米莉•温斯坦：就其广泛影响而言，我们不应期望看到这些控制完全阻碍中国的技术发展。例如，像百度这样的公司已表示，虽然美国政府的控制措施会产生一些影响，但它们不太可能受到重大影响，至少目前是这样。唯一面临不得不关闭的重大风险的公司是长江存储科技有限责任公司。其他一切都可能会继续下去。

相反，我们可能看到的是，中国在人工智能方面的进展面临战略延误或额外成本。然而，需要注意的是，拜登政府实施的管制具有单方面性质，在某种程度上属于一种治外法权。虽然出口管制在短期内可能有效，但随着时间的推移，它们可能会变得不那么有效，甚至适得其反。如果美国希望这些控制保持有用，它就需要将它们多边化或诸边化。否则，中国有太多方法可以破坏或规避它们。

控制措施本身非常详细地说明了哪些类型的技术将受到影响。例如，像人工智能计算公司英伟达（Nvidia）的A100这样的最先进的芯片被专门列入清单，是因为它们的处理能力可用于大数据计算;它们并非是像用于洗碗机的芯片那样的商品芯片。从这个意义上说，对于这项微小的技术，出口管制将产生重大影响。然而，英伟达已经宣布将发布A800，它正好低于触发出口管制的门槛。从根本上讲，美国决策者需要意识到，美国公司将试图找到变通的办法，以保持进入中国利润丰厚的市场的机会。我并不是说这必然是一件坏事。我们确实希望英伟达继续赚钱，只要它不以牺牲美国国家安全为代价。

总的来说，我关心的不是具体的技术，而是具体的公司。这些控制措施是与中国进行战略竞争的重要组成部分。但美国还需要确保在美国以及韩国、日本和荷兰等盟国的公司能够保持竞争力并推动研发。如果这些公司因管制措施而苦苦挣扎，那么美国就无法在经济上与中国竞争。

威利·纳尔逊：您认为美国的盟友和伙伴——尤其是日本、荷兰和韩国——将如何应对这些控制措施？拜登政府能否获得他们的支持？

艾米莉•温斯坦：美国的一些盟友比其他盟友更直言不讳。例如，荷兰表示，它将根据自己的战略利益看待局势并作出相应的反应。总体而言，这些国家中没有一个国家对“外国生产的直接产品规则”（FDPR）持乐观态度 - 没有人希望另一个国家在域外管理其出口。

然而，一些国家似乎不太担心。日本基本上遵守了这一规定，并表示这一变化的影响将微乎其微。韩国实际上是我最担心的国家。考虑到《降低通胀法案》规定将韩国公司排除在美国电动汽车和电池补贴之外，出口管制在韩国并没有给美国带来巨大的影响。

美国给予两家在中国生产半导体的韩国大公司——SK海力士和三星——一年的豁免，这些公司的产品主要用于出口到中国境外。这些豁免主要是为了让这两家公司不必在紧迫的时间内完全重新安置生产。但我也不认为这是给他们的橄榄枝。相反，这是一个迹象，表明美国认识到韩国公司处于困境中，并试图表明其愿意与韩国合作。

美国商务部的中国问题高级顾问、美国外交关系协会高级研究员易明（Elizabeth Economy）最近描述了这一动态，她问道：“美国是在协调还只是说仅仅通知其盟友？”对于盟友，美国基本上采取了单边的做法——类似于它向英伟达等国内公司通报对中国的出口管制的方式——只是递给他们一份清单，并说“你不被允许出口这些产品”。易明指出，像韩国这样的国家强调，他们希望出口管制更具协作性，这可能会在联盟内部引起摩擦。

如果美国希望其他国家老老实实地落实这些政策，就需要在实施控制措施之前进行这些艰难的对话。让盟友加入对中国的控制总是很困难的。考虑到韩国与中国的贸易关系，韩国会尤其困难。但是，即使协调多边努力并不容易，谈判仍然极为重要。乌克兰危机的独特之处在于它激发国际社会对广泛制裁的支持，因这些措施通常不那么容易在多边范畴内执行。

在这种情况下，拜登政府采取单边路线的原因也就不难理解了。它更快，在短期内更有效。然而，美国越是继续依赖单边——尤其是治外法权——控制，就越难与盟国合作。美国将很难说服盟国，即使盟友在某些领域进行合作，美国也不会只是依赖于实施域外控制。

威利·纳尔逊：美国暂缓出口管制，在战略或高科技产品上保持对中国的影响力，会不会更好？北京有哪些产业政策工具来应对，您认为这种应对措施是否会升级为更广泛的脱钩？

艾米莉•温斯坦：在关注经济相互依存的国际关系学者中有一种观点认为，保持经济相互联系可以降低各国相互开战的可能性，因为战争的代价太高了。然而，就美中半导体这一案例而言，我认为有一些方法可以实施出口管制，使美国能够抓住供应链中的某些瓶颈。乔治城大学的安全与新兴技术中心在这方面做了一些出色的工作。极紫外光刻技术是美国盟友和伙伴强大而中国软弱的咽喉要道的典型例子。荷兰光刻机巨头ASML专门制造EUV光刻机，已拒绝中国获得这些机器。这是限制中国开发最先进芯片能力的一种方式。

如果再加上允许中国使用ASML制造的更成熟的设备（即制造低端、不那么复杂的芯片所需的机器）的决定，将是美国盟友（以及扩展的美国联盟网络）保持其战略扼杀力的一种方式，同时确保它不会损失太多的企业利润。这又回到了我的观点，即美国和盟国的主要公司需要保持竞争力。美国不能只是告诉ASML不要向中国出口任何东西，否则ASML就会倒闭。这种类型的平衡行为在利用好技术瓶颈方面非常重要。

然而，咽喉要道的另一边是中国强而美国弱的地方，特别是在个人防护装备、药品和稀有矿物等方面。考虑到中国的产业政策要比美国积极得多、协调得多，这些瓶颈对理解中国对出口管制的反应尤为重要。

例如，在某些情况下，中国甚至告诉企业不要担心他们的底线——本质上，“这符合我们的战略利益，所以我们会照顾你们。”与美国不同，中国愿意向某些行业和国家提供大量补贴，并向其投入尽可能多的资金，这意味着它可以以一种寄生的方式挤进某些供应链。这与中国的“双循环”战略有关，该战略认为，通过这种战略规划，中国可以免受外部供应链或经济冲击的影响。

总体而言，与中国保持经济联系有利有弊。在最高层次上，围绕脱钩的讨论表明，中国非常坚决地反对完全脱钩，即使在具有战略上至关重要的技术领域也是如此。例如，在人工智能等技术中，该领域是高度跨学科的。人工智能技术可以做任何事情，从帮助设计高超音速导弹到扫描X射线。如果我们假设美国无法完全脱钩，那么确定它更愿意在哪些方面接受一定程度的国家安全风险，就提供了一种思考未来护栏的方式。

威利·纳尔逊：总体而言，您如何评估拜登政府与中国进行科技竞争的政策的有效性，您认为它有什么不同之处吗？

艾米莉•温斯坦：最重要的是，美国应尽可能避免使用“外国生产的直接产品规则”（FDPR），而是多与盟国协商。可能有许多因素促使拜登政府选择单边路线，并在美国中期选举、印尼巴厘岛G20会议以及拜登总统与习近平主席之间进行双边会晤时放松出口管制。

但同样，出于上述原因，美国越早与盟国和伙伴一起将这些控制多边化或诸边化，对美国就越有利。这实际上已被写入了新规则。新规则做出了如下规定：如果美国能够将控制多边化，那么它将取消FDPR和其他单边部分，这是向前迈出的有希望的一步。

在更广泛的科技战略方面，拜登政府在努力平衡竞争的“促进”和“保护”方面做得很好。特别是芯片，10月7日实施的出口管制规定处于竞争的“保护”方面。但同时也通过了《芯片和科学法案》，该法案旨在强调促进和激励国内创新。

《芯片和科学法案》与出口管制措施紧密结合，这是美国准产业政策的一次有希望的尝试。特别是，拜登政府专注于使促进和保护经济竞争的双方协同工作，这可能是未来的制胜战略。我希望这可以成为其他行业的典范，尤其是电池、太阳能和储能等关键行业——所有这些行业的技术也都有复杂的或来自中国的供应链。

然而，正如我前面提到的，一个重要的警告是平衡这种方法与盟国的顾虑。特别是，韩国担心其电池制造商已被《降低通胀法案》排除在美国市场之外，因该法案规定，使用中国组件的电池没有资格获得美国补贴。由于中国主导着电池供应链的某些部分，因此所有韩国电池中都含有一些中国组件。这是电池发展成为战略瓶颈的一个例子，类似于半导体供应链的发展。为了有效实施《芯片与科学法案》等立法以及出口管制等政策，美国需要考虑到这些动态因素。

展望未来，即使这些政策给美国的联盟管理带来了挑战，如果美国能像在芯片领域那样，制定一项既保护又促进电池供应链的战略，这将是一件引人注目的事情。例如，除了针对中国生产的电池的出口管制外，还可以立法提供激励措施，以促进全球电池供应链的一部分流出中国。

这说起来容易做起来难。例如，电池的一个重大问题是它们严重依赖必须开采的钴等关键矿物。这会产生巨大的社会和环境成本，而中国不太可能比美国更对此感到不安。另一个因素是地理禀赋——各国可能能够获得他们需要的关键矿产，也可能没有。

问题很复杂，但美国可以利用《芯片和科学法案》和10月7日实施的出口管制措施，与其盟友在电池和太阳能电池板等关键技术的供应链上合作，所有这些技术都是高度多样化和全球化的。与盟国合作，为其他关键领域提出芯片法案2.0，将是向前推进并继续与中国竞争的积极方式。

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