【湾区快评】孟心苗：金融科技监管沙盒的境外经验与启示

近年来，随着金融科技的发展，特别是互联网和金融的结合所带来的大量业务创新，为传统金融服务业的发展带来了新动力。金融科技革命一方面拓展了新的服务模式，另一方面，如何在金融科技的创新和有效监管之间找到一个平衡点，成为了监管者的首要难题[5]。

为了应对新型监管挑战，英国于2015年最先引入了“监管沙盒” （Regulatory Sandbox）作为金融科技监管的工具。根据金融行为监管局(Financial Conduct Authority，FCA)的解释，监管沙盒是一个安全空间，企业可以在这个环境内测试其金融创新产品或服务的运行机制和业务模式，而不用担心相关活动出现问题时即刻受到监管惩罚[1]。随后新加坡、澳大利亚、中国香港等国家和地区也纷纷推出了相应的监管沙盒计划。

英国监管沙盒：首创与实践

针对申请主体，FCA并没有做出明确限制。因此传统或非传统金融机构、不同规模、不同阶段的金融公司均可以申请使用监管沙盒。

虽然对申请企业没有明确规定，但FCA对监管沙盒的使用条件有一定的标准，申请企业必须满足以下五个条件才可以使用监管沙盒：(1)申请项目对本国金融服务业的发展有益，并且相关活动在监管范围内；(2)申请测试的产品或服务具有与众不同的创新性；(3)测试产品有利于消费者，且有风险应对机制；(4)企业清楚地知道沙盒测试的目的；(5)企业已经做好充分的前期准备。

FCA对于沙盒测试有一套规定的流程：第一阶段，有意向的申请公司填写测试申请表，并写明申请测试的产品以及其满足适用条件的状况；第二阶段，FCA会对收到的申请项目进行评估，衡量申请项目是否满足沙盒使用条件；第三阶段，评估通过后，企业便可以同监管机构一起制定沙盒测试的最佳方案，如运行标准、衡量结果和防范机制；第四阶段，申请机构在FCA的监督下正式开始最长六个月的测试；最后，FCA批准通过的项目，申请机构可以自行决定是否向外推广该项目。

关于监管沙盒的使用情况，据FCA官网数据显示，自2016年监管沙盒启用至今，FCA共计启动了七组沙盒监管测试，已经陆续收到超500份申请，其中有212家企业成功进入测试。其申请范围广泛，业务种类丰富，主要包括促进金融服务的业务、绿色金融、监管科技提案、数字身份、基于区块链的支付服务、了解您客户(Know Your Customer)的验证以及开放式银行业务模型等①。

图源：网络

新加坡监管沙盒：注重金融科技的创新

为了使新加坡更好地向智能化金融中心转型，新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore，MAS) 于2016年推出了新加坡版的监管沙盒。

新加坡同英国相似，对于申请主体并没有太多限制。任何在MAS监管下的金融公司都可以申请使用监管沙盒。同时MAS还规定申请主体应对监管沙盒的原则和目标有清晰的认知，并对所申请的产品设定明确的规范，如产品的适用范围和测试会持续的时长等。

新加坡监管沙盒的申请和使用流程主要有三个环节，分别是申请、评估和实验。首先在申请环节，申请机构填写申请表并交由MAS审核。第二环节是评估环节，MAS会对申请项目进行审核，评估该产品或服务是否满足监管沙盒的目标或使用原则。第三环节，符合要求的产品可以正式进入沙盒开始测试。由于沙盒是一个真实的空间，因此申请公司须主动向该空间内的消费者披露相关信息，如申请主体名称、沙盒测试持续的时长，以及相关风险。

新加坡监管沙盒的实践过程也是不断创新的过程，2019年MAS在第一版监管沙盒的基础之上，又进一步开发出了快捷沙盒（Sandbox Express）。作为一个更高效的监管沙盒，Sandbox Express主要是为保险经纪人和市场经营者提供服务，审批通过后的申请项目可以在该沙盒中进行测试。为了给科技创新公司提供更有效的帮助，促进创新效率，MAS进一步设立了于2022年1月1日正式开始生效的Sandbox Plus。截至2022年4月15日，Regulatory Sandbox的两个测试项目均已退出；Sandbox express有三个项目通过申请，其中两个项目已分别于2021年12月和2022年退出，目前仍有一个项目在测试期内②。

新加坡金融管理局

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中国香港：不同机构相互合作

为了促进金融机构更有效地开发创新型产品，香港金融管理局(Hong Kong Monetary Authority，HKMA)于2016年9月推出了金融科技监管沙盒（Fintech Supervisory Sandbox, FSS）。

同英国和新加坡相比，HKMA对监管沙盒的申请者有明确规定，其申请主体必须为香港本地银行或其合作伙伴公司。香港证监会监管沙盒则要求申请主体是受证监会监管的有执照企业和初创公司，而保监会监管沙盒则适用于计划推出保险科技及其他服务的获得授权的保险公司。

针对创新产品使用条件，HKMA规定了四个保障措施。银行管理层首先要明确监管沙盒的试用时间、范围、阶段以及终止安排。其次，银行要就试行系统和程序做好充分的准备，密切监察试行情况。再次，申请公司应有完善的消费者保护机制，如向消费者披露相关风险，对消费者损失作出相应赔偿，安排消费者安全退出测试等。最后，要有合理的风险控制措施，对于测试项目有补充管控措施，并以此减少合规风险。

HKMA于2017年推出了金融科技监管沙盒2.0，作为二代版本中的新功能，金融科技监管聊天室可以使香港本地银行与科技公司更高效地与金管局沟通。与此同时，香港证监会（Securities and Futures Commission, SFC）和香港保监会（Insurance Authority,IA）也分别于2017年9月推出了证监会监管沙盒（SFC Regulatory Sandbox）和保险科技沙盒（Insurtech Sandbox），三个机构的不同领域的沙盒相互协作，共同促进产品创新。证监会监管沙盒和保险科技沙盒的使用，为跨界别金融科技项目提供了更自由的选择范畴③。

香港金融科技沙盒的项目重点主要在于科技。据金管局官网统计，截止2022年2月，已经有238项金融科技项目经HKMA允许使用监管沙盒来测试产品和服务。占比最高的是合规科技项目，有117项，约占试行总项目的48%；应用程式界面和优化手机应用程式分别位列第三和第四。除此之外，还有170项试行是银行与科技公司合作进行。银行及其伙伴科技公司通过沙盒测试进行产品试运行，可以降低正式推广过程中的成本，并提高产品质量[2]。

图1: 英国、新加坡、香港监管沙盒机制对比

图源：网络

境外经验对中国版“监管沙盒”的借鉴

中国内地目前对于“监管沙盒”的应用尚处于试点状态。2019年中国人民银行颁布了《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021年)》，要求“加大对金融科技领域的政策支持，重点支持金融科技领域基础、共性和关键技术研发以及重大应用试点示范、公共服务平台建设等”。2019年12月份，北京率先启动金融科技创新监管试点。2020年1月份，首批创新试点项目向社会公示。

据2021年《金融科技创新监管试点报告》统计，截至2021年6月，三批金融科技创新监管试点中，全国9个城市共有90个创新项目参与试点工作，其中北京累计公示了22个项目，上海公示了16个项目。针对的项目主要有信贷、运营管理、支付等④。

中国版的“监管沙盒”同上文分析的境外沙盒应用情况相比，存在诸多差异。但是由于各个国家间的国情不同，因此我国金融科技的监管应依据本国国情，选择合适的监管路径[10]。

第一，应明确监管沙盒的目标与准则。

通过对英国新加坡和香港的比较分析，不难发现这三个地区都对于金融科技监管有明确的目标与准则。设立监管沙盒的目的都是为了促进金融创新和市场蓬勃发展。并且对于监管沙盒的申请要求、审核标准和运作机制都有明确规范。对我国而言，需要明确制定监管沙盒的目的，根据目标设定合理的运作机制，发挥目标的指引作用[6]。

第二，沙盒监管应松弛有度。

对于金融科技创新应该弹性监管，做到松弛有度。如果监管过于松弛，容易忽视监管的灰色地带，会造成监管漏洞，并最终损害消费者的利益。如果监管过于紧张，则会增加不必要的成本，损害企业的积极性与参与度，不利于市场蓬勃发展。

第三，要注重保护消费者权益。

英国、新加坡和香港都重视对于消费者权益的保护，对于参与测试的申请主体都要求设立合理的消费者权益保护机制。我国目前在消费者权益保护方面相对较弱，应完善信息披露机制，减少因信息不对称给消费者带来的损失。同时还可以针对可能出现的风险做出合理的预警并制定防范措施。

脚注：

① FCA. Regulatory Sandbox. FCA. https://www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-sandbox

② MAS. Overview of Regulatory Sandbox. Retrieved 18 April 2022, from https://www.mas.gov.sg/development/fintech/regulatory-sandbox

③ HKMA. Hong Kong Monetary Authority—Fintech Supervisory Sandbox (FSS). Hong Kong Monetary Authority. Retrieved 18 April 2022, from https://www.hkma.gov.hk/eng/key-functions/international-financial-centre/fintech/fintech-supervisory-sandbox-fss/

④ 金融科技创新监管试点报告(2021)-零壹智库Pro. Retrieved 18 April 2022, from https://www.01caijing.com/article/280815.htm

参考文献

[1] FCA. (2022) Regulatory Sandbox. FCA. https://www.fca.org.uk/firms/innovation/regulatory-sandbox

[2] HKMA. Hong Kong Monetary Authority—Fintech Supervisory Sandbox (FSS). Hong Kong Monetary Authority. Retrieved 18 April 2022, from https://www.hkma.gov.hk/eng/key-functions/international-financial-centre/fintech/fintech-supervisory-sandbox-fss/

[3] MAS. Overview of Regulatory Sandbox. Retrieved 18 April 2022, from https://www.mas.gov.sg/development/fintech/regulatory-sandbox

[4] 边卫红, & 单文. (2017). Fintech发展与“监管沙箱”——基于主要国家的比较分析. 金融监管研究, 07, 85–98. https://doi.org/10.13490/j.cnki.frr.2017.07.006

[5] 柴瑞娟.(2017).监管沙箱的域外经验及其启示. 法学(08),27-40.

[6] 胡滨, & 杨涵. (2019). 英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择. 经济纵横, 11, 103-114+2. https://doi.org/10.16528/j.cnki.22-1054/f.201911097

[7] 金融科技创新监管试点应用公示（2020年第一批）. Retrieved 18 April 2022, from http://jrj.beijing.gov.cn/tztg/202001/t20200114_1575106.html

[8] 金融科技创新监管试点报告(2021)-零壹智库Pro. Retrieved 18 April 2022, from https://www.01caijing.com/article/280815.htm

[9]  “监管沙箱”入箱项目近120个 我国金融科技监管体系正加速形成-证券日报网.  Retrieved 18 April 2022, from http://www.zqrb.cn/jrjg/hlwjr/2021-10-10/A1633880234472.html

[10] 尹振涛, & 程雪军. (2022). 监管科技的发展挑战与中国选择：基于金融科技监管视角. http://www.nifd.cn/ResearchComment/Details/3291

作者孟心苗

香港中文大学中国研究中心硕士研究生。

编辑：GBA Review 新传媒

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