美国学者建议民进党全面冻结“台独”党纲｜IIA编译
IIA译者按
2024年1月13日（本周六）台湾地区将举行领导人选举，本次选举受到各方关注。据外媒报道，美国总统拜登计划在这次选举后派团窜访台湾，此举使双方为缓解中美紧张局势所做的努力复杂化。在台海局势日益紧张的背景下，本文探讨了美国如何通过军事和政策手段平衡威慑与安抚的策略。美国学者认为，真正的威慑不仅要依赖军事力量，还要通过可信的保证（assurance）来防止对手采取挑衅行动。这就需要美国明确不支持任何单方面改变现状的行为，包括明确不支持“台独”。
文章进一步指出，为维持和平，台海各方都需要采取相互保证的措施来降低误判的风险，传达和增加通过和平途径解决分歧的可能性。文章建议，要通过军事威慑和外交保证相结合的方式来应对台海问题，以防止任何一方采取可能导致战争的激进行动。
本文原载于2023年11月30日《外交事务》（Foreign Affairs），原题为Taiwan and the True Sources of Deterrence. Why America Must Reassure, Not Just Threaten, China（《台湾和威慑的真正来源：为什么美国必须安抚中国，而不仅仅是威胁中国》），由IIA学术编辑组编译，以期从多角度呈现美国智囊有关台海局势的声音，供读者参考。
随着台海各方军事力量的不断增长，该地区的局势日趋紧张。美国可以帮助台湾方面储备和训练海岸防御和防空武器、组建强大的民防部队、建立粮食和燃料等关键物资的战略储备，以起到威慑作用。美军还应在该地区建立更强大、更灵活、地理位置更分散的军事存在，从而更好地应对对手不断扩大的导弹武库，这些导弹武库对美国的海外地区基地甚至航空母舰都构成了威胁。
但是，威慑并不仅仅关乎军事武器、海陆空军力量或军事战略，发出可信的军事威胁信号只是成功威慑战略的一部分。它还需要确保潜在对手不敢轻举妄动。如果受威胁的国家担心不战会带来不可接受的后果，那么它就没有动力避免战争。正如诺贝尔经济学奖得主托马斯·谢林（Thomas Schelling）多年前写道：“‘再走一步，我就开枪’只有在隐含‘如果你停手，我就不开枪’的保证下，才能成为一种威慑性威胁”。
事实上，一个国家的军事行动威胁越强大、越可信，向潜在对手做出可信的保证就越重要、越困难。当前台海局势中的三方并没有向彼此提供足够的保证。例如，为增强威慑力，美国必须明确表示反对任何单方面改变现状的行为，这不仅包括中国大陆统一目标，也包括中国台湾谋求“独立”的政治举措。在美国与中国台湾加强安全方面合作的同时，必须避免给人留下它正在恢复与中国台湾的正式关系或防务联盟的印象，此举加上美国和台湾当局对使用武力作出有条件和可信的军事回应的威胁，将有助于防止战争的发生。
美国前任和现任官员过去曾发表不明智的言论，如果这些言论被采纳，无疑将削弱美国的保证和威慑力。如果中国大陆认为美国会利用中国大陆的克制来推动中国台湾的正式“独立”，或在任何情况下阻止两岸统一，那么美国的军事威胁将失去效力，即便最终的统一是通过和平、无胁迫的谈判达成的。此外，一种言论设想，中国大陆可能会认为不发动攻击将意味着永远失去两岸统一的可能，或者将允许美国恢复与台湾地区的防务联盟。如果中国得出以上的结论，那么即使美国在该地区不断加强军事力量，可能也无法阻止战争发生。
当前台海各方都没有形成有效威慑
尽管通过蛮力进行威慑的逻辑直观上很有吸引力，但理论和历史都表明，如果不同时保证这些军事能力不会被用于以某种方式伤害对方，那么惩罚威胁就无法起到威慑作用。政治学家里德·保利（Reid Pauly）指出，“将有条件的保证与有条件的威胁结合起来的目的”，是为了“提出一种选择：一种不会导致目标认为他们‘怎么做都是错误’的选择”。
要想形成有效的威慑，威胁和保证都必须可信。正如学者马修·塞布尔（Matthew Cebul）、艾伦·达福（Allan Dafoe）和努诺·蒙泰罗（Nuno Monteiro）所指出的，“权力会提高威胁的可信度，但却会削弱保证的可信度”。这种动态正是政治学家长期以来所描述的安全困境（security dilemma）。要想同时发出可信的威胁和保证，领导人必须培养“面对遵从时保持克制的声誉”，而不仅仅是无条件施加惩罚的声誉。正因为美国应该加强其在该地区的军事存在并使之多样化，加强防御的同时也必须提供更清晰、长期明确的保证。
当前台海局势中的三方都很重视展现决心和令人信服的战时能力，以表明他们已经做好了使用武力的准备。然而，三方都缺乏向对方发出相应信号，即这些军事准备并不意味着要改变现状或排除最终和平解决两岸分歧的可能。可以肯定的是，各方领导人都在一定程度上继续相互保证：拜登政府的高级官员重申美国不支持“台湾独立”；中国领导人重申“和平统一”仍然是他们的首选；台湾地区领导人则避免推动正式“独立”。遗憾的是，每一方都扩大了他们认为合法的措施范围，以表明他们应对威胁的决心，这助长了行动和反应的潜在危险螺旋式上升。三方都没有重申那些曾使最终实现和平解决可能的关键声明。这些保证从来都不是为了推动近期的解决方案，也不是为了明确任何最终解决方案的细节，而是为了传递一个信号——两岸仍有可能通过和平方式解决分歧。
单靠军事威胁不足以阻止战争
当前执政的民进党有着支持“独立”的悠久传统。现任民进党主席蔡英文没有谋求正式“独立”，而是通过恪守2016年的承诺，按照“宪法”行事来减轻大陆的担忧，其中，“宪法”所定义的中国包括了海峡两岸。与此同时，她拒绝接受大陆和台湾地区属于同一个国家这一“九二共识”。
民进党成员和许多学者都对这一共识的存在提出了质疑。尽管如此，大陆方面指责蔡英文未能接受“九二共识”，从而改变了现状，而她的国民党竞争对手则选择继续支持“九二共识”。蔡英文抵制了来自党内激进分子的压力，一方面，她并未推行一些可能会被大陆解读为走向“独立”的措施——比如坚持在国际体育赛事中使用“台湾”而非“中国台北”的称谓；另一方面，蔡英文却允许当地高中将台湾历史与中国历史分开教学。
台湾当局未来能否继续保持克制仍是个问题。现任民进党副主席、定于2024年1月13日举行的台湾大选的领跑者赖清德过去比蔡英文更强烈地主张“独立”，他在2017年自称是“台湾独立的政治工作者”。2023年7月，赖清德在一次竞选活动中对支持者说，他所在政党的野心是让台湾地区现任领导人“进入白宫”，这意味着他的目标是提升中国台湾与美国的关系，这引起了中国大陆方面的警觉，并敦促美方澄清。
图为2023年12月3日，赖清德在台北举行的竞选开幕仪式上发表讲话（图源：Getty Images）
至于美国，拜登政府经常重申“不支持台湾独立”，反对任何一方单方面改变现状。这些声明符合美国传统的“战略模糊”政策，即美国避免具体说明在何种情况下会介入两岸冲突——既不为“台独”分子大开绿灯，也不会因恢复美国对中国台湾的同盟承诺而激怒中国大陆。拜登曾一再坚称，“如果台湾受到攻击，美国将保护台湾”，因为美国曾做出过这样的承诺。但事实上，自1979年，美国以废除与台湾地区的同盟关系作为与中国大陆实现外交关系正常化的先决条件以来，一直没有履行所谓的“保卫台湾”的正式义务，这削弱了拜登言论的可信度。拜登政府的官员也没有确认美国将接受任何通过谈判、在没有胁迫的情况下和平解决两岸分歧的方案。拜登政府的这一疏漏加重了中国大陆的疑虑，即美国绝不会接受任何形式的两岸融合，即使是通过非暴力手段实现的两岸融合。负责印太事务的助理国防部长伊利·拉特纳（Ely Ratner）也表示，台湾“位于西太平洋第一岛链的关键节点”，这意味着台湾地区对美国盟友的战略防卫是不可或缺的，因此美国不会接受任何形式的统一。
毫无疑问，中国大陆认为美国努力加强与中国台湾的关系，并在该地区寻求更强大的军事态势，是在严正地展示决心。美国的行动和美国官员的言论也引发了中国的担忧——美国试图“利用台湾遏制中国”。正如中国外交部长王毅在2022年8月的新闻发布会上所指责的那样，美方正试图恢复类似于1979年之前与中国台湾的联盟关系。中国部分分析人士担心，美国最近试图重开与中国高层的外交渠道，只是在掩盖美国继续削弱中国、甚至阻止两岸和平统一的企图。美国国会议员、前高级官员和一些知名学者的言论加剧了这种担忧。
这是2023年12月，赖清德的支持者参加在台湾高雄举行的竞选活动的场景（图源：路透社）
民进党应全面冻结“台独”党纲
要维护台湾海峡的和平与稳定，所有各方都必须认识到，可信的保证是有效威慑的必要条件。可信的保证不是奖励或“胡萝卜”，它是一种保证，即威胁完全取决于目标的行为。这种保证与建立信任措施不同，后者是以渐进和互惠的方式做出的渐进妥协。相比之下，保证不一定要得到回应，因为它不是让步，也不是建立信任的努力；保证可以且应该单方面做出，以加强威慑力，只要它不削弱应对所感知威胁的可信度或能力。可信的保证本身就能加强威慑力。如果得到回应，随着时间的推移，它可以在各方之间建立信任，缓解紧张局势。
就台湾地区而言，在采取必要措施加强防御的同时，还必须向大陆做出可信的保证。台湾地区应避免采取潜在的挑衅行动，如举行全民公决或修改其领土主张。无论谁当选台湾地区下一任领导人，台湾都需要向大陆保证它无意从根本上改变现状，这一点要做到令人信服。如果民进党候选人赖清德获胜，对这种保证的需求就会增加。当前，大陆对赖清德极度不信任，因为他过去曾支持谋求“台湾正式独立”。2023年10月，赖清德于台北的一次有近百名外国政要和嘉宾出席的晚宴上发表了演讲。他承诺维持蔡英文的两岸政策，强调台湾既不会屈服于对岸的压力，但也不会挑衅大陆，这可能是一个良好的开端。如果当选，赖清德可以在就职演说中重申蔡英文在2016年就职演说中做出的承诺，即按照“宪法”和1992年“《两岸人民关系条例》”处理两岸事务。
随着台湾加强其军事威慑力，还必须采取更多措施来加强其保证的可信度。如果赖清德赢得选举，他应考虑重审民进党立法委员在2014年提出的暂停1991年党章中“独立”条款的提案，这一不具约束力且可逆的步骤将使任何维持现状的口头承诺更具份量和可信度。正如美国在台协会（AIT）前主席理查德·布什（Richard Bush）所主张的那样，这一步骤也可以成为渐进、互惠进程的一部分，以缓和紧张局势并建立信任。为了阻止战争，台湾地区必须让大陆的领导人相信和平统一仍然是可能的。
由于美时任众议院议长佩洛西擅自窜访台湾，这触碰了我国的底线，解放军东部战区展开联合演训，检验对陆打击和对海突击能力。图为2022年8月6日中方海军战舰正在进行演练的画面（图源：新华社）
美国不应打破“战略模糊”
作为争端的第三方，美国还必须仔细考虑其威胁和保证的组合。美国的首要任务是避免中国大陆使用武力统一。但如果中国不相信美国的保证，威慑就不会奏效。例如，如果中国大陆对未来某个时候能够在不诉诸武力的情况下解决与中国台湾的分歧抱有希望，这就符合美国的利益。大陆方面必须说服台湾民众，相信以某种形式实现的和平统一的好处。虽然这很难做到，但考虑到中国的经济影响力，这并非不可能。美国应避免那些可能导致使中国认为统一只能通过武力实现的言论或行动。
美国政府的“一个中国”政策不支持“台湾地区独立”，也不寻求恢复与台湾地区的正式联盟关系。根据这一政策，美国政府不应在官方交流中使用涉及台湾地区的“主权象征”的元素，也不应将台湾地区称为国家或盟国，特朗普政府在国防部2019年的一份报告中就是这样做的。如果美国官员无意中这样做了，比如美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在2021年两次将台湾地区称为国家，就应该迅速更正。白宫在同年一条关于美国向台湾地区供应新冠疫苗的推文中加入了国旗图像，并承认自己犯了“诚实的错误”，这就是处理此类失误的一个值得称赞的例子。由于中国大陆担心中国台湾可能只是美国更广泛的遏制游戏中的一枚棋子，美国官员不应暗示台湾地区是对美国国家安全至关重要的战略资产。
拜登政府坚称没有改变 “一个中国”政策，但其言论却一再打破“战略模糊”，对美国政策进行错误描述。2021年8月，拜登在接受美国广播公司（ABC News）采访时，错误地表示美国有保卫台湾的条约承诺，并将美国的“神圣承诺”与美国对日本和韩国的承诺相提并论。拜登在2021年11月对记者说，该地区“是独立的”“可以自己做决定”，这是迄今为止美国对台政策最严重的错误表述。
美国官员应避免发表不符合《台湾关系法》的言论
这些言论对威慑的破坏远大于对威慑的支持。中国大陆早就预料到，如果试图强制统一，美国就会进行干预。1979年，美国国会通过了《台湾关系法》（Taiwan Relations Act），旨在确定中美关系正常化后美国与中国台湾的非正式关系，该法规定“任何以和平手段以外的方式（包括抵制或禁运）来决定台湾前途的努力”都将被视为“对西太平洋地区和平与安全的威胁，并引起美国的严重关切”。美国对中国台湾的承诺不需要进一步澄清或加强，当然任何美国官员都不应该援引或甚至暗示任何类似于恢复正式联盟的东西。
美国政府应该提供一份全面且高层次的声明，阐述其“一个中国”政策，并以美国人民容易理解的语言解释台湾地区之于美国的重要性，而不是照本宣科地重复美国的“一个中国”政策，包括《台湾关系法》和1972年、1979年和1982年的三份《中美联合公报》，以及1982年里根政府给予台湾地区的六项保证。一份更完整的声明，如国家安全顾问或国务卿的讲话，应重申拜登据报道已向中国领导人表明的立场，包括美国不支持“台湾独立”，反对任何一方单方面改变现状，不奉行 “两个中国”或“一中一台”政策，也不寻求利用台湾问题作为遏制中国战略的一部分或为该岛尝试“独立”而“壮胆”。这一声明应包括前几届政府提供的保证，即美国将接受双方和平达成并得到台湾地区人民同意的任何结果。
直到最近，拜登政府官员都没有公开呼吁两岸恢复对话，以减少误解和管理问题，而这是特朗普政府之前美国政策的核心立场。可幸的是，美国在台协会主席罗森伯格（Laura Rosenberger）于2023年10月在台北与媒体举行圆桌会议时表示，美国支持两岸对话，并呼吁大陆与台湾地区展开对话。
如果未来台湾当局或主要政治人物还在推动改变现状，美国官员应该私下、公开或同时表达关切。美国不应与中国大陆协调其台湾政策，但如果发现的是私下斥责台湾地区单方面主张“独立”的努力，美国应通过外交渠道将这一警告告知中国大陆，以便美国的保证维持可信度。
美国在与台湾地区的“非官方关系”参数方面可以更加透明，包括对美国总统、副总统、国务卿和国防部长访问台湾的自我限制。长期以来，台湾地区领导人一直获准在前往其它国家的途中过境美国，但他们不会访问华盛顿。根据美国国务院的说法，这种过境是私人的、非官方的，是为了“旅行者的安全、舒适、便利和尊严”而安排的。因此，这些过境不应成为大规模、公开和政治性活动的场合。遵循这一先例并始终如一地行事将使美国的立场更加可信。
图为2022年8月，美国国会时任众议院议长南希·佩洛西窜台（图源：美联社）
包括国会议员在内的美国官员应避免发表不符合《台湾关系法》的言论。要求美国承认台湾地区为“独立主权国家”或提供无条件防卫承诺的决议具有讽刺意味，它暗示美国打算恢复1979年废除的与台的同盟关系，从而削弱了威慑力。立法的重点应该是帮助台湾地区自卫，并以符合《台湾关系法》的方式加强美国在东亚的军事能力，同时避免采取象征性行动，因为这些行动对加强台湾地区或美国的军事力量毫无帮助，反而会破坏美国对中国保证的可信度。
正如行政部门不会派遣美国政府最高四个职位的负责人前往台湾地区，同样，作为一项政策，国会也不应派遣参议院议长（同时也是美国副总统）、参议院临时议长或众议院议长前往台湾，因为这些官员有足够的非正式渠道来传递和接收来自台湾的信息并支持台湾。美国表达对台湾地区的支持只会适得其反，也只会让台湾地区更加不安全。
什么才是真正的威慑？
一些决策者和分析家错误地将保证与绥靖或彻底屈服混为一谈。除了可信的威胁之外，可信的保证也是威慑的组成部分。美国需要地区盟国的合作来对其军事态势进行必要的调整。但如果不向中国大陆保证这种调整的目的，就会降低盟国合作的可能性，并使中国大陆更难感受到威慑。
许多人可能会说，保证会发出软弱的信号，会使中国更加强硬。但事实恰恰相反，这些保证反而有助于加强威慑战略，包括加强美国在东亚的军事存在和强化对台湾地区的防务。当前采取的必要措施应该是向对方保证，如果对方放弃使用武力就不会受到惩罚。
本文作者
葛来仪（Bonnie S. Glaser）：美国德国马歇尔基金会印度-太平洋项目常务董事。
白洁曦（Jessica Chen Weiss）：康奈尔大学中国与亚太研究迈克尔·扎克（Michael J. Zak）教授、亚洲协会政策研究所中国分析中心高级研究员，曾任美国国务院政策规划参谋。
柯庆生（Thomas Christensen）：哥伦比亚大学国际与公共事务学院詹姆斯·肖特维尔（James T. Shotwell）国际关系教授，美国国务院中国协调办公室高级顾问。
*本文原载于2023年11月30日《外交事务》（Foreign Affairs），原题为Taiwan and the True Sources of Deterrence. Why America Must Reassure, Not Just Threaten, China（《台湾和威慑的真正来源。为什么美国必须安抚中国，而不仅仅是威胁中国》）囿于篇幅及其他合规要求，本文内容有删改。译者为IIA编译组马淑娴，审校黄紫蓝。
*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。
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校对 | 覃筱靖
编辑 | 王祺丰
审核 | 冯箫凝 袁浩延
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