中国出口管制法律制度简析

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2020年12月1日起，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》）正式生效。自2017年6月16日商务部牵头起草《出口管制法（草案征求意见稿）》并向社会公开征求意见之日起，分别于2019年12月28日、2020年6月28日、2020年10月13日历经三次审议。2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议审议正式通过了《出口管制法》。

《出口管制法》出台之前，中国出口管制制度发展以技术追赶为特征，立法上体现为通过单行立法及相关法规规章逐一对特定类别物项进行调整。例如，中国出口管制制度起始于20世纪80年代以推动国际原子能机构关于不扩散核武器等防扩散的国际活动。其后，在遵循国际义务方面，国内立法体现为出口管制物项以防扩散类型为主，包括军品、核、核两用、化学、生物、导弹等两用物项（后四种合称为“核化生导”）。除防扩散以外，随着中国综合国力、创新能力的不断增强，保持技术领先优势，防止民用高新技术被用于军事领域也会逐渐成为中国出口管制的重要战略意图。

《出口管制法》的正式出台终结了中国现有出口管制法规、规章制定相对松散的局面。《出口管制法》成为中国出口管制制度的统领性法律，以更好地进行统筹协调、充分发挥作用，具有更清晰的制度设计与执法保证措施，且更具可预见性及可操作性，保证国家出口管制管理部门可依据该高位阶法律统一执行国家层面的出口管制政策。鉴于该法对于境内外违反该法案的组织或个人均有严厉处罚，因此，建议境内外企业尽早采取针对该法的合规措施，以避免被新法制裁的严重后果。本文拟介绍《出口管制法》的重点内容，对重大修订变化予以回顾，同时对中国现有出口管制制度予以梳理解读，并结合合规管控制度角度提出制度建设的优化建议。

中国《出口管制法》

《出口管制法》包括总则，管制政策、管制清单和管制措施，监督管理，法律责任以及附则五章，共49条。以下从《出口管制法》主要内容、关注重点以及立法修改要点三个方面进行介绍。

1. 主要内容

出口管制本质是对特定物项的交易流转环节予以限制，以维护国家政治、经济、军事和对外政策等相关利益。因此，出口管制法律制度的主要内容可分为四大方面：管制物项分类以及物项管控、管制环节、许可制度、最终用户/最终用途审核以及管控主体。中国《出口管制法》也可在此基础上进行主要内容解读。

（1）管制物项分类

两用物项[1]、军品[2]、核[3]以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项（统称“管制物项”），以及上述管制物项相关的技术资料等数据[4]受中国《出口管制法》管辖。

（2）物项管控

中国实行统一的出口管制制度，通过制定管制清单（包括名录或目录形式）、临时管制或者全面管制的方式进行物项管控。

• 管制清单。根据出口管制政策，由国家出口管制管理部门制定、调整管制物项的出口管制清单。另外，国家出口管制管理部门可以根据对管制物项出口目的国家和地区的风险评估以及风险等级判断，采取针对性管制措施。

• 临时管制。对于出口管制清单以外的货物、技术和服务，国家出口管制管理部门可以根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准或者经国务院、中央军事委员会批准，予以临时管制[5]。

• 全面管制。对于管制清单以及临时管制所列物项以外的货物、技术和服务，如果出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在危害国家安全和利益/被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具/被用于恐怖主义目的的风险的，应当予以管制。

（3）管制环节

《出口管制法》管制环节主要为出口、“过转通”以及再出口环节管制或者禁运，具体如下：

• 出口管制。具体包括出口（中国境内向境外转移管制物项）和视同出口（中国公民、法人和非法人组织在中国境内向外国组织和个人提供管制物项）。

• “过转通”以及再出口管制。具体包括管制物项的过境、转运、通运、再出口或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口。

• 禁运。在物项管制管理实践中，国家出口管制管理部门可以根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准或经国务院、中央军事委员会批准，针对相关管制物项出口，采取禁运管控，或者禁运相关管制物项至特定目的国家和地区、特定组织和个人。

（4）许可制度与审查

中国对管制物项（管制清单所列物项、临时管制、全面管制）的出口等实行许可制度。出口经营者应当向国家出口管制管理部门申请许可。国家出口管制管理部门作出准予或者不予许可的决定，主要考量以下8个要素：

• 国家安全和利益；

• 国家义务和对外承诺；

• 出口类型；

• 管制物项敏感程度；

• 出口目的国家或者地区；

• 最终用户和最终用途；

• 出口经营者的相关信用记录；

• 法律行政法规规定的其他因素。

另外，对于已建立出口管制内部合规审查制度，且运行情况良好的出口经营者，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等许可便利措施[6]。

（5）最终用户以及最终用途审核

国家出口管制管理部门建立管制物项最终用户和最终用途风险管理制度，对管制物项的最终用户和最终用途进行评估、核查，加强最终用户和最终用途管理[7]。

除此之外，国家出口管制管理部门基于管控原因（违反最终用户或者最终用途管理要求、可能危害国家安全、将管制物项用于恐怖主义目的），对于管控主体（进口商和最终用户）设立管控名单。

（6）管控主体

• 处罚对象。出口经营者和出口中介服务商[8]（例如，代理、货运、寄递、保管、第三方电子商务交易平台和金融等服务）。

• 进口商和最终用户管控名单。禁止、限制出口经营者与被列入名单的主体进行管制物项交易，或责令其中止向此类主体出口物项等[9]。

• 中国境外的组织或个人。中国境外的组织和个人不得危害中国国家安全和利益，妨碍履行防扩散等国际义务。

2. 关注重点

（1）出口管制主管机构

国务院、中央军事委员会承担出口管制职能的部门（统称“国家出口管制管理部门”）按照职责分工负责出口管制工作。例如，两用物项管理由国务院的商务部产业安全与进出口管制局负责，军事物项管理由中央军事委员会的国家军品出口管理部门负责。

另外，国务院、中央军事委员会其他有关部门需要按照职责分工负责出口管制有关工作；省、自治区、直辖市人民政府有关部门依照法律、行政法规的规定负责出口管制有关工作。例如，国务院、中央军事委员会其他有关部门按照职责具体细化、落实、执行出口管制政策；《易制毒化学品管理条例》中可授权省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门审查具体许可申请。

对于整个出口管制管理体系，国家会建立相应的出口管制协调机制，出口管制专家咨询机制，并适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。

（2）出口经营者资质管理

出口经营者须取得相关管制物项出口经营资格的，应当取得相应资格。即《出口管制法》出台之前的特定物项专营管理继续沿用现行法律，例如军品出口专营制度、核出口专营制度、商用密码产品专营等。

（3）海关质疑权以及请求组织鉴别权

出口货物的发货人未向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围，应当向出口货物发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。[10]

（4）法律责任

按照加大惩处力度的原则，《出口管制法》第4章对违反本法规定的行为规定了明确、严格的法律责任，包括行政罚款、行政处罚、市场禁入、刑事责任等。有关组织或者个人对国家出口管制管理部门的不予许可决定不服的,可以依法申请行政复议。行政复议决定为最终裁决，即如果企业对复议决定不服，不可再行提起行政诉讼。另外结合《行政处罚法》第42条，在行政机关作出停产停业、吊销许可证或较大数额罚款（超过1000元）的行政处罚之前，当事人有要求行政机关组织听证的权利。

针对出口管制违法行为，调查权以及处罚权收归国家出口管制管理部门，海关针对出口管制相关的调查以及处罚，必须由法律、行政法规授权，并且必须依据出口管制法进行调查处罚。

（5）禁止向境外提供出口管制相关信息

中国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息，应当依法进行；可能危害国家安全的，不得提供。

对于“出口管制相关信息”以及“向境外提供程序”还未明晰化，待后续中国出口管制法配套措施进一步明确。目前，此处“出口管制相关信息”范围存在3种观点：

① 外国政府要求的最终用户以及最终用途核查信息[11]；

② 当我国境内的组织或个人被他国政府机关发起有关出口管制相关的调查请求，被要求提供所有的相关信息。在这种情境下，被调查主体应在遵守双边司法协助规定以及我国《保守国家秘密法》和《网络安全法》以及不危害我国国家安全的基础上，有限度地向境外提供出口管制相关信息。

③ 与保护国家安全和利益相关，例如特定保密物项的技术参数、技术资料等数据。

目前，第②种观点比较主流。

（6）对等原则

任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中国国家安全和利益的，中国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施。

3. 立法修改要点总结

（1）“国家安全和利益”的立法价值顺位调整

中国出口管制制度的设置目的在于维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范出口管制。对比出口管制审议稿，正式颁布版本中“维护国家安全和利益”被调整至优先于“国际义务履行”，成为中国出口管制的首要考量因素，而“规范”一词也表明中国相关政府机构将会主动维护、规范中国出口管制制度的运行秩序。而执行出口管制工作的国家出口管制管理部门，应当坚持总体国家安全观，维护国际和平，统筹安全和发展，完善出口管制管理和服务。

根据《国家安全法》对“国家安全”的定义，即“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。“国家安全”的外延较为宽泛，这为后期管制物项扩展至其他类别的两用物项提供了法律依据。

（2）参与出口管制有关国际规则的制定

《出口管制法》第6条规定，国家加强出口管制国际合作，参与出口管制有关国际规则的制定。相较于出口管制审议稿，正式颁布版本将“出口管制合作与交流”放在第三章监督管理中进行倡导性提及，而在总则中将“出口管制有关国际规则制定参与”作为原则性规定重点保留。结合全球出口管制政策沿革历史，这一规定说明国家将尝试加入多国参与的国际化贸易管制。

（3）国家出口管制管理部门行政权力收拢

国家出口管制管理部门聚焦于出口活动，以更加主动、强管控的行政权力履行监督管理职责。其集中收拢清单制定及调整、物项分类、许可批准、监督检查以及责任判定等行政权力（例如，仅保留海关的质疑权但是物项鉴别收归国家出口管制管理部门），并要求其他行政机构无条件配合[12]，这意味着各国家出口管制管理部门会以一定方式联动。海关相对于国家出口管制管理部门，其调查处罚权力须由法律、行政法规授权进行，相关流程需依据出口管制法进行。国家出口管制管理部门制定调整管制清单不用报国务院批准，并需要及时公布，可以预见后期管制清单变动的频繁性。

不过国家出口管制管理部门开展行政执法活动应把握好自由裁量权的限度，以符合最小比例原则。例如《出口管制法》第28条规定，只能要求被调查者、利害关系人就对被调查事件有关的事项作出说明。第30条规定，行政强制执行的前提需以加强管制物项出口管理为目的。

中国现有出口管制法律体系

1. 立法层次

目前，以中国《出口管制法》作为统领性法律，结合现有的相关法律以及专项单行行政法规及其他部门规章相互联系，构成了中国现有的出口管制法律体系。

从纵向结构看，中国现行出口管制立法形成了法律、行政法规和部门规章的三级法律体系。法律属于第一层次，《出口管制法》授权国家出口管制管理部门相关的出口管制管理职权[13]，《海关法》、《刑法》、《行政处罚法》等法律为中国实施出口管制提供了基本保障。行政法规属于第二层次，主要是国务院规定对具体领域（例如核、生物、化学、导弹、军品以及其他相关物项）的管制办法及相关的管制清单等。第三层为部门规章及其他规范性文件，由国防科工局、商务部、工信部、外交部、海关总署等相关部门在其权限范围内制定发布，主要涉及对管制物项的出口经营登记以及许可证管理。

图（表）1：中国出口管制制度纵向结构

从横向结构看，中国现行出口管制立法涉及领域可以分为两类——军品以及两用物项，其中两用物项包括核、生物、化学、导弹以及部分相关物项（例如民用航空器、无人驾驶航空飞行器、高性能计算机[14]等特殊两用物项以及挖泥船等民用物项、商用密码、战略性资源等）。

图（表）2：相关领域的出口管制法律法规索引及现有出口管制法律体系下物项管制清单/目录

2. 管控物项分类概述

现有法律法规中对于“货物”、“技术”、“软件”的理解可兹借鉴。

（1）货物

货物包括设备、材料、产品等实物。同时，《核两用品及相关技术出口管制清单》也规定了“最小占比原则”，对于整体实物中部件管控，含有一个或多个受管制部件的任何不受管制物项（包括工厂），如果所含的一个或多个受管制部件是该物项的主要成分，而且可能移走或可能移作他用，则不应排除对这类物项的管制。不应由于部件的转让而排除对这类物项的管制（同《导弹及相关物项和技术出口管制清单》规定）。

（2）技术

《核两用品及相关技术出口管制清单》、《核出口管制清单》、《导弹及相关物项和技术出口管制清单》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》、《各类监控化学品名录》中对于“技术”予以界定，是指清单管控两用品的“研发[17]”、“生产[18]”或“使用[19]”所要求的特定资料，这种资料可以采用“技术数据”或“技术援助[20]”的形式。但是已经公开使用的技术不属于出口管制技术范围，对其进一步扩大使用可以不加限制，受版权限制的上述技术也属于公开使用范畴。其中，管控技术的原则为与所列两用品直接相关的技术在我国法律法规允许的范围内经受与两用品同样严格程度的审查和管制。

另外，《核两用品及相关技术出口管制清单》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》规定了技术出口授权的附随性。批准出口清单列入两用品的情况下，向同一最终用户出口与该设备有关的安装、操作、维护或检修、维修等基本技术也同时被授权。

（3）软件

《核两用品及相关技术出口管制清单》、《核出口管制清单》、《各类监控化学品名录》另对“软件”予以界定，是指载入于有形媒介中的一个或多个“程序”或“微程序”，其中“程序”是指电子计算机可执行的或可转换成可执行某一过程的指令序列；“微程序”是指保存在一个特殊的存储器里的基本指令序列，通过把其参考指令引入指令寄存器开始执行该基本指令序列。

对于①通常在没有限制的零售点中销售，以及专用于用户自身安装而无需供应商进一步具体支持的，来提供给公众的软件的，或②公共使用的，不适用管制软件情形。

3. 《不可靠实体清单》与《禁止出口限制出口技术目录》

（1）《不可靠实体清单规定》

2020年9月19日，中国商务部根据《对外贸易法》、《国家安全法》等有关法律，制定《不可靠实体清单规定》[21]。该规定作为中国反制反歧视措施，实质上是一种对外经济制裁措施[22]，主要针对国际贸易和投资领域保护主义抬头新形势[23]。目前，商务部并未正式公布被纳入不可靠实体清单的实体和个人。

该规定主要针对对象为危害中国国家主权、安全、发展利益；违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的实体或者个人。即那些不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业目的对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的实体或者个人。其中，限制或禁止处理措施包括1）限制与中国相关的进出口活动；2）限制在中国境内投资；3）禁止入境、停留；4）罚款。

（2）《中国禁止出口限制出口技术目录》

2020年8月28日，中国商务部根据《对外贸易法》、《技术进出口管理条例》，对《中国禁止出口限制出口技术目录》予以调整[24]，涉及“通信设备计算机及其他电子设备制造业、电信和其他信息传输服务业、计算机服务业、软件业”等80多项技术类型。

其中，“技术出口”是指从中国境内向境外，通过贸易、投资或者经济技术合作的方式转移技术的行为，具体包括专利权转让、专利申请权转让、专利实施许可、技术秘密转让、技术服务和其他方式的技术转移。“技术出口管理”是指依据商务部会同国务院其他部门制定、调整并公布禁止、限制出口的技术目录，对禁止出口的技术不得出口，对于限制出口的技术实施许可证管理。

值得注意的是，根据2020年8月28日商务部、科技部关于调整发布《中国禁止出口限制出口技术目录》的公告内容[25]，“属于军民两用技术的，纳入出口管制管理”。

（3）中国现有出口管制法律体系与两者之间的关系梳理

不可靠实体清单制度、禁止出口限制出口技术目录管控制度不属于中国现有出口管制法律体系。隶属于中国现有出口管制法律体系的法律规范应当以《出口管制法》作为其法律渊源以及立法核心。《不可靠实体清单规定》、《中国禁止出口限制出口技术目录》和《出口管制法》三者在法律渊源、行政管理机构、规范目的、管制范围、制裁法律责任等方面存在不同，具体如下：

不过，中国现有出口管制法律体系与两者的管制范围也存在一定交叉、关联。例如，不可靠实体清单制度基于国家安全目的，制裁特定主体，从而禁止与中国相关进出口，其涵盖了中国现有出口管制法律体系下的管制物项。而禁止出口限制出口技术目录中涉及军民两用的，也会纳入出口管制。

目前并未正式公布不可靠实体清单具体名目、被纳入出口管制的禁止/限制出口技术名目。对于企业而言，上述三种制度都应当遵守，及时对现有管控物项进行梳理应属当有之意。

中国出口管制对合规管控的启示

对于中国出口管制法律体系的建立，配套工作具体落地执行相较于《出口管制法》发布，会更加任重道远。各政府发言人也为后期中国出口管制法律体系执法提出了一定的殷切期许。2020年10月22日，外交部表示将积极推进出口管制法配套法规的立法工作，确保有效实施出口管制法确立的各项制度。并根据法律规定，进一步完善并适时发布管制清单[26]。2020年11月9日，国务院在《关于推进对外贸易创新发展的实施意见》中明确指出，“努力构建现代化出口管制体系，严格实施出口管制法。优化出口管制许可和执法体系，推动出口管制合规和国际合作体系建设[27]。”不过，推测后期随着中国出口管制配套措施的不断颁行，出口管制的实质性规则内容变动可能会较为频繁。除中国出口管制法律体系以外，企业还应当关注其他关联的出口管制相关规定，例如《不可靠实体清单规定》以及《中国禁止出口限制出口技术目录》等。下述将从较为宏观维度，提出相应启示以及建议。

1. 中国出口管制合规审查

（1）物项梳理

如上所述，应当依据现有中国出口管制物项清单（包括新发布的商用密码管制清单），对企业物项进行梳理。另外，相关技术资料也被纳入出口管制范围，以及在《出口管制法三审稿》审议期间，立法委员会成员关注到例如源代码、算法、5G技术、量子通讯技术。对于上述相关技术在《出口管制法》中的定位，有待后续解读以及实操确认。

除此之外，应当关注《中国禁止出口限制出口技术目录》所列技术的进出口管制，应当逐一对此进行梳理排查。例如，“通信设备、计算机及其他电子设备制造业”、“电信和其他信息传输服务业”、“计算机服务业”、“软件业”涉及技术。《中华人民共和国技术进出口管理条例》规定，落入《中国禁止出口限制出口技术目录》的专利、技术向境外转移的情形，需要向中国商务部申请许可证，如不遵守，可能面临刑事或者行政处罚。

（2）主体排查

对于《出口管制法》规定的进口商和最终用户管控名单、《不可靠实体清单规定》中的不可靠实体清单，目前中国商务部并未正式公布相应管控名单。对于外交部基于不可靠实体清单发布的制裁名单[28]，可适当予以关注。

2. 公司内部出口管制合规管理

《出口管制法》第14条规定，国家出口管制管理部门通过通用许可等便利措施给予遵守出口管制内部合规审查制度且运行良好的出口经营者以鼓励。目前，商务部正在内部拟制《两用物项出口管制内部合规制度指南》，以根据《出口管制法》第5条，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。在其正式发布之前，商务部2007年发布的《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）或可参考一二，该《指导意见》主要针对核、核两用、生物、化学、导弹等两用物项。

《指导意见》提出了企业内部出口管控的三大原则，即守法原则[29]、独立性原则[30]、全面控制原则[31]，其中独立性原则是指企业的出口控制义务应置于其商业利益之上。这三大原则主要是从经营活动、经营管理、审计三个方面，要求企业将遵守出口管制合规义务置于企业的商业利益之上。《指导意见》为使企业建立起权威、严谨、具有可操作性的内控机制，提出企业内部出口控制机制的基本要素，具体包括：①拟定政策声明；②建立组织机构；③制定审查程序；④编制管理手册；⑤开展培训教育；⑥保留资料档案[32]；⑦监督内控机制并对违规行为予以处罚。

脚注：

[1] 本法所称两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。

[2] 本法所称军品，是指用于军事目的的装备、专用生产设备以及其他相关货物、技术和服务。

[3] 本法所称核，是指核材料、核设备、反应堆用非核材料以及相关技术和服务。

[4] 《出口管制法》“物项相关的技术资料等数据”的立法设置目的在于更好地保护重要数据，从而更好地维护国家安全和利益，但是现阶段无法对该定义在实践中的外延予以界定，例如是否包含管制物项的通用系统说明以及技术参数信息。《核两用品及相关技术出口管制清单》、《核出口管制清单》、《导弹及相关物项和技术出口管制清单》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》、《各类监控化学品名录》分别从核、导弹、生物、化学领域对涉及的技术予以界定，具体包括“技术资料”以及“技术援助”形式。因此，现行部分管制清单中已经存在对“技术资料”的管制，并以列举的形式对“技术资料”进行描述。

[5] 临时管制应当遵循一定法律流程。国家出口管制管理部门在经国务院或者经国务院、中央军事委员会批准之后，应当对临时管制物项予以公告，并且临时管制时间不得超过2年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。

[6] “建立出口管制内部合规审查制度且运行情况良好”作为出口经营者通用许可便利措施授权，与2009年商务部颁布的《两用物项和技术出口通用许可管理办法》保持一致。所谓通用许可管理制度是指允许符合条件的两用物项和技术出口经营者，持通用许可批复，依据通用许可有效期和范围，多次申领两用物项和技术出口许可证，无需逐单申请出口许可。通用许可严格限制出口物项、最终用户和最终用途，对于不符合通用许可条件的出口经营者，仍按现行管理制度，逐单申请出口许可。通用许可是申领出口许可证的前置审批程序，与许可证的申领是两个不同的环节。

[7] 最终用户和最终用途审核流程为（1）出口经营者向国家出口管制管理部门提交最终用户和最终用途证明文件，有关证明文件由最终用户或者最终用户所在国家和地区政府机构出具；（2）管制物项的最终用户应当承诺，未经国家出口管制管理部门允许，不得擅自改变相关管制物项的最终用途或者向任何第三方转让；（3）出口经营者、进口商负有一定的谨慎审查义务以及报告义务，如果最终用户或者最终用途可能改变的，应当按照规定立即报告国家出口管制管理部门。

[8] 《出口管制法》第19条属于《出口管制法》第36条“为出口管制违法行为提供第三方中介服务的法律责任”的义务来源。

[9] 进口商和最终用户管控名单列入实体也有一定的移除机制。出口经营者在特殊情况下确需与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的，可以向国家出口管制管理部门提出申请。参见《出口管制法》第18条。

[10] 该条款对于海关出口管制相关管辖权力的边界并未清晰界定，比如海关提出质疑时的“有证据”应当为实质证据亦或是疑似可能；以及海关质疑以及国家出口管制管理部门的鉴别时间是否需要进行限制，特别会对保存时间较短的货物带来不确定性。

[11] 商务部《最终用户和最终用途说明管理》指出“商务部负责最终用户和最终用途国际合作。任何单位和个人不得擅自接受出口国政府的最终用户访问要求或安排访问。出口国政府提出进行许可前最终用户访问或者到货后最终用户访问要求的，进口商和最终用户应立即报告商务部”。参见http://zzyhzm.mofcom.gov.cn/，最后访问于2020 年11月10日。

[12] 参见《出口管制法》第29条规定。相较于审议稿，正式颁布版本删除“行政机构在各自职责范围内予以协助”措辞，避免相互推诿情形，进一步强化国家出口管制管理部门在出口活动的监督检查和调查的领导牵头作用。

[13] 《出口管制法》颁布之前，中国出口管制法律体系的法律授权依据为《对外贸易法》，规范其限制范围并授予国务院对外贸易主管部门相应的管理职权。本质上，《对外贸易法》并不适合作为出口管制统领法律，虽然《对外贸易法》有规定出口禁止、限制的指导性原则，但从立法理念考虑，出口管制立法与对外贸易立法初始目的是存在差异的。《对外贸易法》更多从经济利益角度处罚，在维护对外贸易秩序的同时，扩大和发展对外贸易，而出口管制立法则更多考虑国家安全和利益。

[14] 高性能计算机包括（1）“调整后的峰值性能 (APP)”大于8.0加权每秒万亿次浮点运算 (Weighted TeraFLOPS) 的数字计算机；（2）采用处理器聚合方式能够使聚合后的“调整后的峰值性能 (APP)”大于8.0加权每秒万亿次浮点运算 (Weighted TeraFLOPS) 而专门设计或改装的电子组件；（3）为聚合数字计算机性能而专门设计的外部互连设备，其单链路单向通信速率超过2.0Gbyte/s，但不适用于内部互连设备（如背板、总线）、无源互连设备、网络访问控制器或通信信道控制器。

[15] 密码，是指采用特定变换的方法对信息等进行加密保护、安全认证的技术、产品和服务。国家对密码实行分类管理。密码分为核心密码、普通密码和商用密码。2020年12月2日，中国商务部、国家密码管理局、海关总署公告2020年第63号 关于发布商用密码出口管制清单和相关管理措施的公告。参见

http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/zcgz/202012/20201203019733.shtml，最后访问于2020年12月8日。

[16] 将消耗臭氧层物质放在出口管制范围内，是因为其出现在商务部产业安全与进出口管制局的法律法规所列清单中，但是认为该物质管控目的并不在于维护国家安全（出口管制的目的），因此后续不对其管制规定作描述。

[17] “研发”是指生产以前的所有阶段，如设计、设计研究、设计分析、方案研究、样机的装配和试验、试生产方案、设计资料、把设计资料转化为产品的工艺过程、结构设计、总体设计、绘制设计图纸。

[18] “生产”是指所有的生产阶段，如生产设计、制造、总成、装配、检验、试验、质量保证。

[19] “使用”是指操作、安装（包括现场安装）、维护、修理、大修、翻修。

[20] “技术数据”可以采用下述形式：蓝图、平面图、图表、模型、公式、工程设计和技术规格、手册与规程，它们被写入或记录在诸如磁盘、磁带、只读存储器等器件或其他载体上。而“技术援助”可采用下述形式：规程、技能、培训、操作知识和咨询服务。

[21] 《反垄断法》之前也有考量被纳入《不可靠实体清单规定》的法律渊源。“依据中华人民共和国《对外贸易法》（参见第7条）、《反垄断法》（参见第17条）、《国家安全法》（参见第59条）等有关法律法规，中国政府决定建立不可靠实体清单制度。”参见《商务部新闻发言人就中国将建立“不可靠实体清单”制度答记者问》，http://www.mofcom.gov.cn/xwfbh/20190531.shtml，最后访问于2020年11月15日。

[22] 参见张辉，《论中国对外经济制裁法律制度的构建——不可靠实体清单引发的思考》，载于《比较法研究》，2019年第5期。

[23] 参见《必要的制度完善——权威专家就《不可靠实体清单规定》答记者问》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/202009/20200903003096.shtml，最后访问于2020年11月15日。

[24] 关于调整发布《中国禁止出口限制出口技术目录》的公告，

参见http://fms.mofcom.gov.cn/article/jingjidongtai/202008/20200802996641.shtml，最后访问于2020年11月15日。

[25] 同脚注24。

[26] 商务部：将进一步完善并适时发布出口管制清单，参见http://www.xinhuanet.com/2020-10/22/c_1126643916.htm，最后访问于2020年11月18日。

[27] 国务院办公厅关于推进对外贸易创新发展的实施意见，参见http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-11/09/content_5559659.htm，最后访问于2020年11月20日。

[28] 美新规再对华为“卡脖子”，消息人士：如美方计划实施，中方将予以强力反击，参见https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKqYGZ；2020年7月13日外交部发言人华春莹主持例行记者会，参见https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1797412.shtml；赵立坚：中方决定对洛克希德·马丁公司实施制裁，参见https://world.huanqiu.com/article/3z3BeoKyRvY；中国外交部称中方即日起对在涉港问题上表现恶劣的11位美方人士实施制裁，参见https://es.reuters.com/article/china-mofa-hk-us-sanctions-0810-idCNKCS2560TS；中方决定对参与对台军售的美国企业、个人和实体实施制裁，参见http://www.xinhuanet.com/2020-10/26/c_1126660246.htm；中国外交部称对美国在涉港问题上表现恶劣的四人实施制裁，禁止入港澳，参见https://www.reuters.com/article/china-mofa-us-hk-macau-1130-idCNKBS28A100；中方决定对美实施对等制裁，参见http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-12/11/nw.D110000renmrb_20201211_4-03.htm。最后访问于2020年12月16日。

[29] 守法原则：严格执行国家出口管制政策法规是企业开展两用物项和技术对外贸易的前提和条件。企业建立内部控制机制应将保证严格执行国家出口管制法律法规作为其经营理念的重要内容。

[30] 独立性原则：企业的出口控制义务应置于其商业利益之上。企业内部控制机制既作为企业现行管理制度的重要组成部分，又应在企业经营管理体系中独立存在。企业通过流程控制和制度保证，对自身经营行为进行规范并自我监督，对违反国家出口管制政策法规的经营行为在内部行使否决权。

[31] 全面控制原则：企业知道或得到出口管制主管部门通知，其所出口的物项存在扩散风险时，无论该物项是否属列入国家出口管制法律法规管制清单范围，都应当进行出口控制或申请出口许可。

[32] 记录保存是指应当完整准确保留与出口控制相关的文件。《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》规定记录保存文件应包括出口记录、与政府部门沟通情况、客户信息及往来文件、许可申请文件、许可审批文件以及出口项目执行情况等。应对以电话、传真、电子邮件和其他方式的接洽予以纪要，并明确相关贸易文件存档程序及保管要求。

本文作者：Y.Q，H.Sh

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