美国的以色列难题 | IIA译文
导读 · 2023.10.19
以色列和哈马斯10月7日爆发新一轮军事冲突，冲突给美国政局带来新的动荡。在外界看来，美国一直是以色列最大的支持者，它是首个承认以色列并与之建交的国家。数次中东战争中都有美国支持的身影，加上两国共享着强大的情报系统，美以76年来都维持着一种密切和相互支持的关系。
美国在支持以色列的同时也努力推动以色列与约旦、黎巴嫩和埃及之间的良好关系，同时遏制来自其他中东国家，特别是叙利亚和伊朗对以色列的敌意。一方面，美国不愿意看到以色列被环伺的阿拉伯国家敌视，成为中东火药桶的导火线；另一方面，以色列也是美国介入中东地缘政治重要窗口。
然而，这并非两国关系的全部。共和党和民主党互相攻讦，19名共和党籍州长13日致信美国总统拜登，就目前的巴以冲突要求政府在美国人质和美国公民伤亡问题上保持透明。共和党人比民主党人和无党派人士更倾向于认为以色列的反应是合理的。三分之二的美国人至少有些担心以色列和哈马斯之间的战斗会在美国引发恐怖主义。议会内的争吵只是美国民间对于巴以问题态度分裂的一个缩影。
本文发布于此轮巴以冲突爆发前，作者讨论了美国对以政策目标的矛盾，以及以色列内部政策权衡现状，为读者参透当前以色列和哈马斯冲突的根源提供解释视角。
美国对以政策目标
以色列民主未来之争在七月份进入了一个戏剧性的新阶段。以色列总理本雅明•内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）领导的右翼联盟将其限制最高法院制衡政府和立法行动中的一项内容通过为法律。以色列政府最初于今年1月份公布了大幅削弱司法机构的计划，全国各地爆发了抗议活动，最终导致内塔尼亚胡暂停了他的计划。他转而采取细水长流的方式，在7月初重新启动了立法工作，结果在全国各地引发了更大的抗议活动。在7月下旬的投票之后，数以千计的志愿后备役人员宣布暂停服役，医务人员开始罢工，以色列社会比以往任何时候都更加两极分化了。
以色列陷入动荡、内塔尼亚胡联盟的极端主义性质以及以色列对潜在民主的倒退导致美国对以政策的逆风。正如《纽约时报》专栏作家尼古拉斯•克里斯托夫（Nicholas Kristof）所言，随着内塔尼亚胡将以色列推向非自由主义，有看法认为美国政府应该切断与以色列的密切关系，包括重新考虑对以色列的军事援助。
然而，拜登政府内部有强烈的意愿希望找到一条与以色列共同前进的道路。这不仅符合总统本人的观点，也符合其政府对中东的更广泛目标。这些计划并非源于对该地区民主的支持（虽然该地区几乎没有民主可言），而是源于对美国未来在该地区态势的担忧。这是一个基于促进地区稳定和一体化的愿景，也是美国与中国和俄罗斯竞争的结果。
讨论回避还是拥抱以色列的问题未免过于片面。美国对以色列的姿态应源于美国的政策目标，包括价值观以及安全和经济利益。为了实现正确的目标，严厉的施压是非常值得的，这并不是因为与以色列的紧张关系本身就有帮助，而是因为所涉及的问题影响重大。
2023年9月20日，美国总统拜登在纽约联合国大会期间与以色列总理本雅明·内塔尼亚胡举行双边会谈（图源：路透社）
美国在三个不同的领域拥有合理的利益，尽管它们的政策方向似乎相互矛盾，但美国政府仍应追求这些利益：
1. 支持以色列国内的民主，这需要对内塔尼亚胡施加压力。不管华盛顿愿不愿意，美国都是以色列国内政治的参与者，以色列人对来自华盛顿的信息高度敏感。事实上，数十万人在以色列示威，试图挽救以色列的民主，他们寄希望于美国的支持。
2. 美国也希望促进巴勒斯坦人的尊严和真正的自由。同样重要的是，美国必须努力撬开解决冲突的道路，但目前以色列对约旦河西岸不断增加的事实上的吞并正在关闭这条道路。
3. 最后，促进中东地区的稳定和一体化符合美国的利益，这需要与以色列政府和阿拉伯国家合作，特别是考虑到以色列与沙特达成正常化协议的前景。
美国对前两个目标施加压力，与华盛顿支持以色列和沙特阿拉伯建立正常外交关系并不矛盾。恰恰相反，这使得双方更有可能达成协议，因为两国关系正常化可以为内塔尼亚胡提供一个摆脱国内困境的高风险渠道。
美国对以政策陷入两难
毫无疑问，拜登政府希望美国根本不用处理在以色列发生的事情。但他们别无选择，因为以色列是一个密切而重要的安全和情报伙伴。根据皮尤研究中心（Pew Research Center）的数据，超过一半的美国人（55%）对以色列持好感态度。拜登也是如此，就在7月，他还发言称自己对以色列的爱是 “根深蒂固且持久的”。以色列是白宫中东愿景的重要组成部分，拜登希望美国在中东的合作伙伴能发挥更大作用，因为华盛顿正专注于世界其他地区。
由于政府试图削弱对多数主义权力的制约，内塔尼亚胡领导下的以色列正处于前所未有的国内动荡之中。联合政府中，高级内阁部长们公开致力于使以色列永久控制数百万巴勒斯坦人，并剥夺他们的选举权。在这个政府中，极端主义部长表面上负责平息日益暴力的约旦河西岸，实际上他们在积极煽风点火，且该地区仍有爆发全面冲突的风险。
10月13日，以色列空袭期间加沙市的建筑物上空火光冲天、浓烟滚滚（图源：Getty Images）
处于国内旋涡中心的是内塔尼亚胡，他是位政治战术魔术师，能够识别出自己议程上的短期障碍，并巧妙地规划出另一条道路。尽管他言辞强硬，但他在以色列并不以骨气著称。相反，在政治方面，对内塔尼亚胡最恰当的描述是“所有施加在他身上的压力的总和”。因此，至关重要的是，他的联盟中有不少极端分子支持“铁腕治巴”。
自去年12月以来，拜登政府对内塔尼亚胡执政联盟的成立采取了有分寸的政策：在紧急事务上与以色列合作，同时尽量不显得对新政府过于友好。白宫对以色列右翼联盟中的极端分子采取了不公开的接触政策。与此同时，白宫在其认为重要的问题上，包括约旦河西岸暴力进一步升级的危险问题上，与以色列政府进行了大部分的悄悄接触。最后，经过一番犹豫，美国政府开始公开反对内塔尼亚胡提出的以色列司法机构改革方案。拜登本人也明确表示反对其进行司法改革。白宫表示，“作为以色列的始终的朋友，拜登总统曾公开和私下表达过他的观点，即一个民主国家要想进行持久的重大变革，就必须达成尽可能广泛的共识。”
以色列政府对民主的侵蚀，削弱了两国经常吹嘘的作为两国关系基础的共同价值观。以色列不受约束的行政权力也会加剧与巴勒斯坦方面的风险，尤其是在以色列现政府吞并主义野心膨胀的情况下。虽然以色列法院总体上对西岸的定居点活动持放任态度，但也限制以色列居民在巴勒斯坦私有土地上建立定居点，并不时审查以色列政府的行政决定是否有关切巴勒斯坦人。（译者注：巴勒斯坦人的关切议题包括寻求承认巴勒斯坦国、定居点、回归权、首都耶路撒冷、人身安全、经济机会、行动自由等）
尽管拜登政府厌恶内塔尼亚胡的国内政治，但它还是加强了与以色列的军事演习，且背后有充分理由。2023年初，为美军监管中东地区的美国中央司令部与以色列军方举行了美以两国有史以来规模最大的联合演习。140多架飞机参加了演习，其中包括以色列没有的远程轰炸机和加油机，还包括美国海军航母战斗群和以数字战争和太空为重点的部队。演习的目的是向伊朗发出威慑信号，并向华盛顿的阿拉伯盟国表明决心。所传递的信息是，尽管美国的资源捉襟见肘，而且美国政府的主要精力都放在与中国的竞争和俄乌冲突上，但它仍然致力于保障中东地区的安全。在未来的危机中，以色列等盟国将被要求承担更多的责任，但他们将得到美军的支持并与美军密切合作。
一方面是紧密的合作，另一方面是深刻的政治分歧，平衡两方很难成功。与内塔尼亚胡的亲密关系必然会引起这种令人头痛的问题。美国试图通过回避内塔尼亚胡或睁一只眼闭一只眼来减少这种痛苦并接纳这一难以相处的合作伙伴，这种做法可能得到原谅。但是，美国应该利用其所有的影响力杠杆，少担心自己的行动看起来如何，而更多地考虑其结果。
以色列地区政策权衡
迄今为止，内塔尼亚胡的立场一直是努力平衡国内压力，试图重新获得拜登政府的青睐。以内塔尼亚胡特有的方式，他试图在定居点扩张问题上避免美国的愤怒，同时也安抚他的联盟伙伴，允许他们在约旦河西岸和圣殿山采取积极行动。
然而，在以色列政治中，外交政策始终是重中之重。就在以色列的公民民主逐日垮塌之际，内塔尼亚胡却在梦想着获得地区政治的皇冠上的明珠：以色列与沙特阿拉伯之间的正常化协议，这不仅对两国，而且对许多邻国都将是一场巨变。
以色列、沙特阿拉伯和美国目前都在认真考虑达成这样一项协议，这将是内塔尼亚胡留给后人的一项重大成就。为了实现这一目标，他不需要美国的劝说。如果他真的有所作为，以色列将得到它一直渴望得到的东西：大多数主要阿拉伯国家的接受。以色列有望实现外交和商业关系的全面正常化，并为非阿拉伯世界的伊斯兰国家也与以色列建立关系提供外交掩护，其中最引人注目的是世界上穆斯林人口最多的国家印度尼西亚。
以色列右翼有些人认为，达成这一目标只需要在巴勒斯坦方面做出象征性的姿态：例如，重申内塔尼亚胡在2009年对两国解决方案的模糊承诺，或就耶路撒冷对穆斯林、犹太人和基督徒的神圣性发表言论。但事实上，要达成如此重要的协议，所需的条件可能要多得多。弗里德曼在《纽约时报》上指出，以色列需要承诺停止扩建定居点，并将约旦河西岸的领土从以色列完全控制的地区（奥斯陆协议中的C区）转移到巴勒斯坦拥有更多权力的地区（A区和B区）。许诺和承诺，就像象征性的姿态一样，无伤大雅，但关键在于领土和功能让步的范围。有意义的领土移交将不仅仅包括C区的巴勒斯坦居民区。它必须为西岸的巴勒斯坦人创造更大的土地连续性，巴勒斯坦权力机构目前在一定程度上控制着约旦河西岸160多块分离的飞地。以色列必须赋予巴勒斯坦权力机构对其领土以及通过边界过境点进入其领土的更多实际权力。如果巴勒斯坦权力机构选择采取这些行动，以色列可以为其提供一条恢复相关性和国内合法性的道路。简而言之，任何领土移交都必须使西岸的巴勒斯坦人朝着“有限承认国家”（译者注：state-minus，即巴勒斯坦人将拥有一种在许多方面类似于国家的自治形式，但缺乏完整主权的某些关键属性的情况。例如，他们可能有自己的机构、政府和一定程度的国际承认，但无法控制自己的安全、边界、领空或外交政策。这个想法经常被作为一种妥协的解决方案提出，尽管许多巴勒斯坦人认为这还不够）的现实大幅迈进，而不是他们目前拥有的“有限自治”（译者注：autonomy-minus，在此情况下，巴勒斯坦人可能对一些地方具有行政控制，但缺乏与自治相关的更广泛的权力，比如立法权。这看起来更像是一个增强的直辖市或地方政府，而不是一个国家）为了实现有意义的改变，任何协议还必须加快缓解对加沙地带长达近二十年的封锁。
10月13日，以色列炮兵在以色列-加沙边境开火（图源：路透社）
当然，诸如此类的行动仍不会带来以巴和平，但将扭转多年来定居点不断蚕食约旦河西岸和加沙地带令人窒息的封锁趋势。自2005年以来，巴勒斯坦的自治权将首次得到有意义的加强。
内塔尼亚胡目前的联盟伙伴中有些人反对巴权力机构的存在，更不用说任何解决冲突的暗示了。事实上，这些类型的让步对于这位以色列总理来说可能是不可能的，但考虑到利害关系，以及内塔尼亚胡期待在约旦河西岸采取有意义的行动，这种可能性还是值得探讨的， 可是内塔尼亚胡需要一个新的联盟来实现这一目标。
当然，以色列政府更迭不应是美国的目标，但其前景肯定也不会阻碍美国的政策。更重要的是，即使无法与以色列现任政府达成这样的协议，也必须在美国和沙特的支持下，明确、公开地确定巴勒斯坦的边界，促进以色列-沙特正常化协议的设想。沙特要求，任何协议都必须允许它发展民用核计划（虽然现在是民用的，但未来可能会有军事核扩散的风险），并允许沙特获得美国的先进武器。对沙特来说，如果该协议不仅包括巴勒斯坦方面的象征性因素，还包括约旦河西岸的有意义的改变，沙特就可以向世界表明，与以色列关系的正常化并不是对巴勒斯坦事业的背叛。这可能会加强沙特在阿拉伯世界的领导地位。
美国需要重新评估其对以色列的立场，应该抛开对两国关系本身的争论，将注意力集中在美国的政策目标上。现有的政策风险很高：以色列民主深受其害，巴以冲突一触即发，解决巴以冲突的大门即将关闭。与此同时，机遇也同样巨大：阿以关系正常化，以及对巴勒斯坦的开放均有助于地区局势的缓和。美国应减少对其与以色列关系氛围的担忧，转而关注实现自身政策目标所需的一切。
本文作者
Natan Sachs：布鲁金斯学会外交政策项目高级研究员，中东政策中心主任。
*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。
*本文原载于2023年7月28日《外交事务》，原题为America’s Israel Conundrum The Right Way to Use U.S. Leverage With Netanyahu，译者为翻译助理周宇笛、研究助理黄紫蓝。限于篇幅，内容有删减，下拉至底部可阅读原文。
GBA Review 新传媒
编辑 | 王祺丰 袁浩延
审核 | 冯箫凝 黄紫蓝
●往期回顾●