原创｜谁统治城市？

敦阳 |作者 耀光 |编辑派大西 |审核

城市政治学因试图解释并解决现代城市化进程所面临的实践性阶级冲突、政治现象和社会挑战而兴起。戴维·伊斯顿强调：政治是社会价值的权威性分配，那么城市政治学就是在城市这一特定空间上发生的关于价值的权威性分配，这涉及权力在城市各阶级的分配过程和结果，和对社会正义的影响。

城市化的政治过程被视为是私人投资者、社会运动、社会精英、和政府组织等诸多行为体的关于“控制支配权和通力合作权”的互动过程，呈现出一个总体矛盾。

许多城市政治文献将“商业权贵、资本家”这一行为者置于研究的核心，例如哈维的“城市企业主义”，莫洛奇的“城市增长机器”和多姆霍夫的“权力的阶级统治理论”。这种针对商业精英偏重在以美国城市为背景的研究中是合理的。在现代资本主义社会中，商业权贵的行动主义是主导城市化过程的具有霸权性的力量。

考虑到经济增长对于城市政治合法性的必要性，掌权的商业精英很大程度上可以通过把经济权力转化为影响政策的政治权力和意识形态权力，从而主导城市的权力结构，阶级关系和空间政治。

值得注意的是，商业权贵力量的强度反映在不一致的地理尺度上发生的经济和政治过程。在不同的城市政治模型中，考虑到支持公共和私人行为者之间互动的权力结构在应对城市化过程和资本积累存在显著差异，对商业权贵的学术关注的偏重也应该存在差异。

权力精英

在马克思主义定义中，资产阶级是指占有生产社会生产资料，并雇佣劳动的现代资本家阶级。马克思认为当资本家一旦成为了资本的人格化，即掌握支配权，他就成为了统治阶级。考虑到结社自由和选票民主制度的制衡，基于美国的城市政治文献更喜欢用“权力精英”或“支配阶级”的概念，而非“统治阶级”。权力精英的地位，即在主要等级制度和组织结构中的地位，可以使他们在城市化过程中做出有重要后果的决定。二战期间，军阀、企业领袖和政客共同组成了美国的权力精英。

然而，因为美国缺乏大教堂、旧贵族、邻近的地缘政治风险或大政府，商业精英如富豪、企业领导人和董事得以凭借着商业权力网络和政治自主性从众多的权力精英中脱颖而出，并渗透进更广泛的政策决策领域。值得注意的是，商业权力并非个体的精英，而是一个由企业共同体、社会上层阶级和政策专家共同组成的紧密的上层阶级。

多元主义论

多元主义论否认应该将商业精英置于城市政治分析的核心，因为他们认为城市权力结构是分散而多元的。理想状态中，美国的“政党民主制”中多种利益集团所拥有的大小权力是与其选民的力量成正比的。社会精英和经济精英不具备统治地位，只在某些领域拥有决策权；政治体系同时也是开放的，并有强激励回应民众的诉求。

多元主义者罗伯特·达尔通过考察纽黑文市的政府人事提名、公共教育和城市重建等三个领域，发现商业精英只是城市重建的相对主导者，无法垄断市中心权力结构，而前平民阶层正逐步取代企业家开始执掌市政大权。总之，多元主义者认为，在美国城市，以积累性不平等为基础的的寡头政治正在走向分散性不平等为基础的新式领导模式，所以对商业精英的重点关注无法回答“谁统治”或是“如何治理”的问题。

然而，多元主义的分析是有时间局限性的。随着排外主义的弱化，更多遭到种族排斥的企业高管和富豪在1970年代开始加入社交俱乐部。

其次，基于“决策方法”研究的多元主义的观点对权力结构的解释是有限的，因为公开的政治争论和正式的政治组织并不是全部的政治平台。多元主义未能回答为什么既定的政治体系会对议题的进入有所选择，也就是没有考察商业精英对公共舆论的控制权，也未能进一步考察资本主义经济和国家结构对政策议程的限制。

实际上，纽黑文市存在一个组织严密的由耶鲁大学和当地增长联盟组成的市中心商业共同体，他们可以避开政府繁文缛节的行程程序，从而直接影响城市经济和政治。在城市更新规划中，拥有所谓的“政治自主性”的民选市长理查德·李，必须服务耶鲁大学集团得到边缘社区的土地，获取增长的空间。总结来说，多元主义的理论在解释城市政治是失败的，因为它忽视了资本主义城市化的阶级冲突，也忽视了公众对广泛的经济计划的自由和平等偏好从未被实现过的事实。

国家自主论

国家自主论者认为分析的核心是政府或者国家权力，当然国家一词可以指代不同层级的政府。国家自主论起始于斯考切波的《国家和社会革命》一书，她强调“国家是一个自主的结构，存在自身的逻辑和利益”。斯考切波主要关注的封建帝制国家，例如沙皇俄国是如何改革封建地主和农村之间的权力结构，以推动城市化和工业化。然而，对君主专制的政体的分析框架并不能延续至现代资本主义城市，因为斯考切波并未意识到国家权力是由专制权力和渗透权力组成的。渗透权力是制度性的集体权力，一种贯穿社会的权力。专制权力则是国家领袖可以根据自己意愿行动的权力。帝制国家的权力自主性很大程度来自于皇帝的专制权力，并与相对较弱国家集体性权力存在重合，这显然和现代资本主义国家的情况不符。

国家自主论进一步声称，国家仍然是城市化的主导权力，因为他垄断武力合法性、以及监管和税收权力。另外，不断增长的政府预算和政府雇员也被视为国家权力增长的指标。然而，这些权力指标是模糊的，政府规模的观察无法解释其如何被控制的，即国家是谁的国家？

实际上，国家自主性已经很大程度上被20世纪70年代开始的城市企业家主义的转型所挑战，传统的公共政府权力在财政危机中不得不主动吸引外部资金，甚至需要承担投机的风险。中央和地方的国家关系被资本积累的逻辑重建，国家不再是自主的“社会服务的管理者”，而是被“积累战略和霸权项目”所主导的“争夺流动资本的官僚企业家”。哈维总结道，政府权力之所以成为了由房地产商、金融家和实业家组成的阶级联盟的俘虏，是因为在资本主义这样阶级束缚社会中，与资本流动和劳动力控制相关的的阶级实践是具有霸权性的。

作为“支配阶级”的商业精英

商业精英是城市化过程中的支配阶级，是因为他们可以凭借同盟和交叉的组织基础，将经济权力转换为更广泛的政治权力、意识形态权力甚至暴力。这些企业所有者也不像多元主义者声称的那样，是分散在各个领域或互不相识的。他们反而通过共享相同的经济利益和社会纽带形成了企业网络，其中董事会是重要枢纽。董事分为执行层的内部董事，和决策层的外部董事，外部董事往往是来自其他企业的重要领袖或来自上层阶级的社会精英，例如投资银行家或前政府官员。即使在达尔笔下权力分散的纽黑文市，耶鲁大学和梅西百货集团的董事会也存在连锁网络。通过吸纳稀缺资源和处理不确定性，董事之间的连锁网络同样存在组织效用。

从企业网络到到拥有商业权力的企业共同体的驱动力来自本地性依赖的激励，即在特定领土中，因为参与者的动机、共同认同感和联盟质量，从而使得社会关系更有可能进行权力的再生产。企业网络是社会性质的，但其目的却是收到强烈的经济利益驱动的。重叠的董事为企业提供的外部资源，一方面是调节相互之间的竞争，提高利润，并通过合作共享信息和技术，降低成本；另一方面可以有效削弱工会和社会运动的力量。在美国，企业共同体有能力一次性让工会所做的一切努力付之东流。

共享的观点、归属感和社会凝聚力有助于避免搭便车行为，并鼓励集体政治行动。相较于其他共同体因不同的种族、社会身份和部门而分裂的阶级意识，以企业共同体为核心的商业精英拥有更强大阶级凝聚力，而阶级凝聚力是阶级统治的先决条件。商业精英的阶级意识的基础是公司所有权，董事们通过相互兼职而进入到广泛的关系性空间，并强化一种优越感和貌似合理的特权感。

更进一步，通过对私立学校、俱乐部、高尔夫球场社交舞会的空间垄断，商业精英与更广泛的上层阶级通过频繁又稳定的联系建立了信任。旧金山北部的波西米亚营地正是这样的一个富人俱乐部，它有极高的会员门槛和阶级偏好。基于这片领土的社会凝聚力有助于形成政策共识，使政治权力和意识形态权力萌芽。可以说，商业权贵既是上层阶级也是资产阶级。

商业权力可以通过争取公共舆论和选举胜利从而主导政府的城市政策。通过资助专家、政客、中产阶级社团、公共媒体和非政府组织，打击自由主义、劳工权益，鼓吹种族排斥、个人主义、保守主义的话语权和“美国精神”以合法化他们的阶级资源。话语权随后又投射进入政治实践，个人主义将选举的关注点转移到候选人的性格和个人形象上，这也就意味着商业精英可以通过大量选举捐款操纵选举，从而安排商业精英的成员进入政府部门。

在地方层面，全国市政联盟推动改革举办中期选举，重塑并切断了城市和国家层面的政策联系。总结来说，关注商业权力有助于解释“谁统治城市”和“谁从城市化中得利”，因为商业权贵建立了一系列组织来制度化和合法化他们的阶级资源，以使其能够暂时消解阶级冲突，并进一步强化了美国的阶级支配下的不平等权力结构。

土地权贵和城市增长联盟

 “当厂主对工人的剥削告一段落…马上就有资产阶级中的另一部分人——房东…向他们扑来”。马克思指出除了“企业共同体”之外，还存在另一种商业权力威胁着城市领域的分配正义，也就是以“土地权贵”为核心的“城市增长联盟”。土地权贵是指包括财产公司、开发商和土地公司组成的财产资本家；而增长联盟以土地所有权和租金的最大化为利益基础，与其它商业共同体利益并不完全趋同。相较于其他商业权贵，土地食利者扎根于特定基于地方市场，最受城市地域限制，对城市经济增长的兴趣更高。因此，理解城市政治的关键就是土地食利者和相关利益者和他们对租金和土地交换价值的追求。

莫洛奇使用“增长机器”来比喻城市对经济增长追求的必然性。在美国，几乎任何给定地区的政治和经济本质都是增长。一方面政府权力的分化和地方土地规划的高度自治加剧了城市间的投资竞争；另一方面对于政府官员来说，经济增长是充分的政治合法性，因此他们有充分理由支持本地的增长联盟。自第二次世界大战结束以来，以房地产行业为核心增长联盟成为了许多美国城市化的主导力量，政府为为中央商务区的重建制定雄心勃勃的计划以吸引更多的商业精英入驻，从而必须服务于增长联盟。政府担心大萧条可能会卷土重来，因为没有战争支出来刺激需求，所以向老城或未开发的社区进行商业扩张是为数不多的途径之一。增长联盟的利益与政府在财政危机中进行“空间修复”的需求是一致的，这赋予了他们无可比拟的结构性的经济权力。

从马克思主义的角度看，将城市视为“增长机器”的前提假设是，城市的土地、建筑和基建既具有使用价值，也具有交换价值。政府对这两种价值的同时追求必然是矛盾的；但是，商业精英们会通过他们的支配性权力，将土地的交换价值凌驾于使用价值之上，从而将城市转变成“增长机器”。这种差异在公有住房的百分比中最为明显，1980 年英国为 46%，而美国不到 1%，正是当地增长联盟的压力造成了低收入住房的集中区域和对体面公共住房的抵制。增长联盟也在城市化过程中，通过“虚拟资本”和“信用制度”充分暴露了自己的投机性和负面外部性，反映在底特律的鬼城中。对增长联盟等资产阶级的批判性关注是非常合理和必要的，因为它有助于解释负债、失业、污染和再生产等城市挑战的本质，更有助于解释在城市化这一阶级现象中谁受益，谁又被剥夺。

对比研究：英国

以美国城市为背景的研究中，对商业权力的偏重是合理的，因为商业精英能够主导权力结构。然而，城市政治的理论的实用性并不总是普遍的，而是取决于所处的城市的权力结构。

尽管发展是普遍必要的，但增长机器的理论不像能够解释美国城市那样解释英国，特别是在1980年之前。首先，英国更大的制度和结构约束起到了作用。相比美国的地方自治，英国的财政和政治主权更为集中，土地往往属于前资本主义集团或非资本主义集团，而非食利者。中央政府一方面对投机行为征收重税，从而主导分配过程和结果；一方面更大程度上资助地方服务。其次，英国历史上拥有良好的劳工运动传统和更凝聚的无产阶级意识，不同的阶级关系建立了工党这一左翼政党，为反增长联盟提供了制度性机制，而非像美国那样的赢家通吃、两党垄断。

尽管，1980年代，英国出现了向城市企业主义转型的特征，但是地方食利者仍没有占据主导地位，城市翻新更大程度收到跨国资本和集中化的国家权力的支配。通过左翼执政、政治运动和民主制度内的集权，英国试图限制以财产和资本积累为重点的合作关系，而转向以企业社会责任模式为主的合作关系。

总结来说，对以城市增长联盟和企业共同体为代表的商业权贵、资产阶级的关注是完全合理和必要的，因为它有助于分析城市政治中的权力结构和阶级关系。值得注意的是，这样偏重并不是绝对的，而有必要考虑其所处的领域和政治环境。

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