伏羲视点 | 刘金河：纾困平台跨国治理 ——由“脸书困境”与“TikTok之争”说起

在这个被称为“平台社会”的时代，互联网平台几乎等同于数字社会的基础设施，人们的生活时时刻刻与平台相连。面对互联网平台前所未有的影响力，平台治理成为人类社会的全球性挑战。无论是脸书、谷歌、WeChat还是TikTok，其所引起的争议无时不在考验着社会治理者的智慧。

平台治理的困境

2020年第二季度，脸书平台月活跃用户数前所未有地达到27亿。在自由市场的发展逻辑下，一个远超世界任何一国人口的线上数字社会呈现在世人面前，甚至有人将其称之为“脸书国”（Facebookistan）。近几年来，面临数据泄露、干扰选举、垄断市场等诸多指控，脸书在欧盟频频被立案调查；在美国也接到联邦通信委员会（FTC）50亿美元的史上最高罚单。2018年“剑桥分析”大规模数据泄露事件后，反对脸书逐渐成为一种社会运动，轰轰烈烈的“#deletefacebook”(删除脸书)运动弥散开来。拆分脸书或将其收归国有的呼声此起彼伏。但随着时间推移，反对运动逐渐沉寂下来，脸书月活跃用户数依然高歌猛进地刷新亿万级记录。面对这样一个拥有前所未有权力的社交媒体帝国，全球各国监管者似乎都不知所措。如何治理脸书成为一种困境，逐渐变成为了平台社会的一种隐喻。

近年来，另一个全球性互联网平台异军突起。2020年上半年，短视频社交平台TikTok全球下载数量超过20亿，全球活跃用户数超过8亿，美国活跃用户数超过1亿。TikTok正成为一个引领生活新潮流的全球性平台，同时也成为一股能够影响政治活动的重要力量。但最近TikTok被美国政府强制售卖事件让平台公司在政治压力下处于脆弱境地，平台成为政治博弈筹码和各方争夺之物。在这种极端的反市场情况下，平台合法运营成为一种小心翼翼的诉求，平台用户的正当权益被视而不见。“TikTok之争”反射出另一种治理困境，即国家政府过度干预市场后产生的网络空间“政治闯入”效应。

平台跨国治理处于国家政府的权力真空地带，同时也是全球治理空白。全球治理一直处于一大困境，即政府是每个国家的政府，市场却是全球性的。由此形成了全球性治理的最大弱点——没有一个清晰的问责关系，权责失衡。网络空间平台层的权力掌握在大型互联网平台拥有者——私营平台企业手中，他们很大程度上定义平台上的言论和行为边界，正如脸书公司和字节跳动公司一样。但同时，强势的国家正以领土管辖权名义，收编网络空间，将平台纳入传统的国家治理体系，试图让私营平台公司服膺于政府权威。事实上，如果从历史维度看，网络空间中始终存在两大力量，即私有资本和政治权力。二者经常处于此消彼长的纠缠状态。不过，一个良好的社会应处于相对均衡稳定的状态，使各方都有充分的发展空间，让人们拥有美好的幸福空间。一旦社会走向极端，无论哪一方实现压倒性的控制，都有可能引起社会撕裂和不公。因此，无论是社会被平台侵蚀还是政府反噬平台都是平台治理的困境所在。稳定机制缺场，平台治理又该何去何从？

平台治理呼唤新精神

平台企业在互联网赋权的整体趋势里获得权力。这种趋势的重要表现是，私营互联网企业对社会管理的代理和介入。正如互联网治理资深学者劳拉·德拉迪斯（Laura Denardis）所言，“无论是好是坏，委托审查、监管、版权执法和法律实施，实际上已是由私营企业和非政府机构在承担治理工作。”而且这种代理化和委托式的现象有着更广泛的政治背景。一是国家传统职能委托代理的全球现象，二是跨国公司管理决策行为的全球影响。权力从公共部门流散到私营平台企业手中，在国内层面“私化”了公权力，在国际层面“协商化”了国家主权，整体上冲击了国家政府的权力。往深处看，这种广泛的变化趋势正是人类社会治理思想流变的体现，是网络社会发展以及非国家主导治理思想的出现与传播。

面对平台公司权力不断壮大的客观事实，无休止的罚款似乎无济于事，但是拆分或国有化平台都是一个极端的方式。我们需要冷静下来，寻找一种具有现实可操作性且能发挥现代治理精神的路径。基于对网络空间治理关键问题的理解，这种路径的起点是重新思考权力制衡，在某种程度上对平台公司的“私权力”进行公共化治理，在平台“自治”和“他治”中寻找平衡。绝对的权力必然导致绝对的腐败，没有约束的权力必然走向极端。

为了应对平台带来的新挑战，一种以权力制衡为核心的平台治理原则需被提出，并成为广泛共识。这种新治理原则的内在精神是一种新的社会关系——权力制约关系。这种数字社会“公私制衡治理”是对规则制定权力的公私属性的重新确认。确定谁制定规则需要一种新的社会精神，其核心可归结为承认平台拥有者的私有财产地位，但同时强调平台的公共性，由此形成权力确认和权力约束的基本思想，并最终落脚到权力制衡。互联网平台改变了社会权力结构，因此一种新的权力制衡关系需要被建构出来。

本文提出的平台治理新原则是让权力关系建构回归至社会关系生产的基本逻辑之中。社会治理的根本需要解决社会集体力量与个人自由之间的关系。正如卢梭所言：“创建一种能以全部共同的力量，来维护和保障每个结合者的人身和财产的结合形式”。数字社会公私平衡治理的本质上同样是在寻求集体与个体的平衡关系，核心在于确认私人权利的合法保护，为社会公益做出必要让渡。

根据公私平衡治理精神，私有平台公司、国家政府以及公民用户等相关利益方，应形成一种新的权力关系，在保持平台私有运营的基础上实现社会公共性。政治学基本原理中，分权与问责是权力制约的两种基本形式，亦是本文提出的平台治理限权原则的实现路径。

因此，这种新治理方案具体实现方式或为公众分权：一种基于公众组织性监督，通过技术监管以及数据权属再分配的方案；政府问责，一种基于加强政府监管的方式。在平台全球治理中，私营平台公司国际行动的主体资格需被确认，但其权力需被制衡，由此与传统主权国家形成一种合作和制衡关系，最终形成一种人类命运共同体的治理秩序。网络空间治理的最终目标是让人类命运共同体从应然走向实然，通过形成新的公私关系制衡权力，让治理主体各归其位，权责分明，形成真正意义上的立体协同共治。

平台跨国治理与平台社会的未来

为纾解网络空间治理困境，对社会基本关系的回归事实上并非本文独有呼唤。西方互联网社群也正在对基本关系的反思中采取行动，其中万维网发明者蒂姆·伯纳斯-李（Tim Berners-Lee）显然是一典型旗手。2019年11月5日，伯纳斯-李正式启动“网络契约”（Contract for the Web）项目，旨在帮助“修复互联网”，防止其成为“数字反乌托邦”，即充满丑恶与不幸的地方。“网络契约”列出了政府、公司和个人要遵守的九项核心原则，包括提供负担得起、可靠的互联网接入服务，以及尊重公民话语和尊严等责任。此外，其亦提供相关工具，试图让公司和政府承担责任。目前，该项目已得到微软、谷歌、脸书、推特等互联网巨头，德、法等国政府，以及电子前沿基金会等非营利性机构共150个组织的支持。

图：万维网发明者蒂姆·伯纳斯-李

数字社会公私平衡治理论的核心思想在于承认平台公司地位但强调力量制衡，以提供某种稳定机制。无论治理Facebook还是TikTok，在某种程度上，当下跨国治理结构已不适应互联网平台的快速发展。对新治理体系和机制的呼唤是数字时代的重要治理议题。全球性互联网平台公司作为平台层中重要的行为体之一，其国际行为能力需被确认。由此，其形成的国际层面的主体地位也需被承认，同为重要的是，其权力需要被制约。

跨国平台公司在全球层面需要以某种社会公共性被规范，纳入国际监管体系中。监管全球性平台的可行方式是，由主权国家的政府牵头发起一种规则协商机制，将主要国家、国家间组织、公民社会组织以及最重要的是平台公司，纳入一个决策实体中，就全球性问题做出有执行效力的决策。

概括起来，应承认私营平台公司国际行为主体的资格，但是需要通过公私平衡治理规则限制其权力，与传统主权国家形成一种制衡和竞争关系，最终形成一种命运共同体的治理秩序。这种方案追求真正意义上的共治共享，融合吸纳了多边主义和多方主义（即多利益相关方主义）的优点，不仅是对网络空间全球治理历史和经验的继承，同时也是对既有国际治理体系的改良。

全球治理的模式需要不同利益相关方不断探索以达成共识，不同文化应当提供不同的智慧，最终形成以人类命运共同体为归宿的可行方案，平台治理有望为这种美好愿望提供最佳实践。我们所期待的美好社会应该是一个人民当家作主的开放性社会，我们必须警惕平台社会在公私力量的集权控制中失去活力，因此治理的目标在于一方面保证创新在自由竞争的活力中不断涌现，另一方面警惕网络空间成为平台公司专制统治的封建帝国。

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