广州立法敲打“钉子户”，城中村还能拆出“土豪”吗
说起广州的城中村，无法绕过天河冼村。网传信息显示，与广州中轴线距离不过数百米的冼村，近期发布一则“关于拟收回集体土地使用权的预公告”，以图“限期”解决钉子户问题。
冼村下达“最后通牒”的背后，是广州城中村改造的提速。正在征求意见的《广州市城中村改造条例（草案修改稿）》提出，征地补偿方案“双三分之二”同意即可，相比此前大幅下降。
这是广州首次针对城中村改造立法，该条例也是全国首个，专门针对城中村改造的地方性法规条例。纷纷扰扰近三十年，裹挟着“人、产、城”的广州城中村改造，是否迎来“终章”？
筹资：年投“三成财政支出”
修改稿摘要：“市区政府应制定本区域城中村改造资金平衡方案，统筹改造资金安排”
《广州市城中村改造条例》诞生过程可谓迅猛：7月，广州就条例征求意见；11月，草案修改稿再次征求意见；公示一月后，年底第三次审议并交付表决。以前“市场主导，房价买单”，城中村改造进度慢，当前立法明确职责、放宽启动条件，意味着“公共利益主导的强制性”。眼下，喝了头啖汤的广州必须回答“钱从哪来、地怎么征、产如何兴”这三个核心问题。
“嫁个杨箕佬，生活乜野都变好；嫁个石牌佬，有车有地楼又好；嫁个潭村佬，珠江新城值钱宝；嫁个猎德佬，日日数钱数到老。”杨箕、石牌、潭村、猎德，都曾是广州城区最普通的城中村，过去是脏乱差代名词，如今成为“土豪”聚集地，靠的正是“旧村改造”这个金手指。
上述顺口溜也从侧面反映了，以前因过度市场化导致补偿标准不断攀升，平台公司从中获取巨额利益，从而抬高旧改成本的现实。当下，如何筹措资金、善用资本，仍是城中村改造面临的难题。目前，广州以固定资产投资“强力推进”，推出有史以来最大规模年度任务。
广州明确今年城市更新固投2000亿元，同比增长60%。其中127个城中村改造项目，预计完成固投983亿元，约为广州去年财政支出三分之一；其余1017亿元已分解到具体项目，主要包括城市更新重点片区、旧厂房改造（收储）、旧城混改及其他条件成熟的城中村改造。
条例修改稿提到，改造具体资金来源包括：国家有关城中村改造项目的专项补助；政府专项债券等地方政府财政资金；城中村改造专项借款、专项贷款；企业债券、基金等社会资金；其他符合规定的资金。从目前的投入构成来看，资金主要还是来自财政。
证券行业研报称，若按广州投资强度外推，粗略估算，全国21个特大超大城市的城中村改造投资潜力约1.5~2万亿元，其中建安投资及货币化安置费约1万亿元。不过，一个显而易见的事实是，并非所有城市都拥有广州的雄厚财力。
“如今市场相对低迷，让地方财政拿出足够资金改造城中村很难实现”，原国家房改课题组组长孟晓苏建议，应由国企或城投主导，从源头上降低改造成本、提升统筹力度，同时引进“不动产投资信托基金”等创新模式，鼓励民间资本介入。
地产公司让出主位，政府主导筹资征地的背景是，房地产市场已发生根本变化。广东三旧改造协会秘书长田光明称，“过去放手让市场干，现在政府要稍微往前走一步”。广东已提出“强化政府对土地一级市场调控管理”，接下来对征地标准、规划把控等问题，都要进行规范。
征地：改造启动标准大幅降低
修改稿摘要：“纳入城中村改造计划的项目……经项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造”
即便筹得到钱，也未必能快速征地。目前广州有272条城中村，村域面积743平方公里、常住人口674万人，面积、人口分别占全市10%、36%。一方面，城中村数量多面积广，的确是“富矿”，另一方面， 过半（137条）城中村位于中心城区，则意味着征地艰难。
在过往的改造项目中，当少数留守户不同意签订拆迁补偿协议时，目前无法通过现有法律途径解决此类争议并强制留守户搬迁，导致改造停滞不前。截至去年底，广州累计批复旧村改造项目68个，完工项目仅10个，批复超过10年仍未完工项目占比超过四分之一。
冼村是城中村改造“节奏缓慢”之缩影。从2009年更新改造至今已将近15个年头，“目前冼村片区尚有七八家钉子户，部分村民居于国外”。网传信息显示，冼村已就拟收回集体土地使用权展开预公告，这预示着冼村钉子户将成为历史。
新法规会给征地带来更多便利。此前改造意愿表决需村民大会80%同意才能启动，现在新条例拟定改造意愿表决占比超过2/3成员和村民同意就能启动。不服补偿方案的可提起诉讼，若不诉讼又不按补偿交出土地的，区政府可责令其交地，拒不执行的可申请法院裁定。
值得关注的是，修改稿未提及通过行政裁决解决拆迁补偿争议。这可以理解为对于彻底摆烂的“钉子户”，官方将依照条例采取更强有力方式收回土地。如此一来，钉子户“漫谈要价”空间被挤压，城中村改造后遍地“土豪”的可能性也变低了。
在新法规面世之前，广州已启动“依法征收，净地出让”新模式，并在新中轴线、广州火车站、罗冲围、环五山创新策源区等片区试点“统筹做地”（即政府引入企业，将有待拆迁/七通一平的“生地”做成可出让的“熟地”）——这意味着，政府对土地资源统筹保障和调控力极大加强。
兴产：猎德村模式难以复制
修改稿摘要：“有序疏解城中村集聚产业，坚持异地迁移与就地改造相结合”
广州超过半数城中村是产业村，比如中大康乐、凤和，荔湾的山村，越秀的瑶台等，其现有产业链何去何从？未来产业链如何构建？这里有必要回头看看走过的路。自启动“三旧”改造以来，广州已完成猎德、琶洲、杨箕等多个项目。截至6月，城市更新累计释放用地1958公顷。不过，这里面有经验，也有教训。
例如琶洲村改造后，村集体、开发商分别拿到40%、56%的建面，市区两级政府不仅未能获得改造后的产业用地，还要承担教育、医疗等公共服务设施维护、使用开支，造成区级财政负担沉重。由于参与旧改的企业基本为房企，招商能力不足，对改造后的产业提升有限，此外旧改未能和产业升级无缝衔接，改造后无具体产业主体引入。
再比如猎德村，2007年开始改造，三年即告完工，复建房六千多套，其中三分之一村民自住，四千余套可出租。按“拆一补一”原则，多数村民能置换一套或多套房子。天河区租房均价高企，村民单靠租金就可轻松月入过万，若是拥有十几二十套房的“大户”，年入近百万。
从天河区最穷城中村蜕变为“富豪村”，“猎德模式”也被借鉴。但“猎德模式”在它地遭遇“水土不服”，如新办公大楼入住率低、难以吸引人才资金。“猎德模式”难以复制不难理解——不是每个城中村都能像猎德村那样紧靠CBD，且改造周期恰好碰到亚运会筹备带来的“巨量投资”。靠房子就能赚得盆满钵满的时代已远去，如今城中村改造不能忽视产业延续乃至升级。
条例修改稿提到，市政府应当调查城中村产业，先行安排产业转移承接园区，有序疏解集聚产业，将异地迁移与就地改造相结合，保障产业用地需求或配置一定比例产业用房；区政府对用地效率分等定级，提供一定规模比例低成本创业空间，保障小微企业和个体户创业需求——这意味着广州城中村产业并非一刀切处理。
以中大康鹭片区为例，作为全国最大纺织品交易聚集地，城中村一度有无数服装作坊。2021年，这里成为广州旧村改造史上投资金额最大的项目。海珠区意图利用区位优势导入生命健康、人工智能、新材料等创新产业，而城中村原有纺织服装产业，被引导转移至清远园区共建产业集群。当然，也有企业和工人选择另寻它地，或者回乡创业。
针对城中村改造立法，或可重振社会资本信心、或可解决“钉子户”难题，但改造并非结果而是过程，最终还得落到人、产、城的共生共荣。改造归根结底是关注“人”的问题，其复杂性在于涉及人的处境与生活方式，无法完全遵循形式主义的设计。立法不是终章，只是个开始。
参考资料：
征地补偿方案需“双三分之二”同意.广州日报
广州拟出台全国首个城中村改造条例.证券时报
超大特大城市将稳步推进城中村改造.中国城市报
高质量发展要求下的城中村改造思考.住房和房地产研究
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