作者：刘雅涵，山东大学东北亚学院2021级硕士研究生，复旦大学国际关系与公共事务学院2023级博士研究生。
来源：《东亚评论》总字第38辑。《东亚评论》（原《黄海学术论坛》）创建于2003年，由山东大学主办，现由山东大学国际问题研究院承办，为半年刊。本刊面向国际问题研究，以东亚研究为重点，突出东北亚研究。现由中国社会科学院学部委员、山东大学讲席教授张蕴岭担任主编，聘请国内知名学者专家为编委。摘要：海上执法合作在维持地区安全秩序、应对非传统安全威胁方面发挥十分重要的作用。中韩两国在海上搜救、海洋渔业、海洋环境、海上治安等多个领域开展海上执法合作，均取得了一定的成效，总体呈现出中韩双边合作与多边合作并行、非敏感领域合作进展顺利和海上执法合作机制不断完善的特点。但是，中韩之间互信不足、海上执法合作缺乏制度支撑、美国的强势介入等现实性问题制约中韩海上执法合作深入，使两国海上执法合作面临诸多挑战。中韩两国应认识到海上执法合作的重要性，加强两国政府与部门间的良性互动，建立中韩海上执法常设机构与配套机制，积极推进双方海上执法领域的务实合作。
关键词：海上执法 中韩合作 中韩关系 海洋合作
进入21世纪，海洋成为大国博弈的主要阵地。随着中国经济的快速发展及综合国力的提升，美国战略重心逐渐向亚太地区转移，东亚成为权力变迁的重要区域。作为东亚海域的主要国家，中韩两国均拥有发展海洋的现实需求和建设“海洋强国”的宏伟愿景。中国和韩国都是世界海运大国，海运是两国进行对外贸易的主要方式之一。尤其是生存和发展严重依赖海外市场的韩国，其99.8%的国际贸易通过海运完成，海上贸易通道具有极其重要的战略价值，是保障国家经济繁荣和社会发展的“生命线”。保护海上贸易通道安全是中韩两国共同的利益诉求，也是推动中韩海上执法合作日益紧密的关键因素。近年来，随着中韩关系持续升温，海洋合作不断推进，海上执法合作实现了新发展，成为海洋合作的重要组成部分。两国的海上执法体系历经数次变革性调整，简化不必要的执法程序，突出中国海警局和韩国海洋警察厅的执法主体地位，显著提升海上执法合作的成效。中韩加强海上执法合作既是应对海上非传统安全威胁的必然选择，也是出于维护海上贸易通道安全和地区海洋秩序的现实考量，因此,推进中韩海上执法合作具有十分重要的现实意义。另外值得注意的是，中韩之间不存在海洋领土争端，两国开展海上执法合作具有良好的合作基础。中韩海上执法合作的成功案例，将会成为国家间海上执法合作的成功范式，为东北亚地区其他国家的海上执法合作提供经验借鉴。
1992年，中国和韩国正式建立大使级外交关系，开启了中韩海洋合作的序幕。1998年12月8日，中国与韩国签订了《中华人民共和国公安部和大韩民国海洋警察厅合作协议》，迈出了中韩海上执法合作的第一步。此后的20多年，中韩两国持续推动海上执法合作，拓展合作领域，丰富合作形式，完善合作机制，在双方的共同努力下，中韩两国在海上搜救、海洋渔业、海上治安、海洋生态等领域取得丰富的合作成果。
中韩两国经贸合作密切，人员往来活跃，航线繁忙，船舶航行频繁，极易发生船舶碰撞、倾覆等海洋事故。在重大海洋事故面前，仅凭某个国家的力量有时很难做到成功搜救，因此需要海上搜救国际合作提高救援成功率。中国和韩国是国际海上搜救条约的缔约国，中韩海上搜救合作既是履行国际公约义务的需要，也有利于减少生命和财产损失，保障航运安全。中韩两国政府高度重视海上搜救领域的合作，先后加入《1974年国际海上人命安全公约》《1979年国际海上搜寻救助公约》和《联合国海洋法公约》等国际海上搜救条约，海上搜救领域的执法合作是海上执法合作的重中之重。中韩政府签署多项有关海上搜救的协议，为两国海上搜救合作奠定坚实基础。2007年4月10日，《中华人民共和国政府与大韩民国政府海上搜寻救助合作协定》正式签署，两国就海上搜救合作水域、救援行动实施方案及加强两国海上搜救信息共享等内容达成一致，为中韩海上搜救领域的执法合作奠定了制度基础。为了顺利落实条约内容，提高两国海上搜救效率，2008年8月，中国海上搜救中心与韩国海洋警察厅在韩国仁川正式签订了《中华人民共和国中国海上搜救中心与大韩民国海洋警察厅关于履行〈中华人民共和国政府与大韩民国政府海上搜寻救助合作协定〉的协议》，该协议的签订标志着两国在海上搜救领域的执法合作进一步深化，为保护中韩海洋工作者生命与船舶安全作出更大贡献。中韩双方通过多种形式的海上搜救演习加强海上搜救合作，以此提高搜救能力与执法水平。中韩海上搜救联合演习主要包括三类。一是综合性联合搜救演习。2015年和2016年两国分别在中国烟台和韩国济州开展“中韩海上联合搜救演习”，积累突发海洋事故搜救经验，提高两国海上搜救能力。二是海上搜救联合通信演习。2008—2015年，两国在北京、辽宁、山东等地举行联合海上搜救通信演习，增加应对突发事件的处置经验，提升中韩海上搜救国际间合作水平。三是开展海军联合搜救演习。2005—2011年，中韩海军共举办4次海上联合搜救演习，提升双方在海上搜救领域的人道主义合作。在突发海洋事故面前，中韩两国多次对遇险人员实施搜救。2007年5月12日，韩国籍货轮“金玫瑰”在中国管辖海域发生碰撞后沉没，16名船员失踪。事故发生后，中国海上搜救中心第一时间与韩国海洋警察厅取得联系，并派出海空联合救助力量及时进行大规模搜救。2014年4月，韩国“岁月”号发生沉船事故，造成大量人员伤亡。事件发生后，中国国家主席习近平向时任韩国总统朴槿惠致慰问电，表明“中方愿随时向韩方提供必要的支持和帮助”。由于中韩两国的海域宽度不足400海里，存在专属经济区划界问题。中韩渔业纠纷已经成为中韩关系中的不稳定因素。2000年，中韩双方政府签订《中韩渔业协定》，2001年正式生效。《中韩渔业协定》划分暂定措施水域、过渡水域范围，对违反规定作业的处理方式等内容作出临时性规定。在《中韩渔业协定》框架下，中韩两国设立中韩渔业联合委员会，双方定期举行会谈，协商两国专属经济区管理水域对方国入渔安排和捕捞配额。近年来，中韩两国领导人高度重视渔业问题，已经建立多种形式的渔业执法合作活动，海洋渔业执法合作已经成为中韩海上执法合作的重要一环。中韩双方每年召开渔业联合委员会会议，回顾年度双方渔业作业情况，针对两国专属经济区海域对方国入渔安排、违法作业等现实问题展开磋商，共同探讨打击非法捕捞、渔业资源养护等重要议题。截至2022年，中韩渔业委员会年度会议已连续举办22届，为养护黄海渔业资源、保障正常的渔业秩序作出贡献。2010年中韩首次开展的暂定措施水域联合巡航，已成为双方加强海上执法交流合作的重要举措。2022年4月21—27日，中国海警6307舰与韩国海洋水产部无穷花35船组成编队，在中韩暂定措施水域开展了2022年第一次联合巡航，观察记录作业渔船、查处违规作业渔船，维持良好的渔业生产作业秩序。截至2022年5月，中韩海上执法部门共开展了12次暂定措施水域联合巡航，较好地维持了暂定措施水域作业秩序，保障渔业作业安全。中韩海洋渔业执法合作不仅有利于打击越界捕捞、非法捕捞等不良行为，保护海洋生物资源，也有利于维护正常的渔业生产秩序，避免渔业纠纷，不为其他国家插手中韩事务提供托词，保证中韩关系平稳发展。黄海海域是世界上生态污染最严重的海域之一，中国和韩国都面临着一系列海洋污染问题。1993年，中韩政府签订《中韩环境合作协定》，环境合作成为中韩合作的重要组成部分。保护海洋生态环境是中韩两国海上执法机构的职责之一。中国海警局履行海上维权执法职责，执行包括维护海洋生态环境在内的执法任务。2017年韩国海洋警察厅重组后，“保护海洋环境”是韩国海洋警察的重要职责之一。因此，海洋环境治理也成为中韩海上执法合作的重要内容。海上溢油污染是海洋生态污染中最为引人注目的一种。重大溢油事件中海上溢油的规模和对环境可能造成的损害程度，超出了某个国家的处置能力，亟须开展国际合作共同应对溢油问题，最大限度地减少海上溢油造成的环境和财产损失。中韩开展多次海上溢油联合演习，为应对海上溢油事故积累了丰富经验。2008年9月，中国交通运输部、山东省人民政府联合韩国海洋警察厅在青岛举行中韩海上溢油联合应急演习，这是中国政府首次举办国际性海上溢油应急反应联合演习，为建立中韩海上溢油事故应急处理机制积累了宝贵的经验。此后，两国于2010年、2012年、2016年举行中韩海上溢油应急联合演习，就发生海上溢油等突发性海洋污染事故的国内应急预案和两国海上环境执法的形式与技术合作方面达成共识。在突发性海洋污染事故面前，中韩海洋环境执法合作能最大限度地控制污染海域，防止污染扩散，降低海洋生态损害。2007年12月7日，“Hebei Spirit”油轮在韩国忠清南道泰安郡大山港外因碰撞导致原油溢漏，邮轮上超过1万吨原油流入大海，造成了韩国有史以来最严重的海洋污染。12日，韩国政府通过外交渠道向中国政府提出清污援助请求。中国立刻组织支援行动，交通部海事局派遣船舶“海标24”与专家支援韩国清污行动，全力以赴地做好海域清污援助工作，最大限度地降低对海洋生态环境的破坏。进入21世纪，海上安全形势错综复杂，非法捕捞、海上走私、海盗等国际犯罪和各类海洋自然灾害已经成为威胁国家安全的重要因素。面对日益猖獗的海上犯罪等不法行径和突发自然灾害，在打击犯罪、维护地区安全方面，作为地区大国的中国和韩国具有不可推卸的责任和义务。得益于中韩两国政府的高度重视，双方通过多种途径推进海上治安领域的执法合作。一是开展人员、装备及船舶互访。2016年6月，中国海警21115舰应邀对韩国海洋警备安全本部济州海洋警备安全署进行了友好访问，接待韩国海洋警备机构人员登船观摩。这是中国海警局组建以来海警舰船首次正式出访国外海上执法机构，为日后中韩海上治安领域的海上执法合作打下良好基础。二是举行海上联合演练，强化海上安全合作。2016年6月，中韩海警首次举行海上联合演练。中韩双方海警演练了情报沟通、联合指挥、编队航行、目标搜索等内容，通过双方一系列的战术配合，最终圆满完成演练任务。中韩海上执法部门约定将严厉惩治海上违法犯罪行为，联合维护海上安全秩序。近年来，随着大数据、人工智能等高新技术的广泛应用，两国海上治安体系逐渐朝着智能化、科技化方向转型升级。新科技革命成果的运用将极大地提升中韩两国海警装备智能化水平，提升海上治安领域合作的效率，有效地遏制海上犯罪。
经过两国政府的不懈努力，中韩海上执法合作从无到有，逐渐深入，并呈现出双边合作与多边合作并行、非敏感领域执法合作进展顺利、海上执法合作机制愈发完善的特点。
中国和韩国在持续推进中韩海上执法双边合作的同时，积极参与多边机制，不断深化海上执法务实合作。受地缘因素影响，中国、韩国与相邻国家日本和俄罗斯等国合作密切，共同在海洋环境保护、海上搜救、海上治安等领域建立了多样的多边合作机制。为共同应对海域污染事故，提升海洋污染的应急处理能力，在联合国环境规划署、国际海事组织的倡导下，中国、韩国、日本、俄罗斯四国于1994年9月通过了西北太平洋行动计划（NOWPAP）。2004年11月，中、韩、日、俄签署了《西北太平洋地区海洋污染防备反应区域合作谅解备忘录》及《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》，建立起在溢油应急领域的合作和互相援助的行动机制。从2015年起，西北太平洋行动计划与中日韩三方环境部长会议（TEMM）每年联合举行海洋垃圾研讨会，共同应对西北太平洋地区的海洋垃圾问题。2018年6月，成员国通过2018—2023年西北太平洋行动计划中期战略（MTS）,定期评估海洋环境状况，重点关注沿海与流域综合规划管理和生物多样性保护，通过建立合作伙伴关系与充分调动资源的方式加强区域合作，以实现海洋及沿海环境资源的长期可持续发展。海上搜救方面，自1996年起，韩国、日本、俄罗斯联合举办海上搜救操作级别联席会议，1997年中国加入。该会议由四国轮流举办，有利于增进东北亚地区日常搜救信息交流与海上搜救合作，是四国政府间搜救合作机制的一项重要内容。海洋治安方面，2000年，中国、韩国、日本、俄罗斯、美国和加拿大的海警机构成立北太平洋地区海岸警备执法机构论坛（NPCGF），每年召开一次专家会和高官会。这是一个区域性多边海上合作机制，成员国围绕加强多边合作、打击海上非法贩运、协调北太平洋公海渔业巡航、保护海洋生态环境等议题进行充分的讨论，为维护北太平洋地区海洋安全和稳定贡献力量。2013年9月，中国海警局应邀参加北太平洋地区海岸警备执法机构论坛，这是中国海警局挂牌后，首次在多边海上执法合作平台中亮相。为实现“安全、可靠和清洁的海洋”，2004年中国、韩国、日本、越南等21个亚洲国家和地区的海岸警备机构组成亚洲地区海岸警备机构高官会（HACGAM），致力于维护亚洲地区海洋安全秩序和清洁的海洋环境，增进国家间互信与海洋合作。2021年12月，越南海警司令部主办了第17届亚洲地区海岸警备机构高管会，成员国就共同应对海上偷渡、走私、贩毒等违法犯罪，海盗、恐怖主义等海洋领域威胁挑战达成共识，对于维护地区海洋安全稳定具有重要意义。近年来，得益于两国政府和海上执法部门的高度重视及两国对海上执法合作的认知共识，中国海警局与韩国海洋警察厅基于人道主义原则，在海上搜救、海洋污染治理等非敏感领域合作密切，共享信息情报并及时开展海上事故应急响应行动，多次成功救助海上遇险人员及船舶，避免生态环境破坏及生命和财产损失。2022年10月15日，一艘韩国渔船“KELSEY2”号在中国福建莆田附近海域倾斜进水，中方接到消息后第一时间投入警力，迅速对遇险人员施以援手，安全转移20余名船员。2021年12月3日，一艘中国渔船在韩国全罗南道丽水附近海域触礁沉没，韩方在接到中国海上搜救中心的请求后立即派遣15艘警备舰艇和2架直升机开展救援工作，22名中国船员全部安全撤离。中韩两国通过开通中韩海警热线与二级联络窗口、举行通信演习、人员装备互访等形式增进两国海上执法机构互动，提升两国执法协作能力。2015年，韩国国民安全处海洋警备安全本部与中国海警局相关负责人在北京签订有关建立中韩海警间热线的谅解备忘录，同意开通中韩海警热线。2021年，中国海警局与韩国海洋警察厅共同完成合作备忘录修订，就增设二级联络窗口达成共识。截至2021年，两国海警机构共开展21次通信训练，有效地提升了两国对突发海洋事故的应急协作能力。2018年5月16日，韩国海洋警察厅厅长朴勍民率代表团抵达天津，参观了中国海警13104舰并进行座谈交流。虽然两国非敏感领域的海上执法合作取得了显著成效，但是两国在海域划界、渔业管理等敏感问题上仍未取得突破性进展。两国应客观看待、妥善解决海上纠纷，管控分歧与摩擦，为今后全面深化海上执法合作奠定良好基础。2008年，中韩两国以元首互访为契机，决定建立并全面推进战略合作伙伴关系。海上执法合作是中韩海洋合作的必要环节，亦是中韩战略合作伙伴关系的重要组成部分。2015年12月，中韩签署《中国海警局和大韩民国国民安全处合作谅解备忘录》，这是中国海警局和外国海上执法机构签署的第一份合作文件，为持续深化双方海上执法合作打下坚实基础。该备忘录确立了中韩海警每年轮流举行工作会议的机制。2016年，中韩海警首次高级别工作例会在韩国仁川成功举行。截至2023年6月，中韩海警共举办6次高级别工作会晤，集中探讨了加强海上渔业执法，共同打击走私、贩毒等海上违法犯罪活动，积极丰富合作开展的领域与形式，在维持海洋渔业秩序、维护地区海洋安全、打击海上跨国犯罪等方面产生积极影响，进一步扩充了中韩战略合作伙伴关系的内涵。2021年，中韩建立由两国外交部主办的海洋事务对话合作机制。4月14日，中韩举行海洋事务对话合作机制首次会议，中国海警局、韩国海洋警察厅共同参与，双方同意加强海上执法领域的交流与合作，妥善处理争议海域划界等敏感问题，增进相互信任。另外，针对争议海域的海洋渔业等敏感问题，中韩两国建立了渔业联合委员会会议、年度渔业执法工作会谈和中韩渔业高级别会谈机制，定期开展中韩暂定措施水域联合巡航。中韩现有的海上执法合作机制为两国海上执法的良性互动奠定基础，对促进两国海上执法机构的交流与合作，维持地区海上安全秩序，深化中韩关系具有重要意义。随着韩国《海洋警备法》《海洋警察法》与中国《海警法》的出台，中韩海上执法合作也有了法律保障。此前，中韩海上执法合作建立在双边协定、条约、国际公约的基础上，缺乏必要的法律基础。2012年，韩国颁布的《海洋警备法》对韩国参与国际合作或国家间联合演习派出的警备力量作出了明确的规定，进一步规范了韩国海警的海上执法行为。2019年8月20日，韩国颁布《海洋警察法》，并于2020年2月21日正式执行。韩国《海洋警察法》从法律角度明确了海洋警察委员会、海洋警察厅的组织结构、职能等内容，旨在提升韩国海警海上执法水平与工作效率。中国于2021年2月1日起正式实施《海警法》，对中国进行国际合作的对象、主要任务与合作形式作出了明确规定，进一步确认了中国海警国际执法合作的主体资格，增强了中国海上执法的公信力，为中国与韩国开展海上执法合作提供了更加稳定的预期和保障。韩国《海洋警备法》《海洋警察法》和中国《海警法》的出台为两国开展国际合作提供国内法支撑，有助于推动中韩海上执法合作迈向更高水平。
中国和韩国互为海上邻国，海洋合作日趋紧密。两国积极开展海上执法合作，不仅符合两国的共同利益，更有利于维护地区的和平与稳定。尽管如此，受价值观念、发展战略等因素的影响，中韩海上执法合作仍面临着诸多挑战。
战略互信是推动合作的基础，中韩两国间战略互信不足是制约海上执法合作的主要因素。中国始终在坚持“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针和“共商、共建、共享”的全球治理观的基础上积极开展国际合作。2017年6月，中国发布的《“一带一路”建设海上合作设想》明确提出，要“在双多边框架下推动海上执法合作，建立完善海上联合执法、渔业执法、海上反恐防暴等合作机制，推动构筑海上执法联络网，共同制定突发事件应急预案”。韩国与中国政治体制、意识形态、价值观迥异。随着中国综合国力与国际地位的提升，韩国既希望分享中国经济快速发展的红利，又担心中国的快速崛起触动本国利益从而逐渐加深对中国的猜忌，由此产生严重的信任缺失，为中韩海上执法合作带来极大的不确定性。另外，中韩两国间存在的海域划界、渔业纠纷等历史问题是影响两国互信的另一重要因素。在中韩海域划界未决的情况下，韩国不断强化对中国渔船的执法处罚力度，两国渔业纠纷频发，成为中韩双边关系中不稳定因素。2001年6月30日24时，《中韩渔业协定》正式生效，有效期为五年。《中韩渔业协定》生效后，韩国加大了对在其专属经济区违法作业的中国渔船的管制力度，再加上韩国舆论媒体的推波助澜，中韩渔业冲突时有发生，不断加深两国民众对彼此的消极印象，严重制约了两国更深层次的海上执法合作。韩国学者对中国《海警法》的部分内容存在认知误解，也在一定程度上限制了两国海上执法合作的深入。中国《海警法》由11章84条组成，它明确了中国海上执法的主体，中国海警局（海警机构）的人员组成、职责范围，以及在执行具体任务时应遵守的基本原则、程序等方面的内容。中国外交部发言人汪文斌表示，“制定《海警法》是中国全国人大正常的立法活动，草案各国内容符合国际惯例和各国实践，中方涉海政策立场没有变化”，中国驻韩国大使馆发言人王炜也公开表示，“《海警法》有关内容完全符合国际法和国际惯例，与各国海警相关法律大体相同，与韩国的《海洋警察法》也很类似”。然而，部分国外学者认为中国《海警法》存在规定模糊、滥用武力等问题，严重违反了《联合国海洋法公约》规定，将会严重损害他国的海洋权益，加剧国际社会的紧张态势。韩国学者在中国《海警法》草案（2020年11月）发布后就开始持续关注，尤其关心《海警法》武器使用条款以及《海警法》生效后对韩国海上安全产生的影响。有韩国学者认为，中国的《海警法》与韩国《海洋警察法》在警备水域、适用法律、管辖权限、武器及装备使用等方面的规定存在诸多差异，尤其是中国《海警法》尚未对武器和装备使用作出明确的规定，由此担心中国海警在未划界海域对韩国船只执行中国《海警法》会引发两国外交摩擦，破坏地区的海上和平与稳定。因此，如何消除韩国对中国《海警法》的错误认知，弥合中韩两国的信任缺失，增进战略互信成为中韩海上执法合作亟须解决的首要课题。当前，中韩两国在《中国海警局和大韩民国国民安全处合作谅解备忘录》框架下进行海上执法合作，与其他国家间的海上执法合作相比，中韩海上执法合作存在合作效率滞后、规则缺位等现实性问题，海上执法合作存在制度缺陷。中韩两国海警缺乏统一的合作平台。统一的海警合作平台是促进海上执法合作的必要保障。目前，中韩两国尚未建立统一的联合执法平台，中韩海上执法合作缺乏长期的、具体的发展规划。以中菲海警合作为例。2016年，中国和菲律宾两国签署《中国海警局和菲律宾海岸警卫队关于建立海警海上合作联合委员会的谅解备忘录》。2017年2月，中菲海警海上合作联合委员会正式成立。中菲海警海上合作联合委员会下设各工作组，共同确定阶段性的合作项目与合作计划，在打击海上跨国犯罪、海上搜救、海洋环境保护、应急响应等领域推进两国海警信息交换、能力建设等多种务实合作。中菲成功的“海警外交”为中菲关系的发展注入新动力，也为中韩海警建立联合执法平台提供了实践经验，建立中韩联合海上执法平台应成为未来中韩海上执法合作推进的重点。中韩两国缺乏相对统一的执法规范和必要的监督机制。统一的执法规范的缺位容易导致两国在某些问题上产生不同的理解与认知，引发潜在矛盾，影响中韩海上执法合作的深入。韩国颁布的《海洋警备法》《海洋警察法》和中国颁布的《海警法》是两国进行海上执法的国内法支撑，虽然分别对本国参与海上执法国际合作的行为作出明确规定，但是由于两国在海洋管理体制、执法依据等方面存在较为明显的差异，目前尚未形成相对统一的海上执法准则。例如，在武器使用情形问题上，中国和韩国海警的执法标准就尚未统一。中国《海警法》对武力使用的情形、条件、程序等作出了明确、细致的规定，中国海警在执法时审慎使用武力，遵循严格的武力使用标准与程序，凸显了执法专业性。反观韩国，韩国海警在执法过程中武力使用并不谨慎。尤其在2020年韩国《海洋警察法》颁布前，韩国海警一直在扩大武力使用权限，对中国渔民暴力执法的情形不断增多，造成两国海上执法冲突事件频发。另外，中韩海上执法合作缺乏必要的监督机制，海上执法行为缺少法律约束，执法合作的成效主要取决于双方的自觉参与，无法保证执法效果。随着中国“海洋强国”建设步伐加快，美国在海上遏制中国发展的意图越发凸显。美国不仅高调地在黄海举行联合军演，还大肆宣传中国的“非法捕鱼”行为破坏海洋秩序，威胁世界各国国家安全，企图操纵国际舆论。2020年9月，美国海岸警卫队发布的报告专门提及中国的“非法捕捞”和海上民兵组织“侵犯”他国国家主权，“损害”了依赖海洋资源国家的生存及发展利益，“破坏”国际秩序。特朗普就任美国总统后，将奥巴马政府的“亚太再平衡”战略升级为“印太战略”，将中国视为主要战略目标，企图通过遏制中国崛起来捍卫其全球霸权。美国“印太战略”的重要环节之一是强化美国与其盟友之间的关系。韩国是美国的传统盟国，韩美同盟不仅是美国“印太战略”的重要支点，也是韩国外交政策的基石。尹锡悦政府上台后呈现出极端保守化倾向，出于对国家利益与战略目标的考量，“一边倒追随美国”将成为其对外政策的主要出发点，韩国将会不断深化和美国的海上安全合作。韩国在美国的“印太战略”中扮演着非常重要的角色。韩国是美国在亚太地区“更分散的前沿基地”和确保美国进入关键地区的入口，不仅能为美国提供了一定程度的“地区”海洋力量，亦可为美国海上机动作战提供支援。美韩在黄海和日本海等海域大规模的海上军事演习将直接威胁中国的国家利益，也在一定程度上制约着中韩在非传统安全领域的合作。因此，美国是中韩海上执法合作中不可忽视的重要因素。当前，在中美战略博弈日益激烈的背景下，美韩海上安全合作影响并制约着中韩合作的成效。美国的介入进一步加剧了中国海洋安全风险，也成为制约中韩海上执法合作的最大外部阻力。在中美战略博弈加剧的背景下，如何平衡韩美同盟和中韩战略合作伙伴关系不仅是韩国政府亟须处理的重要课题，也是影响中韩海上执法合作能否深入推进的关键。
中国和韩国均有进一步加强中韩海上执法合作的共识，以遵守国际规章、法律规范为前提，在已有执法合作和执法机制的基础上，有计划、有步骤地构建高效率、综合性的中韩海上执法合作机制，为保障海洋安全秩序和海洋可持续利用，促进地区稳定与经济繁荣作出贡献。
中韩海上执法合作是中韩海洋合作的重要议题。中韩两国有必要从战略全局角度出发，将海上执法合作纳入中韩海洋合作与中韩战略合作伙伴关系的总体框架内，充分利用现有机制，不断拓宽海上执法合作领域，丰富合作形式与内容。第一，中韩两国应在相互尊重的基础上开展合作，妥善处理敏感问题，照顾彼此核心利益和重大关切，推动海上执法合作迈向更高水平。两国应在现有的合作框架、合作协议的基础之上，秉承相互尊重、互利共赢的合作原则，推动双方继续深入在既有领域的合作。中国海警局和韩国海洋警察厅可以借助海警高层会晤机制、中韩海洋事务对话合作机制等力量，通过加强人员、装备互访，签订双边合作框架等方式，进一步深化双方在海上搜救、海洋治安、海洋生态保护等领域的海洋执法务实合作。但是对于涉及国家核心利益的问题，中国应向韩方表明态度，坚持一贯立场不动摇，坚决维护国家主权、安全和发展利益。第二，重点加强两国在非敏感领域内的海上执法合作，在相互尊重彼此重大关切的基础上，适度推动合作向敏感领域延伸。中韩应重点加强在打击海上犯罪、海上搜救、海洋生态保护等非敏感领域的合作，拟定翔实、具体的合作计划书与推进时间表，定期发布中韩海上执法合作联合公报。针对渔业纠纷、海域划界等敏感问题，两国应不断强化利益共识，加大暂定措施水域的巡航力度，维护正常的渔业作业秩序。与此同时，中国应最大限度地限制韩国在苏岩礁及附近海域、争议海域的单方面活动，维护中国正当的海洋权益。韩国应该正确、谨慎对待中韩关系和韩美同盟之间的关系，避免因美国介入而影响中韩海上执法机构之间正常的合作。第三，在保持中韩海上执法人员、装备互访的基础上，建立海上执法人才培训机制，提升两国海上执法人员的专业素养。语言不通是导致两国海上执法合作效率低下的首要问题。中韩两国可以在本国海上执法人员的培训体系中增加对象国语言学习课程，掌握基本的海上执法用语，进一步增进两国海上执法机构的交流。此外，两国亦可通过开展海上执法人员联合培训项目对海上执法合作过程中出现的问题进行深入的交流与讨论。可参考中国和东盟建立的较为完善的海上执法人员培训机制。2019年10月，首期“中国—东盟海上执法人员研修班”在中国海口开班。包括中国和东盟在内的13个国家海上执法人员及专家学者共同讨论海上安全与搜救、船舶污染管理及渔业管理等领域的海上执法议题。中韩之间也可建立与之类似的海上执法人员研修班，重点讨论暂定措施水域的联合执法、海上非传统安全领域的执法议题，还可以定期进行海上执法演习，培养合作默契。中韩两国应从战略高度出发，积极倡导建立中韩海上执法合作专门机构，夯实海上执法合作的法律基础和民意基础，为中韩海上执法合作长久、深入发展注入动力。第一，中韩两国应建立中韩海上执法合作委员会作为执法合作常设机构。中韩海上执法合作委员会的建设可汲取中菲海警海上合作联合委员会和中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部等海上执法合作机构的运行经验。2011年，湄公河“10·5”惨案发生后，中国、老挝、缅甸、泰国四国在加强湄公河流域执法安全合作方面达成共识，联合签署《湄公河流域执法安全合作会议联合声明》，决定在中国关累港设立中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部作为四国执法警务合作的新平台，四国派驻官员和联络官，根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，按照协商一致的原则统一协调各国执法舰艇及执法人员开展联合执法工作。中老缅泰四国联合执法以《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》和《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》为法律基础，以联合执法指挥部为核心，建立起装备精良、人员高效、以国家保障为后盾的联合巡逻执法队伍，不断扩宽执法的广度、创新执法程序。中韩海上执法合作委员会下设渔业活动、海上治安、海上搜救、海洋环境等主要部门，执行联合巡航、处理渔业纠纷和海上突发事件的任务，保障两国海洋工作者生命和财产安全，维护地区正常的海洋秩序。此外，在中韩海上执法合作委员会下设中韩海上执法合作秘书处，负责制定两国海上执法合作长短期发展规划与目标，并对两国海上执法合作的领域、方式与力量作统一部署与安排。第二，设立中韩海警合作专项基金。充足的资金支持是中韩海上执法合作的有力保障。可以参考“中国—东盟海上合作基金”，2011年，中国—东盟海上合作基金正式设立。涵盖海上执法人员培训、海洋法、海上安全等内容的“中国—东盟海洋法律与治理”高级研修班是“中国—东盟海上合作基金”支持的重点项目之一，自2016年1月启动以来获得广泛好评，现已成为中国和东盟国家海洋治理领域人才培养和学术交流的机制化平台。中韩两国也应设立海警合作专项基金，根据现实需要选定重点合作领域和推进项目。设置中韩海警合作专项基金将在培养海上执法人才、提高海上突发事件应急处理能力方面产生积极影响，也将进一步推动中韩在海洋领域的务实合作。第三，建立内部与外部监督并存的监督机制，保障中韩海上执法合作机构的正常运转。中韩海上执法合作缺乏统一的执法标准和权威的监督机制是阻碍两国海上执法合作的关键因素。两国可以在中韩海上执法合作委员会下设专门的监督机构，从内部监督两国执法合作的开展情况。此外，组建一支由政府人员、专家学者、普通市民等不同群体组成的海上执法合作监督队伍，对两国海上执法合作进行外部监督。通过举行联合研讨会、公开听证会等形式，必要时可形成监督报告反馈至中韩海上执法合作委员会，进一步规范两国海上执法合作行为。中韩两国还应完善海上执法合作配套机制，不断提高两国海上执法合作质量，确保中韩海上执法合作的顺利、深入开展。第一，建立中韩海上舆情分析与海事安全信息共享机制，及时共享重要的海上舆情信息。中韩两国海上执法部门可以组建专门的海上执法信息交流平台。一方面，该平台使用中文、韩语、英语介绍两国的海上执法发展情况、法律体系、政策文件等信息，避免因信息不对称而产生误解，增进两国机构间交流，吸收对方海上执法先进经验；另一方面，两国可通过该平台及时通报突发性海洋信息，在最短时间内组织执法力量，处理海上突发事件。针对可能造成严重后果的、一时无法分辨真伪的信息，两国也可借助该平台及时通报、共享，去伪存真，确保信息来源的权威性，共同研究解决方案。第二，建立海上执法合作纠纷处理机制，妥善处理海上执法纠纷。由于中韩两国在海域划界问题上尚未达成共识，渔业纠纷是海上执法过程中长期存在的问题。如何妥善处理渔业等海上执法纠纷不仅关系到两国海上执法合作能否深入开展，更会对中韩两国关系产生直接影响。两国可以建立由通晓国际法、具备丰富中韩海上执法经验的专家人员组成的海上执法纠纷处理委员会。在出现海上执法纠纷时，海上执法纠纷处理委员会应以两国大局关系为重，坚持通过友好对话协商等和平方式解决问题，妥善处理分歧与摩擦，避免事态升级。第三，建立海上突发事件应急处理机制，防范海上危机蔓延，保障生命与财产安全。中韩两国应联合制定非常态下的危机应急合作预案，加强中韩海上执法部门间应急合作。两国可在共同执法平台中韩海上执法合作委员会下设海洋事故应急处理小组，当中韩之间的海域发生严重的海洋事故时，该小组负责统筹现场指挥救援工作，避免出现因“两头指挥”导致的混乱问题，影响救援活动开展。
出于应对海上非传统安全威胁和保护海上贸易通道的需要，中韩海上执法合作日趋紧密。历经20余年的实践与磨合，中韩两国在海上搜救、海洋渔业、海洋生态、海上治安等领域的海上执法合作取得了明显的进展，海上执法合作领域逐渐丰富，执法机制愈发完善。中韩海上执法合作不仅是两国海洋合作深入的成果，更是对中韩战略合作伙伴关系内涵的丰富与发展。
虽然受历史观念、发展战略等因素的影响，两国海上执法合作面临诸多挑战，但仍值得肯定的是，中国和韩国有意愿、有能力继续深化海上执法合作，携手维护地区海洋和平与稳定。未来，海上执法合作是中韩海洋合作不遗余力推进的重点领域，处理打击海盗、防范海上犯罪与海洋污染等海洋非传统安全问题，维护正常的渔业作业秩序仍是中韩海上执法合作关注的焦点。如何深入推进中韩海上执法合作、提高合作效率是需要两国共同努力的课题。中韩海上执法合作可吸收与他国合作的有益经验，推动政府间与部门间务实合作，建立并完善联合执法机构和配套机制，努力使中韩海上执法合作成为促进中韩关系发展的新支柱。
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