郑永年：粤港澳大湾区如何建设国际一流营商环境

导读 · 2023.12.29

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化粤港澳合作，打造市场化法治化国际化一流营商环境，提升大湾区市场一体化水平和国际竞争力，2023年12月25日，国家发展改革委发布《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》。针对这一文件的发布，香港中文大学（深圳）教授、前海国际事务研究院院长郑永年应邀解读该行动计划。

在当今世界，营商环境是衡量一个国家和地区的发展水平和竞争力的重要指标。中国作为世界第二大经济体，一直致力于改善和优化营商环境，以促进高质量发展和高水平开放。本文主要论述了粤港澳大湾如何建设国际一流营商环境。本文认为，粤港澳大湾区在营商环境方面具有独特的优势和机遇，可以借鉴和利用香港的国际化经验，打造营商环境的“香港+”，形成对接国际和引领全球的大湾区商事规则和标准体系，从而为中国的单边开放和制度型开放提供有力的支撑和示范。本文还指出，营商环境的建设需要避免政策空转，国家层面的宏观政策必须通过有效的落实才能转化成为具体的政策红利。

营商环境是一个国家和地区的核心竞争力。2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上做主旨演讲时提出，要“营造国际一流营商环境”，并强调“营商环境只有更好，没有最好”。去年党的二十大报告再次强调，要打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

当前，西方盛行经济民族主义和贸易保护主义，全球化逆潮兴起，贸易体制碎片化，世界经济面临急剧衰退、富国和穷国严重分化的巨大风险。在中国推进高水平开放以对抗全球化逆潮、释放高质量发展动能的大背景下，粤港澳大湾区肩负着先行者和引领者的历史使命。

面对复杂多变和更加不确定的外部形势，打造最优的营商环境是大湾区持续吸引全球人才、技术、资本等要素集聚的关键所在，是高水平推进大湾区建设的重要抓手，也是我国继续推进全球化的重要路径。

更重要的是，今年是改革开放45周年。我们需要面向未来，思考中国下一步怎么走的问题。在这样一个关键时刻，很高兴看到国家发展改革委印发了《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》（以下简称《行动计划》），这代表了中国政府稳步推进制度型开放的坚定决心。

营商环境涵盖了企业由“生”到“死”全生命周期的环境要素，主要包括市场准入、获得生产要素、竞争政策、产权保护、税负水平、市场监管、争端解决、基础设施、法治环境等要素。营商环境的国际化不仅代表了中国更加主动向世界打开开放大门的庄严承诺，更是中国继续推动全球化进程的中国方案。

这几年，我们一直在呼吁中国需要通过第三次开放来应对百年未有之大变局。自近代以来，我们已经经历了两次开放。

第一次开放是两次鸦片战争失败之后的被迫开放，开启了“站起来”的漫长历程。

第二次开放是邓小平先生领导下的主动开放，主动与国际接轨，加入国际社会，实现了“富起来”。我们今天看到的中国就是第二次主动开放的结果。

21年11月，“中国加入世贸组织二十周年：互利共赢 共创未来”高层论坛在上海举行（图源：新华社）

现在，我们需要更进一步大开放，即第三次开放。我认为中国第三次开放的核心就是要精准的单边开放，即使美国等一些西方国家不向我们开放，我们也要主动向全世界开放。

开放的形式主要有两种，即对等开放和单边开放。无论是国家之间的开放还是国家集团之间的开放，今天人们大多强调的是对等开放。在今天各国民粹主义盛行的时代，单边开放更容易被视为会损害一个国家的经济利益，甚至是主权利益。但实则不然。

无论是19世纪的英国还是20世纪以来的美国，主要西方国家在崛起过程中都是根据自己的需要实行单边开放，以在全球范围内吸引国家发展所需要的要素。只有当这些国家想打开较不发达国家的大门的时候，才强调对等开放。

实际上，中国改革开放以来之所以能够取得那么大的成就，也是我们根据自己的需要实行单边开放的结果。

概括地说，自1978年开始改革开放政策以来，我们的开放政策已经走过了几个主要阶段。

第一阶段是20世纪80年代，可以称为“请进来”。当时，我们要发展，但很穷，不仅需要改革开放的政策，更需要外来的资本。“请进来”就是典型的单边开放。

第二阶段是从90年代到加入世界贸易组织，可以称为“接轨”。为了加入世界贸易体系，我们主动接轨，从中央到地方，我们修改了上万条法律、法规和政策。“接轨”也是单边开放。

自本世纪以来，我们进入了第三阶段，即“走出去”。亚洲基础设施投资银行和“一带一路”便是“走出去”的产物。我们把“一带一路”界定为中国为世界所提供的“国际公共品”，这也包含着“单边开放”的意涵。上海的中国进口博览会更是典型的单边开放。

进博会因开放而生，而作为进博会重要组成部分的虹桥论坛也高度聚焦“全球开放”核心主题。图为架起“双向交融”的“彩虹之桥”（图源：中国国际进口博览局）

今天在美国一些西方国家封杀我们的时候，我们即使面对封杀也应该根据我们的需要坚持向世界实行精准开放，向全球生产要素开放，向先进技术开放，向世界市场开放。

而在方方面面的开放中，营商环境的开放最为关键。美国今天封杀中国、与中国脱钩是其国内冷战派、行政当局的逻辑。

这样做并不符合资本逻辑，因为资本是要走出去的；不符合科技逻辑，因为科技技术需要向外延伸；更不符合市场逻辑，因为中国是当今世界上最大的单一市场。

如果中国践行精准的单边开放，那么美国和一些西方国家的行政当局就很难封杀其作为市场主体的资本和企业。最近有一些好的迹象，比如我们对欧洲五国和马来西亚在签证方面实行单边开放。这一举措已经在国际社会产生了非常积极正面的反应。我们希望这仅仅是第一步，以后还有很多方面要实行单边开放。

粤港澳大湾区作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，理应在中国单边开放中发挥更多作用。

我注意到，国家发展改革委在去年也曾印发过《长三角国际一流营商环境建设三年行动方案》，粤港澳大湾区相比长三角，在营商环境领域最大的优势就是香港。

如今的香港仍是全球重要的贸易、金融、交通、商业中心，这是香港维多利亚港实景图（图源：新华社）

香港是全球公认营商环境最优的地区之一，香港直接与国际一流营商环境接轨，甚至在一些领域是引领全球的规则和标准。为此，我们提出了一个新概念：营商环境的“香港+”。

大湾区可以把香港已为全球所认可的商事规则和标准在大湾区内因地制宜地推广使用，在此基础上做加法，从而形成对接国际和引领全球的大湾区商事规则和标准体系。

《行动计划》中明确强调，要把大湾区与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系建立起来。我认为这就是要把打造营商环境“香港+”作为推进大湾区规则衔接机制对接的重大任务。

这样做，不仅可以明显提升大湾区市场一体化水平，形成建设全国统一大市场的区域动力，而且可以对中国加入 CPTPP、DEPA 等高标准经贸协定的难点、痛点进行压力测试，为中国对接和引领国际经贸规则和标准探索和积累经验。

我们一边申请加入CPTPP和DEPA等协定，一边可以根据这些协定的高标准规则，以单边方式先实施起来。这方面也可以包括已经完成谈判的《中欧全面投资协定》。

在目前的国际政治环境下，通过对等方式来落地这个协定并不现实。在这样的情况下，我们可以根据需要在一些领域先做起来，这样做有利于减少政治势力毫无经济理性的干预。

这就犹如20世纪90年代加入世界贸易组织之前的“接轨”政策。粤港澳大湾区有条件在这些高标准规则领域先行先试，积累经验，为下一步全国性的政策实施摸索经验。

粤港澳大湾区城市——珠海的城市航拍图（图源：CGTN）

我认为，粤港澳大湾区建设国际一流营商环境的下一步应该是建设大湾区的区域共同市场。正如《行动计划》所言，要努力提升大湾区市场一体化水平。

市场一体化的要求就意味着大湾区必须在货物、服务、人员、资本、数据以及科创要素流动等重点领域加快规则、标准的相互衔接，逐步实现大湾区内市场规则无缝衔接、高度兼容、深度融合，进而引领推动全国统一大市场建设。

正如《行动计划》将如何实施政策列为最后一部分，我也希望在文章的最后强调政策落地的重要性。

这些年，中央出台了一系列的政策文件，但我们要认真思考和评估政策的实施效果，避免出现政策空转没有落地的情况。国家层面的宏观政策必须通过有效的落实才能转化成为具体的政策红利。

习近平总书记对粤港澳大湾区建设给予厚望。当前，在国内外政治经济形势快速变化的背景下，大湾区承载着建设新发展格局的战略支点、高质量发展示范地和中国式现代化引领地的新使命。

新征程上，我们必须以改革创新精神，在建设国际一流营商环境的基础上，有底气把粤港澳大湾区建成世界一流湾区，引领中国式现代化进程。

*本文原载于“国家发展改革委”公众号。

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校对 | 覃筱靖

编辑 | 王祺丰

审核 | 冯箫凝 袁浩延

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