于文轩：绿色低碳能源促进机制的法典化呈现：一个比较法视角 || 《政法论坛》2022年第2期
目录
一、环境法典视角下的能源法规范二、以绿色低碳发展为中心的能源法治基础三、绿色低碳能源促进机制在环境法典中的法技术安排结论
一、环境法典视角下的能源法规范
将能源法中对生态环境保护、特别是对于实现绿色低碳发展具有重要相关性的内容纳入环境法典，是基于法治手段实现绿色低碳发展的必然要求。然而，并非所有关于能源法治的内容均与环境法典直接相关。因此，确定以何种标准在环境法典的绿色低碳发展编中纳入能源法规范，就成为一个前提性问题。
（一）绿色低碳能源促进机制之于环境法典的意义
在环境法典编纂过程中，能源法相关内容是否以及如何纳入环境法典之中，是目前讨论较多的问题。由于能源法在内容和制度建构的理路上既与污染控制和自然生态保护法存在显著区别，又与这两者之间存在千丝万缕的联系，因而处理好其与环境法典之间的内洽性问题就尤为重要。
能源资源的开发利用既是推动人类文明发展的必要活动，也是工业革命以来产生愈发严峻的现代意义上的环境污染和生态破坏问题的重要成因。能源资源在很多情境下同时属于生态要素，因而其开发利用与生态环境保护和经济社会可持续发展之间的张力是内生性的。也正因如此，环境法对能源开发利用影响的关注由来已久。现有的能源立法也从不同层面、不同侧面、不同角度对生态环境保护作出了相应的制度安排，这些法律规定构成了绿色低碳能源促进机制的核心内容。概言之，绿色低碳能源促进机制是指为了应对能源开发利用和能源产业发展对生态环境产生的负面影响而在法律层面就可再生能源促进、能源效率管理、应对气候变化等方面作出的规定。绿色低碳能源促进机制横跨能源法和环境法两个法律领域，旨在通过对能源资源开发利用活动和能源产业发展的规制，推动能源转型、加强生态环境保护，由此在宗旨层面与环境法具有一致性。
在积极推进“双碳”目标的政策背景下，由于环境法典的“绿色低碳发展编”旨在基于法治手段实现减碳乃至零碳，因而从立法目的角度讲，绿色低碳能源促进机制理应成为环境法典的必要组成部分。这一方面回应了新时代生态环境法治建设的内在需求，另一方面也体现出自身独有的创新性，即环境法典适应碳中和碳达峰目标的要求，不但关注作为传统内容的污染防控和自然生态保护，而且基于可持续发展的内在要求，特别关注社会经济发展路径的低碳化。由于绿色低碳能源促进机制对于践行低碳发展路径具有极为重要的意义，因而成为这一编中不可或缺的内容。
（二）适度法典化对能源法规范的要求
纳入绿色低碳能源促进机制方面的内容，并不意味着环境法典应当完全覆盖能源法的内容。为此，就需要遵循适度法典化的要求，依据适当的标准将能源法的相关内容纳入环境法典，这一标准可从如下四方面展开。
其一，以环境法典的目的为指引。无论是污染控制、自然生态保护方面的内容，还是绿色低碳发展方面的内容，在纳入环境法典的过程中均需要与环境法典的目标相适应。目前基本达成共识的环境法典的目标包括防治污染和其他公害、保护和改善生态环境、保障公众健康、维护生态安全、促进绿色低碳发展等几个方面。因此，纳入绿色低碳发展编的能源法规范应当与污染防治和生态保护的要求相关，同时还应当排除与上述目标不同的内容。例如，尽管能源储备在能源法领域是不可或缺的重要制度，但因其与环境法典的立法目标关联性不大，因此也不宜纳入。
其二，与低碳路径具有相关性。能源法治与社会经济发展具有天然的关联性。自人类社会进入工业化阶段以来，高碳发展的模式在为人类社会创造日益丰富的物质财富的同时，也成为人类社会目前面临的生态危机的主要原因。在此背景下，基于低碳路径的低碳经济，便成为推进生态文明建设的必经之途。低碳经济，即以对碳基能源的低消耗、对清洁能源和可再生能源的充分利用以及对碳中和等降碳技术的密集使用为特征的可持续发展模式。能源法既涉及低碳发展的内容，也包括其他方面的内容。环境法典在规定能源法相关内容时，应围绕“低碳”这一核心线索，而不是纳入能源法领域的所有内容。
其三，具有成熟的法律基础。无论是在我国还是其他国家，能源法均具有较强的政策性特征。这一特征既与能源产业本身高度的战略性相关，又与能源产业规制基于国家政策的变化灵活调整的内在需要相关。然而，作为环境法律体系化最高表现形式的环境法典，在接纳能源法这一显著特征时，亦应坚持适度法典化进路的基本原则，将相对稳定的法律制度和法律措施纳入法典。而具有高度政策性和变动性的内容，则不宜纳入，或者应以科学的立法技术，使其以适当的形式概括性地融入环境法典之中。
其四，侧重能源资源的低碳利用。在编纂环境法典过程中，应当特别注意“绿色低碳发展编”与“污染控制编”“自然生态保护编”之间的衔接关系。从物质属性看，很多能源品种既具有生态属性，也具有资源属性。譬如，水既是生态要素，又是一种自然资源和能源；又如，森林既是一种生态系统，又是一种碳汇。从立法技术讲，对于具有多重属性的能源品种，在“污染控制编”和“自然生态保护编”应着重关注其生态属性侧面，而在绿色低碳发展编则应关注其资源属性侧面，围绕能源资源（品种）的开发利用、依照绿色低碳发展的要求进行制度设计。
上述四个方面构成了将能源法相关内容纳入环境法典的基本标准。其中，“以环境法典的目的为指引”体现了能源法与环境法典在目标层面的交汇点，也是二者之间得以相融的依据；“与低碳路径具有相关性”和“具有成熟的法律基础”是能源法规范入典的基本标准；“侧重能源资源的低碳利用”则是环境法典对能源法规范内容的具体要求。
二、以绿色低碳发展为中心的能源法治基础
综观典型国家的法治实践，可再生能源促进、能源效率管理和应对气候变化不仅是适应绿色低碳发展的最核心的能源法律制度，也在一些国家的环境法典中有诸多体现。考察这些国家在这些方面的有益经验，对我国环境法典中“绿色低碳发展编”的科学编纂具有借鉴意义。对于已经制定环境法典的国家，其法典中的相关规定可直接参考；对于尚未制定环境法典的国家，被实践证明行之有效的有利于绿色低碳发展的能源法规范亦可参照。
（一）环境法典中的绿色低碳能源促进法律规范
绿色低碳能源促进机制的内容在一些国家的环境法典中多有体现。《瑞典环境法典》将促进能源再利用的规定直接纳入法典目的条款，开篇即明确了促进可持续发展的立法目的，并要求确保“材料、原材料和能源的再利用、循环利用以及其他管理模式得到鼓励，以期建立和维持自然循环”。在“一般原则”中，该法也规定能源节约和优先使用可再生能源，要求“从事某项活动或采取某种措施的人员，应当节约原材料和能源，并尽可能实现再利用和循环利用。可再生能源应当得到优先使用。”相关内容在土地与水域管理方面的内容中也有涉及。
《法国环境法典》要求国家每年发布污染物质排放清单和能源消耗清单，制定大区气候、空气与能源纲要草案，其中需要考虑温室气体排放清单、能源平衡、可再生能源潜力和能源回收潜力评估、提高能源效率评估等因素，并要求制定大区能源效率计划。该法第四章“国家预防空气污染和合理利用能源的技术措施”中要求防止和减少空气污染，并要求合理利用能源的措施必须有助于实现空气质量标准；以减少能源消耗、限制污染物质排放源为目标，确定政令适用范围；同时还规定了促进能源效率和节约能源方面的具体内容。涉及应对气候变化的内容主要规定在第九章“温室效应”部分。
绿色低碳能源促进机制在其他国家的环境法典中也有规定。《意大利环境法典》主要在第五部分“空气保护和大气减排”中规定了能源效率管理和气候减排的相关内容，针对向大气产生污染物排放的设备设定排放限值，并就燃料的使用条件、促使燃料利用率最大化作出了规定。在《菲律宾环境法典》中，相关内容规定在自然资源管理与保护部分，其第五章“能源开发”规定了能源开发政策、能源开发措施以及能源开发的安全措施等三方面内容。
（二）可再生能源促进机制
在典型国家有关绿色低碳发展的立法中，关于可再生能源促进的主要内容包括可再生能源发展规划、绿电促进措施、资金支持机制等方面。
促进可再生能源利用，是欧盟能源政策的重要目标之一。欧盟委员会《2030年气候与能源政策框架》规定，到2030年，欧盟将在1990年的基础上减排至少40%，这是一项具有约束力的目标。在欧盟，促进可再生能源利用的措施分为两大类：一类是支持计划，如长期保护性电价、绿色证书、招标制度和税收优惠等；另一类是温室气体排放配额交易计划（EU-TS）。
德国关于可再生能源促进的措施较为典型。德国积极发展风电和可再生能源技术，以固定上网电价为核心，长期稳定扶持政策，提高电力系统的灵活度以应对可再生能源的波动性，着重电网优化措施。德国通过总量目标的方式推动可再生能源的开发利用，其2021年《可再生能源法》（EEG-2021）将2030年的可再生能源的总量目标由50%提高到65%，规定到2038年关闭所有燃煤发电厂，2050年生产和使用的所有能源都不再排放温室气体。
其他国家在促进可再生能源方面也有诸多举措。美国2005年《能源政策法》就能源开发利用规划作出了规定，其中涉及绿色低碳发展的内容主要包括氢能开发利用、能源基础设施建设、电力标准、可再生燃料等方面。加拿大为确保清洁技术获得足够的资金支持，设立了清洁能源基金，为最新的气候计划提供了超过15亿美元的资金支持，主要用于清洁能源的开发。
（三）能源效率管理制度
提高能源开发利用效率，是推进绿色低碳发展的重要途径。综观各国实践，关于能源效率管理的目标、标准、标识、政策支持等方面的法律机制，是开展能源效率管理的重要依据。
在能效目标方面，以欧盟为例，其《能源联盟与气候行动治理条例》（EU2018/1999）是关于能效目标制度的基本法，其中规定了减碳、可再生能源、能源效率、能源安全、国际能源市场以及研究、创新与竞争力等方面的内容。根据该条例，成员国应以2020年一次能源消费和最终能源消费的绝对水平以及2030年一次能源消费和最终能源消费的绝对水平计算其能效提升情况。能效目标的适用范围，包括私人或公共建筑物减碳、项目减碳等。此外，该条例还规定了具体的能效目标。
能效标准以美国的“能源之星”制度为典型。该制度是一项确认并推广节能产品和建筑的自愿计划，通过对达到最高节能标准的产品和建筑采用自愿贴标签标明或其他方式来降低能源消耗，实现能源高效利用，减少环境污染。“能源之星”标准更新速度快，其适用范围也从最初的计算机设备，先后延伸至办公设备、家用设备、商业领域等，且至今仍在在不断扩大，甚至附带新功能或新结构的产品也涵盖其中。
日本实行的能效“领跑者”制度，是其《节约能源法》确立的典型的能效标识制度，旨在刺激技术进步和提升能效水平。“领跑者”的确立要求厂家生产的商品均须超过现有商品的同类产品中节能性最好的产品。在实施这一制度的领域中，依照当时最先进水平和对技术进步的合理预测制定的节能指导性标准，在5年之后则会转变为强制性标准，达不到该标准的产品即被禁止销售，同时出台新的指导性标准。这一制度以行政规制与市场激励相结合的方式，督促厂家不断提高产品能效，成为推动提高能效的有效措施，在不少国家采用。我国目前也对部分用能产品实行能效“领跑者”制度。
在政策支持方面，欧盟以国家援助的形式促进对能源效率的投资，以实现《能源效率指令》的目标。为此，欧盟出台了《关于豁免标准的解释》，其中涵盖了可以适用国家援助的七个领域，具体包括：高效热电联产投资援助；促进可再生能源的投资援助；促进可再生能源发电的业务援助；在小规模设施中推广可再生能源的业务援助；降低环境税；促进节能区域暖气和降温的投资援助；能源基础设施投资援助。
（四）应对气候变化相关法律规范
为了有效应对气候变化，一些国家制定了专门立法，就与推动绿色低碳发展相关的关键制度作出了规定。英国2008年《气候变化法》是世界上第一部应对气候变化的专门立法，该法明确了碳减排的中期和长期目标，建立了气候变化风险评估制度和碳预算制度，设立了气候变化委员会（Committee on Climate Change）并明确其职责和权限，确立了碳排放交易体系。美国2006年《加利福尼亚州全球变暖解决方案法》明确了该州温室气体减排目标，规定了温室气体排放强制报告制度，并建立了基于市场的履约机制。此外，美国九个东海岸州为了建立碳排放交易市场，还形成了区域温室气体行动计划（Regional Greenhouse Gas Initiative）。2021年6月，欧洲理事会正式通过《欧洲气候法》，设定了远期气候治理目标，建立了完备的评估监督机制，并规定了健全的公众参与机制。
还有国家在环境法典中就应对气候变化作出了规定。《法国环境法典》中涉及应对气候变化的内容主要规定在第二卷第二编第九章“温室效应”之中，主要内容包括：设置国家气候变暖效应观察站；明确温室气体排放配额，并需要按要求取得温室气体排放许可；建立温室气体排放量表，制定领土气候—空气—能源计划；搜寻适合二氧化碳地质储存的地下结构；二氧化碳运输和储存管理，等等。此外，该法典还规定了国家低碳发展战略，要求国家、地方政府及其各自的公共机构在制定对温室气体排放有重大影响的计划和规划文件时应考虑低碳战略，并规定确立国家温室气体排放总量上限。这些制度设计对我国环境法典中绿色低碳发展编的编纂具有借鉴意义。
三、绿色低碳能源促进机制在环境法典中的法技术安排
我国编纂环境法典应采用适度法典化的模式。适度法典化是一种渐进式、开放性的、实质性的法典编纂方案。在此模式下，围绕绿色低碳发展的能源法规范的内容应采用适当的体例进行编排，并根据不同的情况，从相关方面做出概括性或者具有可操作性的规定。
（一）基于适度法典化要求的体例编排
适度法典化模式要求法典文本采用“总—分”式框架结构，法典与相关领域的单行法并行实施。在目前开展的环境法典编纂中，对这一编纂模式已基本达成共识，并已基本形成总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编的五编体例。从文本结构看，与绿色低碳发展相关的能源法规范应主要规定在绿色低碳发展编。同时，由于能源法规范与其他编的内容存在不同程度的关联性，因而在相关篇章的内容中也应有所体现。
从体例编排的角度看，典型国家环境法典均以开放而审慎的态度处理与能源法规范之间的关系。法国、意大利、瑞典、菲律宾等国家的环境法典均包含了与绿色低碳发展相关的能源法规范。《法国环境法典》专门规定了能源利用条款和应对气候变化条款；《意大利环境法典》在关于“燃料”的规定中包含关于能源利用和能源效率的事项；能源法规范在《瑞典环境法典》中表现出更高的融合度，该法将促进能源再利用的规定直接列入法典目的条款，节约能源与可再生能源的优先使用也出现在一般原则中，并且在土地与水域管理的内容中也有相关规定。这些内容并非这些国家法律体系中关于能源和应对气候变化的全部内容，而是将与生态环境保护相关的内容纳入其中。关于可再生能源促进、能源效率管理以及专门的应对气候变化的内容，大多在相关领域的立法和政策中已作出详细安排，环境法典中这些方面的内容大多基于法典目标而“撷取”，由此形成了环境法典与相关领域的专门立法各有分工又有机衔接的协作模式。
我国环境法典编纂可以有选择地借鉴这些国家的经验。“撷取”的标准，就是上述吸收能源法规范的四方面条件：符合环境法典的目的，与低碳路径具有相关性，具有成熟的法律基础，侧重能源资源的低碳利用。以此为标准，可在相应篇章中作出详略适当的安排。“总则编”可主要从基本原则的角度体现绿色低碳能源促进机制的要求，同时在基本制度层面纳入绿色低碳发展的考虑；“污染控制编”可从预防能源开发利用可能产生的污染的角度纳入相关内容；“自然生态保护编”可从生态系统功能保护的整体主义视角作出规定；“绿色低碳发展编”作为规定绿色低碳能源促进机制的“主阵地”，从各主要方面做出较为详细的规定。
在环境法典的“总则编”，一方面可在立法目的条款中明确可持续发展原则，为绿色低碳能源促进机制提供基本遵循。可持续发展是统摄环境法典篇章的理念线索，这在能源法规范中体现得尤为明显。能源资源和能源产业的战略性、化石能源的可耗竭性以及可再生能源的生态环境友好性等特征，使得在能源资源开发利用及其法律规制中，在可持续发展原则的代际公平、代内公平、资源与环境的可持续利用、环境与发展的一体化等四个方面均有显著体现。在篇章结构上，这一原则主要体现在“总则编”的制度安排以及诸分则编中与绿色低碳发展衔接的内容之中。另一方面，环境法上的一些基本法律制度与能源产业的绿色低碳发展密切相关，这一相关性应尽可能地体现在环境法典之中。譬如，在生态补偿制度方面，应关注与能源资源开发利用产生的负面生态环境后果相关的生态补偿，这对于实现低碳绿色发展具有重要的意义；又如，在生态环境应急制度中，应将能源开发利用中可能发生的应急事故纳入考虑。
在环境法典的“污染控制编”，与能源开发利用相关的内容主要体现为对各能源品种的开发利用活动可能引起的环境污染的预防以及引发环境污染之后的控制。这一方面体现为相关活动对水、大气、土壤等生态要素的影响，另一方面也可能体现为向生态环境排放固体废物、噪声等污染物，从而造成环境污染。一些因能源开发利用产生的新型的生态环境问题，如风力发电机组对周围声环境、对候鸟迁徙的影响，以及光伏发电设备造成的光污染问题，在环境法典中也应当予以充分的关注。在体例安排上，“污染控制编”中关于能源开发利用的内容可以融入相应的条款之中，而不宜单列条款作出规定。
环境法典的“自然生态保护编”侧重对能源品种或其赋存的生态环境作为一种生态要素或者碳汇的生态属性的保护，“绿色低碳发展编”则更应侧重其作为资源的可持续利用。譬如，对于水生态系统的保护，以及对水资源开发利用可能产生的负面生态环境后果的预防和控制，应在“自然生态保护编”作出规定；而对水作为可再生能源的可持续利用的相关内容，则应在“绿色低碳发展编”规定。又如，森林具有生态系统和碳汇的双重属性。“自然生态保护编”中有关森林的内容，应当基于目前森林法中关于森林保护的内容作出规定，旨在实现生态保护的目标；而关于森林碳汇的内容，则应当置于“绿色低碳发展编”中关于应对气候变化的内容中作出规定，旨在实现绿色低碳发展的目标。尽管森林、草原、土壤、海洋等领域的生态保护可以创造碳汇，但从立法目的的角度讲，创造碳汇是生态保护的效果（而非主要目标），基于推动绿色低碳发展主旨的制度和措施与应对气候变化的目标更为契合，因而应将应对气候变化主要规定于“绿色低碳发展编”。
（二）以低碳路径为中心的制度建构
环境法典的“绿色低碳发展编”除了规定建立清洁生产、绿色流通、绿色消费及其监管保障机制之外，还应从可再生能源促进、能源效率管理、应对气候变化等方面展开，在绿色低碳能源促进机制方面做出规定。在制度建构的过程中，需要吸收生态文明法治建设过程中形成的、较为稳定的新的制度安排，以适应新时代推进绿色低碳发展的内在要求。
在可再生能源促进方面，应从可再生能源开发利用和可再生能源发展保障两个方面做出规定。在可再生能源开发利用方面，鼓励和支持清洁、高效地发展可再生能源；建立可再生能源消纳综合监管机制，加强可再生能源生产与供应的安全保障，健全可再生能源市场机制，促进可再生能源的高效利用；特别地，应支持农村地区的可再生能源开发利用，结合农村资源条件和用能习惯，因地制宜推广利用可再生能源。在可再生能源发展保障方面，应保障可再生能源发展工作的资金投入，鼓励社会资本参与发展可再生能源投资，促进发展可再生能源投资多元化，并制定有利于发展可再生能源的产业政策、技术开发和推广政策、财政税收政策，鼓励对可再生能源产业发展的信贷支持。
“根本改善生态环境状况，必须改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖规模粗放扩张、过多依赖高能耗高排放产业的发展模式。”因此，加强能源效率管理对推进绿色低碳发展至关重要。为此，应特别关注节能技术产品扶持政策、能源需求侧管理和能效“领跑者”制度。在我国，能效管理主要体现为节能管理。环境法典可以循此惯例，规定对生产、使用列入节能推广目录的节能技术、节能产品，实行税收优惠等扶持政策；国家通过财政补贴，支持节能产品的推广和使用。在能源需求侧管理方面，可通过财税、价格等政策，加强能源利用和工业领域的需求侧管理，提高能源利用效率。在能效“领跑者”制度方面，可以借鉴日本经验，同时考虑我国能效管理的实际需要和最新进展，扩大该制度的适用范围，从而为能效管理的有效实施提供长效机制。
在应对气候变化方面，可基于落实碳达峰碳中和目标的要求，主要从适应和减缓两个方面作出规定。在“适应”方面，环境法典可以规定，国家制定适应气候变化的战略、政策和规划，建立气候变化风险评估与信息共享机制，完善监测预警机制和灾害应急机制，鼓励开展适应气候变化的科学研究和技术开发，预防和减轻气候变化的不利影响，提高适应气候变化的能力；同时要求将适应气候变化纳入行业发展战略和规划，采取有针对性的措施，提高适应气候变化的能力。在“减缓”方面，可以明确要求采取优化产业结构和能源结构、发展清洁能源和可再生能源、节约能源和提高能效的措施，制定减缓气候变化的战略、规划和行动目标，完善温室气体排放总量控制、报告核查、碳汇和现场检查制度，控制能源消费总量和温室气体排放，强化气候变化减缓与污染防治、生态保护、能源节约协同增效；同时要求将减缓气候变化纳入行业发展战略、规划，并根据国家控制温室气体排放行动目标，制定行业控制温室气体排放方案，采取有效措施控制温室气体排放。
此外，环境法典还应根据生态文明法治建设的新发展，吸收生态环境法治建设的最新成果，如碳排放权交易制度和受控消耗臭氧层物质管理。环境法典可以规定，碳排放权交易实行市场主导和政府引导相结合，坚持诚信、公开、公平、公正的原则；根据国家国民经济和社会发展规划确定的碳排放强度控制目标，确定国家和地方碳排放配额的总量和分配方法，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理。关于受控消耗臭氧层物质管理，环境法典可以参照《消耗臭氧层物质管理条例》作出原则性规定，即：国家通过清单管理的方式，逐步削减并淘汰受控消耗臭氧层物质，保护臭氧层，减缓气候变化；国家分用途管控受控消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动。
结 论
能源资源的开发利用、能源产业的发展以及能源产业法律规制，与绿色低碳发展密切相关。环境法典将“绿色低碳发展”作为一编，应妥善处理与能源法规范的关系。作为一个法律领域的能源法，无论在理念基础还是法律制度层面，均与污染防治法和生态保护法存在显著差异；但不可忽视的是，三者之间又具有不可分割的关联性。这种区别与联系，是环境法典编纂需要特别关注的问题。按照前述四方面的标准，将能源法中与绿色低碳发展的内容纳入环境法典，回应了新时代生态文明建设的内在要求。
需要明确的是，环境法典的这种开放性的安排，并非意味着能源法的内容在整体上应纳入生态环境法治的范畴，而是展现了二者在绿色低碳发展方面相融的领域。通过环境法典编纂这种高级别的法律体系化的方法，在遵循环境法典既定理念、目标和原则的前提下，对能源法的内容给予关照，也恰恰反映了能源法以及基于适度法典化模式的环境法典的回应型法的特征。通过这种协同合作路径推进法律体系化进程，基于新型法律关系形成的新兴法律领域方可更好地承担其使命，达致推动绿色低碳发展之共旨。
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