全球法治观察 | 国会山质询路漫漫：TikTok三次听证会解析
导读 · 2023.04.04
本专栏此前关于TikTok的两篇文章，从行政命令与立法禁令等维度分析了美国联邦与地方当局，如何动用国家权力机器的“有形之手”直接打压TikTok公司，破坏干扰“市场主导的经贸秩序”(market-oriented economic order)。
本篇报道比较了TikTok自2021年以来经历的三次国会听证质询，分析了TikTok公司如何回应未成年人保护、隐私保护与数据安全等核心关切及美国政府与公众的担忧，“上下而求索”以继续维持其在美的正当商业运作。
听证会是常见于国内外立法与行政决策咨询程序。我国目前围绕立法讨论、行政处罚、价格决策等事项，已经建立了规范意义上的听证制度。比如，2022年6月施行的《广东省行政处罚听证程序实施办法》第6条规定，行政机关在作出涉及“责令停产停业、关闭、限制从业”等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
美国联邦参、众两院，就立法草案收集与分析各界意见（立法听证会），或者调查重大公众事件（调查听证会），以及监督行政执法（监督听证会）等事项，也广泛使用听证会制度。比如，联邦《众议院规则》（Rules of the House of Representatives）第 11 条，以及《参议院规则》（Rules of the Senate）第26条等，都详细规定了召开听证会必须遵守的大量规范，包括法定人数要求、询问证人的 5 分钟规则、听证会的公开播报，少数党委员根据自己的决定传唤证人的权力等。
TikTok首次听证会
2021年10月26日，美国联邦参议院“消费者保护、产品安全和数据安全委员会”（Subcommittee on Consumer Protection, Product Safety, and Data Security），召开了题为 "保护儿童的网络世界：Snapchat、TikTok和YouTube "（Protecting Kids Online: Snapchat, TikTok, and YouTube）的听证会。
图源：美国参议院
出席本次听证会质询的人员，包括了上述三家公司的高管：
1. Jennifer Stout，Snap公司全球公共政策副总裁；
2. Michael Beckerman，TikTok副总裁兼美洲公共政策主管；
3. Leslie Miller，YouTube政府事务和公共政策部副总裁。
委员会认为，虽然Snapchat、TikTok和YouTube等社交媒体可以提供娱乐和教育机会，但这些应用程序也被严重滥用，宣扬了诸多不良行为，比如破坏学校公物、公然霸凌同学、误导饮食健康、操纵未成年网红营销等，严重损害了未成年人的身心健康。
本次听证会重点审查科技公司如何对待年幼的消费者，包括程序算法和产品设计如何导致网瘾形成，对隐私构成哪些侵害。听证会也讨论了美国政府应该如何改进法律规定，以保护儿童和青少年在网络世界的权益。
本次听证会上，除了YouTube（及其母公司Google）是国会常客之外，Snapchat和TikTok都是第一次接受国会质询。除了要回答平台如何保护未成年人身心健康的一般质询之外，TikTok还要应对Ted Cruz（R-Texas）等议员宣称的TikTok中国公司威胁论。代表TikTok发言的Michael Beckerman先生，从用户年龄区别注册制度、未成年人用户的父母监督制度、未成年人用户的加强版隐私设置等方面，详细说明了TikTok领先于行业的未成年人保护制度。
TikTok副总裁兼美洲公共政策主管Michael Beckerman（图源：彭博社）
TikTok第二次听证会
2022年9月14日，美国联邦参议院“国土安全及政府事务委员会”（Committee on Homeland Security & Governmental Affairs），召开了题为“社交媒体对国土安全的影响”（Social Media’s Impact on Homeland Security）的听证会。
图源：美国参议院
出席本次听证会质询的人员，除了TikTok首席运营官，还有来自Twitter、Facebook/Meta、YouTube/Google三家公司的高管，以及智库 “林肯网络”（Lincoln Network）的研究专员：
1. Vanessa Pappas，TikTok首席运营官；
2. Alex Roetter，Twitter前工程高级副总裁（2014-2016）；
3. Jay Sullivan，Twitter青鸟总经理；
4. Brian Boland，Facebook前副总裁（2018-2020年）；
5. Chris Cox，Meta首席产品官；
6. Geoffrey Cain，Lincoln Network关键新兴技术高级研究员；
7. Neal Mohan，YouTube/谷歌首席产品官。
委员会指出，国内恐怖主义，特别是白人至上主义、与阴谋论的反政府暴力，已经日渐成为美国最大的国土安全威胁之一。社交媒体平台推波助澜，为了吸引更多用户，利用算法推荐、广告定位等工具向用户推送极端、激进的内容。委员会认为，TikTok、Twitter、Facebook/Meta、YouTube/Googlet等平台都必须及时审查、删除危险内容，更需要在算法设计与产品推广中从国家安全角度出发，避免这些有害内容的传播。
需要特别指出的是，代表Lincoln Network参与本次听证会的Geoffrey Cain，极尽夸张TikTok在美国市场的占有率，声称TikTok母公司的中国背景对所谓美国 “国土安全与民主”构成了最大技术威胁（greatest technological threat），呼吁美国外资审查委员会（CFIUS）再次对TikTok进行国安审查。而最好的解决方式，是强令TikTok出售给美国政府信赖的公司。
TikTok的首席运营官Vanessa Pappas女士，从安全性、透明性、合作性等角度，详细说明了公司如何维护用户隐私、数据安全以及算法推荐的公正性。比如，为了维护国土安全，TikTok平台概不接纳政治广告（political ads），以及其它涉及枪支弹药、防暴装备等广告，与其它友商相比牺牲了巨大的商业利益。
TikTok首席运营官Vanessa Pappas
（图源：美联社）
Pappas女士也驳斥了中国政府盗取美国用户数据的无端指责，以及针对TikTok母公司中国背景的歪曲报道。明确指出美国的TikTok Inc.是注册在加州、管理层来自美国与新加坡、受美国法律管辖的美国公司。而TikTok的母公司虽然总部在北京，却是一家全球性科技公司，其超过60%的股权是由Blackrock，KKR等知名西方投资机构持有；董事会成员除了梁汝波，也都是来自全球各地的职业经理人。
周受资听证会简评:
il buono, il brutto,
il cattivo
2023年03月23日，美国众议院能源和商业委员会（House Energy and Commerce Committee），正式召开了题为“TikTok：国会如何保障美国数据隐私并保护儿童免受网络伤害”(TikTok: How Congress Can Safeguard American Data Privacy and Protect Children from Online Harms)的听证会。
听证会现场
（图源：Youtube）
委员会指出，TikTok现在是世界上最受欢迎的社交媒体平台之一。它在150多个国家为超过10亿的用户提供服务。在美国，TikTok已被下载超过2.1亿次，在青少年和年轻人中特别受欢迎。根据《华盛顿邮报》2022年10的报道，每3个美国青少年中就有2个使用过该平台。
代表TikTok出席听证会的首席执行官（CEO）周受资（Shou Zi CHEW），就此次听证会关切的三大主题，即消费者隐私与数据安全、算法操控、德州计划与外国投资安全，从多个角度做了回应。为了保护超过1.5亿美国用户，周受资代表TikTok做出以下承诺：
1. 将保障用户安全，特别是青少年的安全，作为首要任务；
2. 为受美国用户数据设置防火墙，防止未经授权的跨境访问；
3. 继续保持不受政府操纵的自由表达平台为用户提供服务；
4. 保持透明性，并欢迎第三方的独立监督。
通过大数据综合比较三次听证会提交的书面意见，我们可以明显地看到的词频变化：从强调未成年人的特殊保护，到对用户数据内容的保护，再到对用户数据安全性的重视。
三次听证会词频分析图
（作者自制）
结语
周受资作为TikTok 的CEO出席听证会，开创了中资公司最高层在美国国会与议员直面交锋的先例，不仅有助于减轻美国公众对TikTok等中资公司侵犯消费者权益的关切，还公开回应了美国政界对TikTok及其母公司威胁美国安全的指责，也为中资公司应对美式政治环境与合规要求提供了可能的样本参考。
但是，囿于美国政治经济社会环境，此次听证会的形式意义大于实质效果，很难从根本上改善TikTok当前在美国面临的政治与法律风险。在听证会开场的基调发言中，能源和商业委员会主席就明确表示“TikTok应该被全面封禁”。
Mike Pence（左）; Gregory Pence（右）
（图源：网络）
在听证会进行中，我们也看到多位政客的颐指使气与豪强本色。比如，美国前副总统迈克-彭斯的胞兄，印第安纳州的共和党众议员格雷戈里-彭斯（Gregory Pence），就直接要求TikTok支付报酬：
When am I gonna get paid for the data that you are selling or you’re have, you’re getting revenue from advertisers? When am I gonna get da, get paid for the data you’re getting from my children, my grandchildren, my neighbors? I think that’s the only way to get your attention is to talk about the money you’re making and maybe that’ll get you all to do what you’re supposed to do.
我什么时候才能从你们出售的数据或你们从广告商那里获得的收入分得报酬？我什么时候才能得到你从我的孩子、我的孙子、我的邻居那里得到的数据的报酬？我想这是引起你们注意的唯一方法，就是谈论你们所赚的钱，也许这会让你们都去做你们应该做的事。
听证会更没有消弭要求全面封禁或强制出售TikTok的声音。比如，众议院外交事务委员会（Foreign Affairs Committee）主席众议员迈克尔-麦考尔（Michael McCaul）明确声明，解决TikTok问题的最终方案，只能是字节跳动全面转售（full divestment）TikTok的所有资产与控制权。否则，外交事务委员会将动用其对涉外事项的强大权力，推进立法全面封禁TikTok！
作者游传满
香港中文大学（深圳）国际事务研究院副研究员、规则标准与涉外法治研究中心主任。
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