撤县设区就能“飞黄腾达”？事情没那么简单
近日，宁夏固原市民在网上留言，询问当地领导“固原何时能告别‘单区市’的历史”。当地民政局以固原所辖区县经济水平相对落后为由称增设市辖区的条件尚未成熟。
2019年以来，中国完成县级以上行政区划调整事项超过20件，“撤县设区”成为风潮，广西百色、河南周口、山东聊城等地脱离“单区市”俱乐部，许多城市也在蠢蠢欲动。“撤县设区”到底有什么魔力让众多城市趋之若鹜？成为市辖区后就能一飞冲天了吗？
市辖区有多少个？
截至2019年，我国共有地级以上城市297个，其中地级市293个，直辖市4个。为了城市政府管理需要，中国地级以上城市一般都会设置市辖区。根据宪法和地方组织法的相关表述，市辖区是设置在城市地区的、与县同级的城市基层行政建制。目前，我国市辖区数量达964个，其中单区市60个。中国的市辖区数量之多，体系之复杂令人咋舌。但是，市辖区的体系并不是一开始就这么庞杂的。
市辖区作为一种城市行政区建制，出现在清末民初。1911年11月，辛亥革命后江苏省临时会议通过并于次年3月开始在全省实施《江苏暂行市乡制》，以清末颁布但尚未来得及实行的《城镇乡地方自治章程》为蓝本，规定县治城厢地方为市，县下城镇村庄屯集各地方，人口在5万以上者为市，城区过大或者人口满10万的市可划分为若干区进行治理。
新中国成立后，市辖区制度经历了多次演变。1950年，中华人民共和国中央人民政府委员会政务院颁布了《大城市区各界人民代表会议组织原则》和《大城市区人民政府组织通则》，强调大城市市辖区的设置和管理，1954年，新中国第一部宪法也明确确立了市辖区的法律地位。1949年到1953年，我国的市辖区从349个增至794个，到了1954年，市辖区增加至821个。
到了1955年，为了制止各市设区的盲目冲动，减财政负担，国务院颁布《关于设置市镇建制的决定》，各地对市镇和市辖区进行调整精减。到1958年，全国市辖区数量减少到377个。1963年，中央再发缩减城市郊区建制的指示，1965年底市辖区再减至302个。之后相当长的一段时间里，我国市辖区数量增加缓慢，到1976年底，全国市辖区数量为410个。
改革开放之后，被压抑已久的城市经济开始恢复元气，市辖区也迎来了爆发期。特别是1983年市领导县的体制确立和1986年地级市设置标准的明确，使得地级市数量快速增长，市辖区也随之飙升。随着之后数次中央对于市领导县体制的加强，到2004年底，市辖区数量猛增至852个。此时，全国只剩下20个地区（盟）因为中心城市规模太小、城市化率较低而暂时无法撤地设市。
2005年到2012年，我国的市辖区进入了内部调整期。这一时期各地级市开始针对规模不同的，大小不一功能各异的市辖区进行优化调整，到2012年底，市辖区的总数缓慢增至860个。而2013年至今，市辖区的发展再次进入加速阶段，撤县设区成为重要选择。
到底如何才能成为市辖区？
如前文所述，建立市辖区是我国地级以上城市的普遍选择，那什么样的地区可以设置成为市辖区？一个地级市可以设置多少个市辖区？一个市辖区应该是多大呢？答案是，不知道。
中国目前颁行的法律法规中和市辖区设置密切相关的条例为，1955年，国务院发布《关于设置市镇建制的决定》，规定“人口在20万以上的市，如确有分区的必要，可以设置市辖区。”1982年宪法规定，直辖市和较大的市分为区、县。“较大”的市是多大？“大”是指人口还是经济规模？市辖区的建设标准又是如何？条例均未给出具体依据，这也是造成目前市辖区体系复杂的重要原因。
由于我国市辖区完全由我国的市制体系所决定，市辖区的设置也表现出层级繁杂的特点。在实际操作中，形成了“二层四等五级”的格局。
二层是指直辖市市辖区和地级市市辖区的两个等级；四等是指直辖市直辖区、副省级市市辖区、地级市市辖区和副地级市市辖区；而在此基础上又衍生出五个等级，即副省级（上海浦东、天津滨海）、正地厅级（直辖市的一般市辖区）、副地厅级（武汉、深圳等副省级城市的市辖区）、县处级（周口川汇区等一般地级市市辖区）以及副地级市市辖区所属的非正式级别（如满洲里级扎赉诺尔区等）。
除了行政级别的差异外，我国各市辖区的人口规模和土地面积也相差巨大。根据2017年数据，10万人口以下的市辖区为53个，约占我国全部市辖区的5.51%，其中克拉玛依乌尔禾区的人口仅1万人。而全国人口达到100万以上的市辖区超过56个，占比约为5.82%。我国的明星城区上海浦东2017年人口数为281万，与最少的乌尔禾区相差280倍。
从面积上讲，2017年底，面积最大的哈密市伊州区面积为81794平方公里，面积最小的鹤岗兴山区仅为5平方公里，两者相差16358倍。不仅是全国范围内来看，就连同一城市的市辖区人口和土地规模有时也相当悬殊。以北京为例，2018年底门头沟区人口仅为32.2万，而朝阳区达373.9万；东城区面积为42平方公里，密云区面积达2229平方公里。
那些想遵循现有的严密模式而成为下一个市辖区的县市，可能需要依靠更多的运气了。但是如此复杂的分布也并非完全无规律可循，大体上来讲，我国的市均市辖区数由沿海向内陆递减，市辖区的密度呈现东高西地的特点。
增设市辖区，谁赞成，谁反对？
2013年5月8日上午，一份署有27个签名的“致中共长兴县委的一封信”在网上热传，签名中包括当地10余乡镇的一把手和县级部门负责人。根据公开信内容，假如“撤县设区”，“长兴县所有党政机关、乡镇（街道、园区）的一把手也将集体辞职。”
引发长兴县乡镇领导集体请辞的导火索正是湖州市长兴县“撤县设区”的设想，同样是对于“撤县设区”，为何不同群体和不同地区市民的态度相差如此之大？决定这些态度的原因又是什么呢？
2011年，中国的城镇化率首次超过50%，到2019年底，城镇化率超过60%已经毫无悬念。中国的城市化进程快速推进，城市的经济规模和人口数量不断扩大，这时，中心城市旧城区的发展空间就开始捉襟见肘了，外扩的需求愈发迫切。而在中国行政主导的发展体制下，政区的界线成为城市发展的刚性约束。另外，相对于企事业单位征地和拆迁的高昂成本，行政区划的调整往往成为中心城市外扩的必然选择，增设市辖区就成为主要选项。
总体上讲，中心城市的市辖区扩大后，城市政府管理以及公共服务设施的统一性和整体性增强；产业布局空间加大，城镇化率也会有所提高；外界对新设立的市辖区区域的投资意愿也会增强。既然好处这么明显，还有什么反对的理由呢？事实远没有想的那么简单。
一般情况下，一个地方的中心城市往往是该地经济的领头羊，但并非所有的城市都是这样。如前文所述的湖州市长兴县，2012年，长兴县财政收入62.2亿元，占整个湖州市的24.8%，远高于湖州中心城区吴兴区。当地部分官员和民众担心，一旦“撤县设区”，长兴的财政将转为湖州市管理，很可能被用来“反哺”位居全省倒数第四位的市级财政。同时长兴本地医疗卫生和教育水平可能放缓。而长兴县的长期发展可能因此被制约。
除此之外，市、县、市辖区的权力布局也是影响撤县设区的重要变量之一。
在市管县的体制下，虽然县与市辖区都是作为市的下级行政单位，行政地位平等，但由于城市管理整体性的特点，市的市辖区在职责和运行过程完全不同于县。由于市和县在地域上并不重合，因此县在自身的发展和规划方面有较大的独立性和自主权，而市辖区和市则是“同城而治”职责交叉。很多时候，市辖区对市有很强的依赖性和从属性，只能作为城市的行政分支渠，充当市政府的助手。最直接的表现为，市辖区不可能拥有一级完整意义上的财政。
出于对此的一些担忧，即使2013年湖州市“撤县设区”的设想中给下辖的长兴县承诺名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变，也未能避免当地的民意大反弹。此后由于各方未能达成一致，浙江长兴撤县设区暂缓。
随着我国城市化进一步发展，不同城市类型的发展需求势必更加多元。“撤县设区”只是作为城市发展的一种模式对经济本身的作用毕竟有限，一些相对落后地区想借此一飞冲天的想法则大可不必。想要在中国城市化下半程分得更多发展红利，那“打铁还需自身硬”。
参考文献：张道刚 《“撤县设区”辩》
朱光磊 王雪丽 《市辖区体制改革初探》
贺曲夫 曾万涛 《我国中心城市市辖区体制的改革与创新研究》
魏后凯 白联磊 《中国城市市辖区设置和发展评价研究》
21世纪经济报道 北京市统计局
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