刘金河：缘何平台反垄断？——平台权力的崛起及其深层来源

4月26日，市场监管总局发布消息：依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。此前，阿里巴巴因实施“二选一”垄断行为被重罚182.28亿元。去年11月，市场监管总局起草并发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，正式拉开了平台经济反垄断的序幕。随后，中央政治局会议提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”，为平台经济的发展治理定下基调。今年4月，国务院反垄断委员会正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，中国平台经济反垄断进入执法阶段。

同时，强化平台监管的趋势在全球范围内不断推进。在美团被宣布立案调查的当天，全国人大常委会二次审议《个人信息保护法》，草案拟规定，提供基础性互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者，应增设外部独立监督机构，即强化超大互联网平台个人信息保护义务。事实上，去年底欧盟发布两项重要立法法案《数字服务法案》和《数字市场法案》也为平台经济设立了专门的监督体系，将大型平台定义为“把关人”（gatekeeper）并禁止其不公平的市场行为。同样，去年9月，美国司法部提出对《通信规范法》第230条（即著名的230条平台责任豁免条款）进行修改。近期国会议员们在脸书等平台企业巨头听证会上将矛头直指“230条款”，表示将会探索制定新的监管法规。该修法成功后将会对美国乃至全球的平台经济商业模式和治理模式产生深远的影响。

平台反垄断与平台治理成为数字时代的重大挑战，已经是全球经济社会的焦点性问题。平台企业的权力过大，对社会其他主体的挤压效应越来越明显。对平台权力的治理是强化反垄断监管的核心。在某种意义上，今天平台治理挑战背后的原因在于规范长期来源于网络自我治理的供给，私营平台企业通过自由的市场竞争而获得了事实性的权力中心地位，但是在应对社会公共问题时却有心无力，平台层的权力逐渐失衡。因此，理顺和反思平台层中的权力关系是寻求一种新治理出路的逻辑起点。

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平台权力与平台层崛起

2021年初始，紧随美国“冲击国会”之后各大社交媒体特别是推特将美国在任总统特朗普的账号封杀事件震惊世人，众人惊呼于私营公司的权力之大，前所未有。在中国，一篇“困在系统里的骑手”将外卖平台公司与骑手的紧张关系进入舆论场中央，大型平台公司进入社区生鲜团购被指夺走底层买菜人的营生，“二选一”“大数据杀熟”“影响金融系统稳定”等等平台—社会问题不一而足。若仔细辨别会发现，从政治到经济再到百姓生活，都能看到权力的影子，平台公司的权力在背后运行。平台权力已经深度渗透到社会政治生活的内部，围绕平台产生的新的政治-资本-社会的权力关系需要被严肃地分析。

平台权力（platform power）是一个创新性的概念，指互联网平台具有为社会行为体赋权的属性，即控制互联网平台的主体拥有极大的社会权力。平台控制者往往是私营平台公司，因此在当下的社会语境中，平台权力往往指私营平台公司所拥有的权力和社会影响力。平台赋权的过程引起了社会权力结构变化，其结果是不均衡地为私营企业赋予更多的权力，也就是在网络空间里平台公司拥有了相对于其他主体更为强势的地位。^①平台客观上重塑企业、用户和政府之间的权界，平台公司成为新的权力中心，在社会权力结构中占有一席之地。以社交媒体平台为例，脸书通过提供数字时代的表达和行动空间获得一种新的数字规训能力，具体表现为对旗下的Facebook、Instagram等平台上的行为支配和观念塑造，以及更为深远的是不断提供行为准则以塑造社会规范。^②

在数字经济的爆炸式发展下，互联网平台已经成为市场集中化发展的核心驱动力之一。对广大用户来说，我们日常对互联网进行操作主要通过互联网平台交互界面，这是我们对互联网最直接的感知。互联网平台处于网络空间中承上启下的重要位置，勾连了社会行为和技术代码。互联网平台实现了网络空间的社会意义，其重要性已经远远超过信息中介的功能。因此，从经济影响力和社会意义来说，平台应该成为网络空间治理层级架构中的一个独立的平台层。这种单独层级的提出具有认识论上的革新意义，有益于对平台社会的深入理解。（见图一）

平台层主要的行为主体是大型私有平台企业，如美国的FAMGA（脸书、苹果、微软、谷歌、亚马逊）和中国的BATTM（百度、阿里巴巴、腾讯、今日头条、美团）。恰恰是大型平台公司营建起了互联网平台，所以他们在平台层中成为具有规则影响力的行为体。当然国家政府依然是最重要的秩序维护者，而公民社会是最重要也是最迫切需要被保护的对象。当前的问题在于，互联网平台除了提供经济效益和社会福利之外，对公民权益的侵害成为一个令人担忧的问题。近年来最典型的如脸书的剑桥数据泄露事件，涉及前所未有的8000万人数据权利的侵害。平台层正上升为网络空间的关键层级，如何理解平台公司手中的这种巨大影响力以及其与各方行为体之间的关系，正是网络空间平台治理需要解答的核心问题。

图1  平台层与网络空间治理层级架构图^③

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网络空间治理中的平台权力

平台权力生发于网络空间。平台层治理的特性根源于网络空间治理的特性，平台权力需要放在网络空间治理的历史和理论视野中分析。

互联网首先应当是一种文化创造，由于历史起源和技术本身的特殊性，其天然地具有自由化基因。^④这种内在的自由基因不断地反抗来自政府的控制，因此产生了自下而上的多利益攸关方治理模式，将政府限制在与私营企业、技术社群、公民社会同等权力的决策地位，甚至在一定程度上将政府排除在决策权力之外。^⑤早期的网络空间治理呈现出以技术治理为主的特性，网络空间里代码即法律，自由主义被深深地嵌入协议代码之中。美国前总统比尔·克林顿曾有一个很有名的比喻：欲图控制互联网简直像想把布丁钉在墙上一样困难。

但是随着互联网商业化的加速，网络空间治理越来越多地进入公共政策领域，大量社会和经济连带问题的产生呼唤国家的公共管理职能，加上国家天然具有的追求互联网管理权的内在偏好，因此技术专家主张和实施的互联网治理“去国家化”的美好图景并没有实现。^⑥特别是在网络安全的推动下，传统主权国家纷纷强化了对互联网的治理，网络空间出现了“再国家化”趋势，网络自由主义风光不再，而网络现实主义则强势回归。^⑦

从上世纪90年代开始，在东西方视野下，网络空间治理逐渐形成两种不同的治理理念，即多边主义（Multilateralism）和多方主义（Multistakeholderism），前者往往指网络主权，后者即通常所说的多利益攸关方^⑧。多边主义带有强烈的东方国家色彩，以主权国家为决策核心，主张政府在互联网事务中起主导作用，其他团体协同参与，倡导以网络主权为基本原则，在联合国框架内制定互联网发展政策和解决网络空间国际问题。多方主义由西方发达国家发起和倡导，更注重互联网各参与方的利益诉求，提倡自下而上的决策机制，将决策权力交给各利益攸关方，强调了私营部门和公民社会的平等参与，有意弱化主权国家的政府权力。不同于传统集权式的自上而下管理方式，多利益攸关方模型强调自下而上的开放式参与（Bottom-up Process）。^⑨

网络空间治理不同模式的本质区别在于自下而上的开放与自上而下的集权。多边主义自觉将政府放在公众利益的守护者位置上，形成政府主导下的权力集中制，通过国家意志推动以及引导有关议题的发展，对内建立一套自上而下的管理体系，对外构筑国家间的多边关系秩序；而多利益攸关方更强调对个体赋权，相信公共福利的最大化在于各利益攸关方的自我争取和协商，同时相信自治体系更有助于目标的完成，由此主张自下而上的政策决定机制。

网络空间治理模式关键在于哪个主体发挥主导作用，以及其他相关方的所处位置在哪。^⑩网络空间治理领域长期以来一直争执不下的“多利益攸关方模式”还是“网络主权模式”问题，实质在于是以网络自发规范还是以等级制度规范为主导，表现为在治理体系中怎么摆放国家政府的位置。网络空间治理并不是铁板一块，不同层级里的不同议题体现出的政府管理和去政府管理程度不一样。如果从网络空间的层级架构来看，逻辑代码层最典型体现了互联网去政府化管理的特性，但是基础设施层面更被多纳入传统国际法体系的管理，同时内容应用层主要由各个国家的制度所管辖。

平台层治理在网络空间治理体系中处于政府化管理和去政府化管理之间的特殊地带。平台层因其天然的无边界性和跨国性，与逻辑层一样，具有去政府化的治理特性，但是因为平台承载着大量具有国家和地区特性的内容又必须遵守各国法律制度。互联网平台的商业根基是深深植根于国家和区域市场的，去政府化的治理必然与所在地的国家治理发生冲突。因此，平台层的规范同时来源于自发的网络和等级制度，表现在网络空间治理中便是网络自我治理和网络主权国家治理。但是，平台层的秩序如果仅来源于国家政府的等级制管理和统治，那么承载人们行为的平台就成为福柯所担忧的那种全景监狱；如果仅来源于网络自发性的话，在市场力量的优胜劣汰下，互联网平台最终将不可避免成为平台公司的封地，平台公司将成为封建主，平台上的人们成为其附庸的农奴。^⑪而当前，这种平台层失序的风险更有可能来源于后者，因为大型平台公司已经主导平台层，成为互联网集中过程中的新权力中心。^⑫

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平台权力的深层来源

平台企业获得权力是在互联网赋权的整体趋势里，这种趋势的重要表现是私营互联网企业对社会管理的代理和介入。正如网络空间治理资深学者劳拉·德拉迪斯（Laura Denardis）所言，“无论是好是坏，委托审查、监管、版权执法和法律实施实际上已经是由私营企业和非政府机构在承担治理工作。”^⑬权力从公共部门流散到私营平台企业手中，在国内层面“私化”了公权力，在国际层面“协商化”了国家主权，整体上冲击了国家政府的权力。^⑭往深处看，这种广泛的变化趋势正是人类社会治理思想流变的体现，也就是网络社会的发展以及非国家主导治理思想的出现与传播。

从更深层次来说，权力的根本在于制定和生产规范的能力，根源于规范的生成基础。总体上，人类社会的规范来源于自发网络和等级制度两种模式。尼尔·弗格森(Niall Ferguson)用广场和高塔分别隐喻分散网络和等级制度，并观察到人类从文明开始便生活在广场和高塔并存的世界。^⑮事实上，韦伯指出以等级制度为基础的现代科层官僚制弥散于整个社会的公私领域，成为人类社会治理模式的主流。^⑯而进入21世纪之后，卡斯特的网络社会理论揭示了全球经济组织的基本单位变成了网络，网络越发成为社会组织和运作的基本形态。^⑰弗朗西斯·福山基于社会学和生物学基础对社会规范的来源加入了理性的维度，认为规范可以从自发产生/等级制方式产生和理性/非理性两个维度被分为四大类型，此处的理性是指供选择的社会规范事先经过人们有意识的讨论和比较。在这种划分下，典型的类型如正式法律属于理性的通过等级制方式产生的，而市场也属于理性的但是通过自发性方式产生的。^⑱网络空间中的规范同样适用这种划分，多边主义是在理性驱动下通过等级制方式产生，与正式法律属于同一种性质；多利益攸关方主义同样是理性驱动下但通过自发性方式产生，遵从于自由竞争的规则，类似于市场机制。（图2）

图2  社会规范的来源^⑲

福山进一步指出，社会秩序永远从等级制和自发性两种混合的源泉中产生。^⑳网络空间的秩序亦是如此。几十年的互联网发展经验证明，网络空间中传统官僚等级制和网络自发性的规范都不足以单独完成网络空间良好秩序的建构。因此，无论多边主义还是多方主义均不能单独地实现网络空间的良好治理，即网络空间善治。多边主义带有天然的管制思想，产生于工业时期的原子世界，与互联网比特世界那种天然的自由理念有较大的冲突。多方主义恰恰带有互联网早期阶段的那种自由浪漫思想，甚至成为网络空间全球治理“政治正确”的标签²¹，但在互联网从技术架构转向社会空间过程越来越无力应对复杂的社会治理问题。前者的不成功体现在联合国长期以来想接管互联网的挫败，而后者体现在明显的适用范围局限性，从全球范围来看，除了在像ICANN（互联网域名与数字地址分配机构）、IETF（互联网工程任务组）这类互联网技术组织中多利益攸关方模式运行得比较顺畅之外，其他的领域很难产生出有建设性的成果。平台层治理介于逻辑层的多方主义和内容层的多边主义之间，融合了网络自发性和政府等级制两种秩序，但是网络自发性往往占据主导地位。平台权力在网络自发性秩序中孕育生发，在两种秩序的长期交融中逐渐壮大。

绝对的权力必然导致绝对的腐败，没有约束的权力必然走向极端。面对平台权力不断壮大的客观事实，拆分或将平台国有化都是一个极端的方式，而用只开罚单的反垄断方式也许只是治标不治本。我们需要的是冷静下来寻找一种具有现实可操作性且能发挥现代治理精神的路径。基于对网络空间治理关键问题的理解，这种路径的起点是重新思考权力制衡，在某种程度上实现对平台公司的“私权力”进行公共化治理，在平台“自治”和“他治”中寻找平衡。互联网平台在很大程度上已经是一种社会基础设施，特别是大型平台已经成为人们数字生活不可或缺的基本载体。一种以权力制衡为核心的平台治理原则需要被提出并成为广泛共识，新的平台治理精神正在被呼唤，新的治理模式也正在酝酿形成。

相关文献参考

^①方兴东 严峰（2019）：网络平台“超级权力”的形成与治理，《人民论坛·学术前沿》，第90-101+111页，第14期；易前良（2019）：平台中心化: 网络传播形态变迁中的权力聚集——兼论互联网赋权研究的“平台”视角，《现代传播（中国传媒大学学报）》，第6-12页，第9 期；刘晗（2021）：平台权力的发生学——网络社会的再中心化机制，《文化纵横》，第1期。

^②脸书对用户行为的规范表现为方方面面，最集中体现在Facebook平台的《社群守则》（Community Standards），用超过1万多字的文本（中文）详细规定用户可以做什么不可以做什么。脸书最新的对线上行为准则的塑造体现在其2020年2月17日发布的白皮书《绘制前进道路:在线内容监管》（Charting a Way Forward: Online Content Regulation），全面阐述了在线内容监管面临的挑战和问题，并提出五大监管原则，线上社会的基本法一般的规则框架俨然正在形成。

^③注：此图是作者在ICANN于2015年提出的网络空间数字治理图的基础上修改而成的。

^④曼纽尔·卡斯特（2006）：《网络星河：对互联网、商业和社会的反思》，北京：社会科学文献出版社，第38页。

^⑤1996年约翰·巴洛发布著名的《网络空间独立宣言》，宣称：我们不欢迎政府。在实践中，互联网治理领域确实将限制政府权力制度化，如ICANN的政府咨询委员会（GAC）对ICANN日常决策只有咨询建议权却没有决策权，同时，联合国下属机构国际电信联盟（ITU）一直未能取得关于互联网监管的实质权力，而联合国主办的互联网治理论坛（IGF）一直被诟病为一个议而不决的“清谈馆”。事实上，除了联合国信息安全政府专家组对互联网相关问题作出过有实际影响力的决策推动之外，联合国体系内几乎对互联网治理没有起到直接的决策作用，而联合国信息安全政府专家组目前也陷入困境。

 ^⑥Goldsmith J. (2007). Who controls the Internet? Illusions of a borderless world, Strategic Direction；刘建伟（2015）：国家“归来“：自治失灵、安全化于互联网治理，《世界经济与政治》，第107-125+159页，第7期；

^⑦王明进（2016）：全球网络空间治理的未来:主权、竞争与共识，《人民论坛·学术前沿》，第15-23页，第2期。

^⑧多利益攸关方的不同表述还有：Multi-stakeholder Model, Multi-stakeholder Process, Multiple Stakeholder Relationship; Multi-stakeholder Initiative。从中可以看出，有的侧重决策机制流程和模型，有的更关注利益攸关方的关系，有的则重点放在进程发起的倡议。此处选用“多利益攸关方主义”主要用于泛指指与多利益攸关方相关的思想和行动，而不是狭义上的那种多利益攸关方主义者。

^⑨参考ICANN多利益攸关方政策制定流程图，见https://www.icann.org/sites/default/files/assets/multistakeholder-policy-development-29feb16-zh.pdf

 ^⑩李晓东（2017）：互联网全球治理的趋势和挑战，《全球传媒学刊》，第94-97页，第2期。

 ^⑪关于这种封建主-农奴的比喻参考：Schneier B. (2015). Data and Goliath: The Hidden Battles to Collect Your Data and Control Your World. New York and London: W.W. Norton.

^⑫ Internet Society (ISOC) (February, 2019). 2019 Global Internet Report: Consolidation in the Internet Economy. Reston and Geneva: Internet Society. 国际互联网协会年度报告关于互联网集中（consolidation）的介绍：https://www.internetsociety.org/tag/consolidation/

^⑬劳拉·德拉迪斯（2017）：《互联网治理全球博弈》（覃庆玲 陈慧慧 等译），北京：中国人民大学出版社，第15页。

^⑭关于互联网平台引起社会权力结构变化的详细分析请参见作者博士论文：刘金河（2019）：论社交媒体的平台权力及其治理，清华大学博士学位论文。

^⑮尼尔·弗格森（2020）：《广场与高塔：网络、阶层与全球权力竞争》，北京：中信出版社，第399页。

 ^⑯韦伯（2004）:《经济与历史支配的类型》(康乐 等译), 《韦伯作品集II》，桂林：广西师范大学出版社，318页

 ^⑰Castells M. 1996 (2000). The Information Age: Economy, Society, and Culture, Vol. 1: The Rise of the Network Society. Oxford, UK: Blackwell.

⑱弗朗西斯·福山(2001)：《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》（刘榜离 等译），北京：中国社会科学出版社，第185-195页

^⑲此图是对弗朗西斯·福山提出的原型的应用。参见：弗朗西斯·福山（2001）：《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》（刘榜离 等译），北京：中国社会科学出版社，第193页。

^⑳弗朗西斯·福山(2001)：《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》（刘榜离 等译），北京：中国社会科学出版社，第290页。

 ²¹郎平（2017）：“多利益相关方”的概念、解读与评价，《汕头大学学报(人文社会科学版)》，第75-81+4页，第9期。

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