郑永年：重新激活中国民营企业活力的十点建议

导读 · 2023.07.25

2023年7月19日，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布，围绕持续优化民营经济发展环境、加大对民营经济政策支持力度、强化民营经济发展法治保障、着力推动民营经济实现高质量发展、促进民营经济人士健康成长等方面提出31条政策措施。

如何真正有效解决中国的经济问题？如何重新激活中国民营企业的活力？如何从中国传统经济学中寻找到解决今日中国经济问题的药方？郑永年教授提供了十点建议。本文曾发布于2022年6月1日，经作者修订后重新推送，供读者参考。

图源：新华社

中国经济面临多重挑战

中国经济面临多重挑战，是由复合的内外部因素促成的。从外部环境来看，主要有以下三方面的因素。

第一，美国的贸易保护主义、经济民族主义等逆全球化政策，尤其是针对中国的打压日益增加。自特朗普政府开始，美国有意与中国在经济和高科技领域脱钩。特朗普执政时期，美国主要通过实体清单等“卡脖子”方式在高端技术领域封锁中国，阻碍中国高端技术发展。拜登上台后，美国政府变本加厉，开始实行进一步的系统性脱钩战略，不仅在高端技术领域压制中国，还意图通过贸易政策引导中低端产业加快从中国转移出去，企图切断中国与全球供应链的联系。

第二，中国周边一些国家正在快速崛起，营商环境快速改善。印度、越南等国仿照中国80年代的出口加工发展模式，通过提供更廉价的土地和劳动力等生产要素，实行更开放更优惠的投资政策，从而提升了对外资的吸引力。例如，越南在2022年前4个月吸引外商直接投资资金同比增速达88.3%。一个更明显的趋势是，这些经济体在主动努力与西方接轨，改革内部经济结构，努力满足西方所要求的“价值”。越南在国企、劳资关系、法治、透明度等方面的改革成效尤其显著。因此，他们不仅吸引着中国的资本，也吸引全世界的资本。

第三，2022年2月爆发的俄乌冲突，给全球经济带来新的冲击，能源、粮食、原材料等价格暴涨。俄乌战争对企业营商环境的影响更是不可忽视，无论是哪一种资本都必须顾及到经济利益和地缘政治之间的关联。

图源：中国日报

同时，我们的内部环境也在发生变化。

首先，民营企业的营商环境由于2021年的行业整顿风潮受到了冲击。行业整顿本身是重要的，大多数国家都会采取措施进行反垄断，建立有序的公平竞争环境。资本是社会的一部分，资本不能侵蚀破坏社会的其他部分。但行业整顿政策执行出现一些问题。2021年民营资本主要投资的几大服务行业——教育培训、房地产、互联网平台经济——同时受到整顿政策冲击，很多地方在政策执行中采取“一刀切”的做法，产生了较大的收缩效应。这几大行业原本是吸纳就业的重要民营经济领域，这些行业的收缩造成了就业市场的巨大压力。

其次，民营企业家进而对经济政策的不确定性和不可预见性产生了担忧。尽管一些地方纠正了过激做法，有关方面也通过各种办法消除民营企业家的忧虑，但信心和预期的恢复需要一些时间。

再次，一些关于民营企业有罪论的民粹声音通过社交媒体被无限放大，甚至有激进的民粹主义者把所有经济问题归诸于民营企业，并且对民营企业家进行无底线的攻击，这进一步加剧了民营企业家的恐慌。

另外，以经济建设为中心的共识转化为行动也需要一些时间。2021年12月的中央经济工作会议再次强调以经济建设为中心，这对民营企业来说是一个鼓励。但在落实过程中，以往监管过多的惯性依然存在，地方一些部门难以将工作重心放到经济建设上来，更遑论服务企业，企业面临的“婆婆”仍然过多。这些国内国际因素，给我国的经济运行带来了巨大风险，就业形势严峻、财政收入减少、企业主体活力不足、消费滞涨等问题突出。

发展还是硬道理。以前，中国经济面临的问题也很多，实际上从来没有过一个没有问题的阶段，但因为有发展，许多问题可以边发展边解决，甚至不用刻意去解决，很多问题就在发展过程中自行化解了。但是一旦经济发展放缓，这些问题所诱发的风险极有可能连环式爆发。如果不能及时有效应对，经济风险可能会演变为系统的社会风险，甚至带来全局性风险。也正因为如此，近来经济学界开始出现“救经济”的呼声。

西方经济学无法解决中国问题

这些年来，中国的经济学界就如何实现经济可持续发展有诸多讨论，政府也推出了很多相关措施。无论是经济学家的诊断还是有关部门的解决方案，都需要直面中国经济的现实问题，确立中国命题，找到中国方案。

目前中国经济学界开出的药方基本上可以分为三派——传统马克思主义政治经济学、凯恩斯主义经济学和新自由主义经济学（包括货币主义）。

传统马克思主义政治经济学认为，资本的本质是无序的，资本只要有利可图就会无限扩张，所有经济、社会、政治问题的根源在于建立在私有制基础之上的资本扩张，因此消灭私有制、建立公有制，就可以一劳永逸地解决问题。一些人根据这一理论逻辑把经济问题归责于中国的民营企业，认为只要把民营企业管理好天下就太平了。实际上，马克思是针对当时的西方提出这些观点的，因为当时西方盛行的是“私有财产神圣不可侵犯”。

“私有财产，禁止擅闯”

（图源：网络）

在中国，一旦把马克思的观点本本主义和教条主义化，就具有了原教旨主义性质。这些观点通过社交媒体放大后，与民粹结合，极大增加了营商环境的不确定性和民营企业的不安全感，造成政府和民营企业之间、社会和民营企业之间的对立。实际上，中国宪法早就承认我国是采取混合所有制的国家：国有企业、民营企业和国有资本、民营资本都是合乎宪法、受法律保护的。

凯恩斯主义者认为市场自身很难实现均衡，在市场失灵的时候，需要国家干预。在中国，每当经济增长放缓的时候，凯恩斯主义信仰者就主张增加政府财政支出，大规模搞公共工程建设。的确，基础设施建设不仅直接拉动经济增长，也为长远的经济发展奠定了基础。问题在于，今天的中国，我们仍然需要大规模的基础设施建设吗？改革开放以来，国家已多次推进大规模的基础设施建设，今天中国大规模基础设施建设已经几近完成，在很多方面拥有了世界上最具现代化的基础设施，一些经济发达地区更是超前建设。未来基础设施建设仍会继续，但要由数量型向质量效益型转变才能成为高质量经济发展的有力支撑。不是靠增加支出规模，而要靠提高支出效率。如果再靠增加财政支出搞大规模基础设施建设，那么就会变成“拆了建、建了拆”的经济活动。尽管这样的经济活动也会产生GDP，但这是人们所说的“带血”的GDP，不仅会造成巨大的浪费，也难对民生生活带来实际好处。

新自由主义可说是市场原教旨主义，自由市场至上，反对政府对经济的任何形式的干预。中国学者所崇拜的哈耶克是典型的代表，他认为政府的干预是“通向奴役之路”。这里“政府的干预”既指当时苏联的计划经济，也指当时英国等西方国家的“福利社会”。自上世纪八十年代以来，新自由主义崛起是对二战之后西方诸国采取凯恩斯主义的反动。

新自由主义者针对当时西方经济的滞涨开出了所谓“私有化”的药方，在金融上放松甚至放弃金融管制。尽管新自由主义导向了经济全球化，在世界范围内创造了巨量的财富，但也导致了财富和收入分配的巨大差异和社会的高度分化。新自由主义经济学可以说是今天西方民粹主义崛起的背景。因此，无论在理论层面还是在政策层面，西方社会对新自由主义的批判和攻击越来越甚。今天，尽管中国的经济学界仍然有不少人崇拜新自由主义，但新自由主义的“药方”既不符合中国国情，也没有宪法上的合理性。

例如，新自由主义的核心在于“私有财产神圣不可侵犯”，但中国的宪法规定是在社会主义初级阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实际是以公有制为主体的混合所有制。更为重要的是，新自由主义是西方近代以来“政治经济分离”的产物，即基于西方的实践论证了政府干预经济的不合理性，但是中国的经济哲学则不一样。自古至今，在中国的经济哲学里，政治和经济不可分，管理经济是政府责任的一部分。近代以来，政府的责任在“管理经济”的基础上又加上了“发展经济”。可以说，在中国，新自由主义既没有理论合理性，更没有政策可行性。

一句话，无论是传统的马克思主义经济学，还是凯恩斯主义经济学或者新自由主义经济学，都是围绕西方的经济问题所提出的西方命题和西方方案。这些主义中对问题的诊断、对命题的形成和相关解决方案的提出等方法，我们都可以学，但如果把这些理论机械地应用到中国实践中，那么就会大错特错。

凯恩斯

（图源：公共领域）

在过去的一个世纪，无论是革命时期还是建设时期，中国的成功都是马克思主义中国化的结果。今天如果要有效解决所面临的经济问题，我们更需要继续推进马克思主义的中国化。

现在有关部门采取的措施类似凯恩斯主义和新自由主义的混合体。在凯恩斯主义方面，继续搞大规模公共工程建设，同时通过国有企业保就业，限制资本流动；在新自由主义方面，搞量化宽松，扩大货币发行量等。但在实际层面，这些措施有可能会产生恶性循环，进而在中长期恶化经济形势。大规模基础设施建设的高潮已经过去。其它方法所产生的负面效果也不可忽视。

例如，限制资本流动反而会使资本更恐惧，进一步加剧资本的流失。资本的本性是流动，只有在流动中才能产生利润，资本一旦被限制流动，资本的本质就被改变了。再如，量化宽松后大量资金通过国有银行系统流向国有企业，虽然从一定程度上来说可以保住国企就业，进而对社会稳定有一定作用，但这样保就业保社会稳定的效果是十分有限的。

民营企业吸纳了我国80%以上的就业，如果央行放出的资金不能如预期的流向中小型和微型民营企业，那么稳就业的总体效果就会非常有限。而且，用国有企业保就业，只是暂时地帮助就业，无助于整体生产力的提升；更甚的是，资金流向国有企业必然导致国有企业的扩张，国企的垄断地位会进一步强化，从而进一步压缩民营企业的生存空间。从以往经验来看，民营企业倒闭所带来的失业不可能靠国企扩张来吸收，而只能靠民营企业本身的发展来解决。

重振中国经济的十点建议

传统马克思主义、凯恩斯主义、新自由主义等都是基于西方问题、西方命题和西方方案之上的西方知识体系，中国可以学习借鉴其合理的方法和理念，但更需要的是界定中国问题，确立中国命题，找到中国方案。如何做？中国政治经济学有三大传统，包括已持续两千多年的政治经济学传统，有近代以来的马克思主义中国化的经验，有改革开放以来的理论和实践。中国政治经济学虽然没有类似西方那样的学理化，但实践经验非常丰富。我们可以从《管子》和《盐铁论》寻找智慧，可以从毛泽东的《论十大关系》中寻找智慧。这些经济学经典“吾道一以贯之”，都反映出中国经济哲学的核心，即“轻重”、“平准”、“均衡”。这些理论无论对理解今天中国所面临的经济问题，提出中国经济命题，还是找到解决中国经济问题的方案，都有很大的启发意义。并且，较之任何源自西方的经济学理论，这些理论也更符合中国的实际。

基于这些源自中国实践经验的经济思想，针对如何解决当下中国经济所面临的问题，我们提出以下十点建议：

第一，保持政策中性。无论是“轻重经济学”还是“平准经济学”，核心点都是政府中性的经济政策，即所有的经济政策都是为了实现各部分之间的均衡，从而实现可持续的经济发展。在《盐铁论》记载的法家和儒家争论中，法家指出了私人垄断的负面结果，主张国家垄断的必要性，而儒家指出了国家垄断的负面结果，认为国家垄断会导致政府与民争利。无论是国家垄断还是私人垄断都会导向负面结果，两者都是有经验证据证明的。在实践中，一些关键的经济领域由国有资本主导，而大多数民生经济领域则由民营企业主导。对政府来说，无论是国有资本还是民营资本都是经济体的有机构成。历代政府都不会像今天人们那样从意识形态的角度来看待国企或者民企，而是秉持中立的观点，用“轻重”之法来实现“平准”，即经济的均衡发展。今天，我们再次需要这种中性思维。国有资本和民营资本、国有企业和民营企业都具有宪法和法律赋予的合法性，都是市场的主体，国有企业和民营企业应该各有劳动分工，而不是恶性竞争。不应用意识形态来看国有或民营企业，而是从均衡角度来看分工。现在无论是国有还是民营，企业的性质被意识形态化，取决于人们从什么样的意识形态或者经济学理论出发。这是最大的思维问题，导致了人们的思想不能解放，陷入本本主义和教条主义式的思维模式。

第二，调整国有企业和民营企业的结构。为什么有的民营企业要“躺平”，要出走？房地产、互联网、教培三大行业是民营资本和民营企业的大本营，2021年的整顿政策客观上导致了民营企业生存空间大幅缩小。在目前的形势下民营企业如果要发展，应该去哪里呢？外资的困境也一样。从政策看，在很多领域外资现在是可以独资或者控股的。但经验地看，外资主要是与民营企业合作，民营企业的空间缩小了，外资也无处可去。因为种种原因，外资很少和国有企业合作。一旦外资和国企合作，中国民营企业的空间会变得更少。今天，民营企业获得空间的前提是破解国有企业和民营企业发展空间失衡的问题。目前地方政府企业化和恶性竞争的现象有增无减，地方政府占据着经济生活的各个角落。这个趋势不逆转，民营企业空间会继续减少。依据“平准经济学”原理，大量的地方国企和基层的集体企业，尤其是已亏损的地方国有企业，就应该民营化。如果以后国企民企两边不平衡了，政府可以再收购，这就是平准经济学的要义。如果一些地方国有企业存在民营化的困难，也可以参照近代“官督商办”的做法，让民企来运作地方国有资本，以提高经济效率。

第三，塑造大型企业开放环境。在许多国家，中小型企业都发挥着就业创造、技术创新、扩大税基、增进公平等作用，在中国更是如此。中小企业是就业大户，也是创新的主要来源。虽然现在中国有一批大型民营企业像腾讯、华为等成为创新主力，但也要思考如何才能培养出下一个华为、腾讯？如果大型企业都封闭式创新、封闭式发展，中小微企业创新的环境就会很难。美国的大型互联网公司是存在技术分享的，如果一家独大，美国的反垄断法律就会大棒伺候。所以中国不仅是国有企业要开放，大型民营企业也要向中小型企业开放，形成中小企业创新发展的平台，共同形成良好的创新生态。同时，国有企业也要改变封闭状态，可以向民营企业开放，让出一些空间来。现在大多的国有企业表现为一个庞大的封闭系统，什么都是自己生产。这种方式阻碍着劳动分工，因此也阻碍着技术升级和创新。国企的开放，不仅有利于拓展民营企业空间，也能提升自身的技术和创新能力。一句话，无论是民营企业还是国有企业，都必须塑造一个开放的环境，既有利于自己的发展，也有利于中小型企业的发展。

第四，调整优化国有企业的布局。近年来，国企从“管企业、管领域”开始向“管资本”的方向发展。国企的主要职责是提供包括基础设施建设在内的公共服务。现在混合所有制还是以企业的形式出现的，理论上说在竞争性商业领域，国企混合所有制改革后是可以让私人资本或者外资控股的。改革初衷也是这样，国有企业退出竞争性商业领域和竞争性环节或者只是以资本的形态存在。然而，现实中国企混合所有制改革常常面临两难，国有股东担心国有资产流失，非国有股东担心利益受损，推着推着就遇到困难。因此，混合资本需要给民营企业、外资企业留出更大空间。混合资本不一定是以企业的形式出现，出资人代表不必出现在一家企业里，比如像基础设施和公共服务领域的PPP，也可看成是混合资本的一种。国企退出竞争性领域和环节，在公益性领域也可以资本的形式与私人资本共存，由管企业转向管资本，用“官督商办”释放活力。国企的运行逻辑与民营企业是不一样的。比如现在国资要做风投，但是风投是考虑长远利益，而国资受限于领导的任命期限只能关注短期利益，这从本质上是不匹配的。表面上来看国资做风投是帮助民营企业，但实际上却改变了民营企业的生存逻辑，民营企业不去发展技术，反而转向政策寻租。

多年来，中国的国资运作一直在向新加坡的淡马锡模式学习，但人们并没有理解这一模式的本质。人们往往把这一模式理解为国企高管的高工资（市场）。但实际上则不是。淡马锡模式的本质是“官督商办”，即国有资本要按市场方式来运营。然而，目前中国仍以“官督官办”为主，效率低下的同时也滋生了许多腐败。此外，学淡马锡模式需要十分小心。新加坡是城市国家，不需要完整的国民经济结构，只求进入国际产业链并占有一席之地。新加坡没有强大的民营企业，也不需要强大的民营企业，因为整个城市国家就是一个公司。但中国不一样。如果国有资本乱窜，到处介入民营资本，那么民营企业就不会有实质性空间。现在的这个趋势如果不纠正，就会导致进一步侵蚀民营企业的生存空间。

第五，形成大中小型银行组成的金融结构。中国目前的金融结构困境是真正需要资本的企业拿不到资本，而不需要资本的企业则“被”给资金。金融业基本是国有银行为主体，主要服务对象是国有企业，尤其是大型国有企业，民营企业尤其是中小型民营企业很难获得其所迫切需要的金融服务。尽管各大国有银行也设置了为中小企业服务的机构，但动力不足，甚至没有动力。发展得好的大型民营企业也是国有银行的服务对象，但往往出现这样的情况：一旦国有银行向这些企业提供过于“便宜”的钱，那么这些民营企业就会不自觉地走向政策寻租，导致竞争力的弱化，甚至是最后的倒闭。因此，应该组建一批专门服务于中小企业的中小型银行。2008年国际金融危机后，使美国金融复苏的不是华尔街，也不是大型银行，而是社区型中小型银行。大型银行仅起到稳定作用，真正起到经济复苏作用的是与民生经济真正相关的中小型银行。有三条调整路径，一是要推动专为中小微民营企业服务的民间金融发展，政府可以根据“平准原则”限制民营金融的规模、服务对象和区域。二是设立大量的中小型国有银行，专门服务于中小型和微型企业；这些银行的考核标准应当和大型国有银行不同。三是引导量化宽松后资金进入这些与民生经济、创新创业有关的中小银行。现在这方面的问题很突出。中央要求银行把资金导向中小型和微型企业，但绝大部分银行还是千方百计地把资金导向国企或者大型民营企业。这是结构错位所致。如果金融结构不调整，中国的中小型企业贷款问题就无法解决。

图源：网络

第六，建设国家统一市场。这里面至少有两大因素。一是企业层面恶性竞争，缺乏统一标准。比如在汽车工业领域，中国是世界上最大的汽车生产国和消费国，但却没有自己的规则和标准。传统能源车领域由于我们处于后发位置没有自己的标准还可以理解，但是新能源车领域，中国已经赶上世界水平甚至处于领先地位，但该领域中国仍旧没有自己的规则和标准。互联网领域也没有能够“走出去”的规则和标准。二是地方政府之间恶性竞争。美国企业也会恶性竞争，但是美国通过相关政策强迫企业互相开放，然而我们的政府没有发挥足够的作用，这也导致了我们的企业大而不强。因此要花大力气建立全国统一市场，至少需要在企业和地方政府层面进行改革。

第七，实行制度性开放。开放是市场经济的本质特征。实行开放，一是“走出去”，二是“请进来”。目前在被美国封锁的情况下，国有企业要继续走出去很难，即使走出去也只是到亚洲、拉丁美州、非洲等发展中国家，无法走到欧美等市场。因此走出去的责任需要民营企业来承担，这就需要政府调整对民营企业的政策，支持民营企业在海外做大做强。“请进来”在以往很成功，今天需要继续推进。必须注意到，虽然我们在话语表态上越来越开放，但实际执行中却落不到位，这也是民营企业和外资企业市场空间缩小的问题。外资引进与民营企业发展是正相关的，民营企业发展起来了，外资就进来了。开放需要制度和法治作为保障。因此，开放需要从政策层面提升到制度层面，用制度来保障，用法律来保障。制度性开放是全国统一大市场形成建设的内在要求，也有助于中国经济和世界经济的进一步融合。

第八，鼓励民企走出去。如前所述，因为“平准”的需要，国家对民营企业的规制要多于和严于西方国家。西方国家尽管没有国有企业，或者说国有企业对民营企业不构成任何竞争，但对民营企业还是有各种规制。对民营企业所构成的垄断，西方国家更是确立了系统的反垄断制度。在中国，对民营企业的规制不仅仅是民营企业领域的反垄断，更是要回避民营与国企发生竞争的情况。不过，这样做，给中国企业“走出去”造成了结构性困局。中国资本、企业与相关人员需要“走出去”，这不仅仅是因为中国需要世界市场，更是因为中国经济和世界经济的互相需要，并且作为世界上最大经济体之一，中国需要为稳定世界市场多提供公共品。因为世界地缘政治的变迁，国企“走出去”变得越来越困难，“走出去”的责任需要民营企业来承担。这就需要政府调整对民营企业的政策。中小型民营企业要不走不出去，要不就是走出去了不强。民营企业只有发展到一定规模才能够走出去。

第九，强化政策调整的可预见性。政策调整是各国的普遍现象，即使是最自由的经济体也有政策调整。然而，任何政策调整都会产生成本，给企业带来不确定性。因此需要法治，需要可预见性，根据法律来调整经济政策可降低调整成本，为企业、市场提供可预见性。以往由于行政干预的习惯，我们的一些政策调整是以运动的方式进行，成本太高，更难以形成有效的预期管理。各级政府尤其要避免疾风骤雨式的企业整顿。通过法治的方法为企业设置底线，触碰到这些底线就会面临政策整顿，这样企业对整顿就会有稳定的预期。同时，各级政府也要为自己设置法律底线，必须确保这些底线是法律，而不是随意的行政命令或者政治决定。

第十，设立专业的、中性的经济政策机构。无论是“轻重”还是“平准”，都要求经济政策和决策能够超越短期利益或者局部利益，从国民经济整体健康发展出发来制定政策，否则经济政策决策会演变成利益集团的代言人。这方面我们是有制度优势的，因为中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，不代表任何特殊利益，也没有自己的特殊利益。从操作层面来说，经济决策机构要涵盖尽可能多的利益相关者，由政府协调、指导和主导，综合所有相关方的利益，由专业经济政策研究者协助政府制定均衡的经济政策。

编辑：GBA Review 新传媒

编辑 | 袁浩延

审核 | 冯箫凝

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