于茗卉：如何客观理解拜登政府的“制造业回归”？

美国制造业回归并不是一个新概念。从2008年金融危机之后，美国“产业空心化”态势明显，加上过度依赖金融和房地产等虚拟经济所带来的弊端，造就了美国振兴实体经济的总体思路。奥巴马政府于2009年底启动“再工业化”发展战略，随后陆续启动了《重振美国制造业框架》《先进制造业伙伴计划》《先进制造业国家战略计划》和《制造业创新中心网络发展规划》,并通过积极的工业政策，鼓励制造企业重返美国，意图达到全面振兴国家制造业体系，最终巩固其经济领先地位和全球领导地位。特朗普上台后也保有“再工业化”的态度，一直想方设法恢复美国制造业光荣的过去，提倡美国优先，将海外制造业就业机会重新带回美国本土，这是对奥巴马重振制造业行动的延续，体现了美国制造业变革方向和战略思维的高度转变。

拜登政府势必将延续历届美国政府制造业回归举措。但在此轮实体振兴思路中，如何用更为客观的角度来理解拜登政府制造业回归的出发点，是一个非常重要的问题。

美国制造业回归的背后逻辑

目前，舆论界对于美国制造业回归计划的解读更多是从政治逻辑出发。拜登胜选在很大程度上得益于威斯康星州、宾夕法尼亚州和密歇根州等传统“锈带州”的支持，制造业回归是其首要履行的竞选承诺之一。另一类分析则认为拜登政府对中国等新兴制造业大国存在明确的竞争意图，势必将对中国的“制造2025”“一带一路”计划等提出对抗性举措。该类型的分析将美国政府的一切政策举措都错误地归纳到大国竞争，从而忽略了美国内部正在发生的重要变化。

首先，美国面临的重要局面是传统制造业衰落的趋势难以挽回。美国制造业的下滑不仅仅是一个绝对情况，也是一个相对情况，是与不断崛起的亚洲国家相比在世界范围内占比优势的丢失。世界银行统计数据显示，在2008年之后，美国制造业产值在国家GDP和世界GDP两个占比中都处于持续下滑趋势。与此相应的是同一时期内美国制造业就业人数占国内就业总数的比重在逐年下降。根据美国经济分析局(BEA)数据，制造业就业的占比已从1998年的14.6%降至2019年的8.9%。其中，作为传统制造业的代表，金属制造业、化工业和机械制造业就业所占比重分别由2%、0.8%和1.3%降至1.3%、0.6%和0.8%。相比于上世纪40-50年代的顶峰辉煌期，美国制造业强国的位置正在被亚洲崛起的新兴国家所取代。

图1：美国制造业的下滑趋势（2007-2020）

备注：世界GDP计算口径以万亿美元/2010年不变价计算；美国制造业就业人数统计口径：千人；数据来源：世界银行，美国劳动统计局[1]

美国传统制造业的下滑趋势是全球化背景下的国家间产业转移，但其背后有一个重要的判断性失误就是美国主流观念认为创新产业的诞生所带来的新的就业会弥补落后产业外迁造成的就业岗位的损失。事实上，衰落的制造业导致了美国国内工厂倒闭和工人失业，也造成了制造业工人工资的持续下降。根据The Bureau of Labor Statistics' Occupational Employment Statistics (OES)的数据测算，相比于其他行业来说，美国制造业工人的薪酬中位数普遍低约7.7%[2]。最为标志的就是美国五大湖地区因制造业衰落，人口不断外流，沦为铁锈带。

美国传统制造业的问题不仅仅是一个经济和产业的问题。一个原本依托于制造业而形成的中产阶层，一部分是因为失业、一部分因为工资收入的下调，开始逐步萎缩。它背后所反映的是由制造业萎缩所带来的经济差异扩大、失业人口激增和中产阶级萎缩的经济社会问题，这也正是美国社会所发生的深刻变化。

图源：网络

本质上来看，美国制造业回归是一个切实的产业和经济思维，拜登政府必须正视其实体经济持续萎缩和中产阶级萎缩的根源性问题。目前，拜登政府提出“以中产阶层为起点实现经济增长”，正是将振兴美国制造业的动机定在经济安全保障。可以说，制造业回归是拜登政府经济、产业政策的支柱，也是其执政的重要基础。

美国制造业回归的中国意图及政策应对

当然，拜登政府面临以中国为代表的新兴国家崛起的巨大压力，以及世界格局重塑过程正在加快的国际环境，必须要保持在关键领域上的主导地位，体现“美国优先”和“美国至上”。在此过程中，不可否认的是，美国的制造业重振计划也体现了对中国制造业和经济发展的错误认知。

第一是对美国制造业下滑的错误判断，将其部分归罪于与中国的经贸往来。在美方看来，中国2001年加入世贸组织时从关税上得到益处就导致了美国对外贸易上的重创，造成了制造业工人工资的巨大损失，也导致了美国制造业的下滑。

第二是对于中国经济发展的错误判断，将其部分认定是中国采取了不正当的竞争手段才取得的成绩。可以说，美国历届政府均没有准确预估到中国经济发展的速度将会如此惊人，而当这种惊人的表现在相当长一段时间内持续时，美国学界与政界都在寻求一个答案。其中有一个解释就是中国在对外经贸关系中采取了不正当手段以及中国科技从世界——尤其是从美国的知识产权和技术中剽窃得以发展。

第三是认定中国是美国制造业乃至经济发展上的重要竞争对手。2021年8月5日，美国总统拜登关于加强美国清洁汽车方面领导力的讲话中指出，在电动车领域，中国目前正处于领先地位，是全球最大、增长最快的电动汽车市场之一，同时，中国拥有电动汽车电池80%的产能。中国已经是美国在包括新能源汽车产业等在内的诸多领域中最重要的竞争对手，在21世纪的竞争中，要确保“未来”是由美国制造。

对此，中国的决策者应当更务实地认识和把握“再工业化”的国际趋势，充分吸取发达国家经验教训，注意以下几个方面：

首先，“再工业化”是一个世界趋势，一定要正确把握国家间的产业竞争。不仅仅是美国，自2008年金融危机之后，世界各主要发达国家都开始以推动 “制造业回归”和“再工业化”来提升国际竞争力。“再工业化”已成为目前发达国家产业结构调整的重要步骤，但从其核心来看，此轮“再工业化”并不是要重振传统产业，而是要大力发展高新技术产业，尤其是聚焦以科技创新为核心的产业升级换代。例如2013年，日本政府迫于世界各国“再工业化”和先进制造战略带来的压力，开始提出《日本复兴战略》，逐步确立了以机器人技术为核心，涵盖交通、医疗、农业、大数据、人工智能以及物联网等领域的一系列产业变革。根据测算，全球固定资产投资已经从2009年开始持续上升，其中，制造业固定资产投资同比迅速上升，制造业PMI也持续走高。

2020年的新冠疫情冲击了过去相对稳定的全球供应链体系，全球经济重塑的机遇正在开启，同时在新一轮信息技术革命和产业革命下，全球生产正在重新布局，推动全球供应链和贸易链加速重构。例如2020年法国GDP降至2.6万亿美元左右，其制造业创造的行业GDP却只是略微超过2400亿美元，仅占比9.2%。因此法国明确提出了“再工业化”的口号，表示“一旦疫情结束，法国将抓住机遇推进“再工业化”，并呼吁设立有关提升制造业投资的基金，鼓励更多私营部门投资技术密集型制造业的新产品研发和应用等。

可以预见的是，发达国家“再工业化”必然是未来几十年内的重要趋势，但也确实会与新兴国家崛起的工业化道路有所冲撞。但这并不意味着国家间的竞争只能是同一轨道上的恶意竞争，也有可能扩展为产业链条上的有序竞争与合作。任何带有敌意的谋划势必会两败俱伤。

图源：网络

同时，我们必须坚定制造业在国民经济中的支柱性地位。目前，西方各国相继制定并实施了一系列促进制造业发展的创新战略和计划，鼓励制造企业重返，以应对下一次“生产革命”的挑战。强化“制造”已成为发达国家不谋而合的发展方向，重振制造业再次成为炙手可热的话题。可以说，制造业是一国经济发展的基石和一国竞争力的命脉之所在已经俨然成为了政学两界的共识，可以说再怎么强调制造业的重要性都不为过。

发达国家经历了工业化、去工业化、再工业化的主要历程，虽然从长期来看，服务业比重上升、工业比重下降，但这并不能否认已经完成了工业化的重要沉淀，主要发达国家的制造业产值总量依然保持在一个相当高的水平之上。对此，我们一定不能掉入工业化“未完成”而急于发展服务业导致制造业比重“先降低”的陷阱，必须坚定制造业在国民经济中的支柱性地位。当然，在发展传统制造业的同时，我们也应当注重先进制造业，提前布局。从世界各国的制造业回归计划来看，先进制造业始终是发展的核心，是一个国家创新发展的动力，对于工业经济增长也具有重要的牵引作用。

同样重要的是，我们必须正确理解所谓“美国制造业衰落”的界定范围。目前关于“美国制造业已经衰落”的讨论其实是指传统制造业。美国传统制造业的低迷并不意味着美国制造业出现了全方位的问题。时至今日，美国在高端制造业发展方面依然处于世界领先地位，尤其是以科技创新为核心的先进制造业，这才是其GDP保持世界第一的基石。根据《中国高端制造业的痛点与破局分析》统计数据显示，德国装备制造生产商在32个细分装备领域的16个领域居于世界第一，美国制造业在电气设备、工程机械、自动控制等领域居于世界领先地位，因此也奠定了美国在汽车、航空、建筑和医疗设备等行业的竞争优势。相比之下，中国在制造业整体产值上虽然已经超过美国，但在高端制造业上仍然处于起步阶段。在未来一段时间内，美国在先进制造业上的优势是包括中国在内等诸多国家难以超越的。

另外，对于传统制造业一直讨论的美国制造业成本居高的问题，我们也需要有一个更为客观的认知。在过去几十年的发展过程中，相比于美国较高的人力成本，其较为稳定的营商环境也确实降低了整体企业的制造成本，为美国制造业回归赢得了不少机会。根据美国制造学会（Manufacturing Institute, MI）和毕马威 (Klynveld Peat Marwick Goerdeler，KPMG)进行的最新联合研究表明，在目前17个主要工业产品生产国中，美国的营商成本（包括生产过程中的直接成本和间接成本）排名第五，仅高于加拿大、台湾、韩国和马来西亚，甚至远低于越南、墨西哥、中国等。可以说，营商成本必然会成为美国制造业回归计划可行的一个重要因素。

1. https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?locations=US

https://data.bls.gov/pdq/SurveyOutputServlet

2. https://www.nelp.org/wp-content/uploads/2015/03/Manufacturing-Low-Pay-Declining-Wages-Jobs-Built-Middle-Class.pdf 

作者于茗卉

香港中文大学（深圳）全球与当代中国高等研究院助理研究员。

编辑：GBA Review 新传媒

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