牛铭实｜患难相恤：论中国民间的自治与扶贫

牛铭实(Emerson M.S. Niou)，1958年出生于台湾，1981年毕业于台湾大学政治系。后赴美就读于德州大学奥斯丁分校(University of Texas at Austin)，1987年获博士学位后，在纽约大学石溪分校政治系任教(SUNY-Stony Brook)。1988年起，在美国杜克大学(Duke University) 政治系任教。主要研究兴趣包括博弈论、国际政治、政治制度与行为、中国研究。

“贫穷就是没有饭吃，没有栖身之地，没有钱就医，没法上学，没有工作。贫穷的人前途茫茫，过一天算一天，贫穷的人没有代言人，没有能力翻身”。1扶贫救恤因此应是任何一个政府当务之急的项目。然而由于政府人力、财力的限制，民间社会一向扮演着重要的角色，以弥补政府能力的不足。2世界银行也持相同的看法，他们认为一个国家要脱贫致富，除了必须提高经济成长，降低贫富差距外，更需要善为利用社会资源，动员善心人士，建立起民间的扶贫救恤组织。3中国历代也不乏民间发起的扶贫救恤。4在这些实践中，宋代的乡约、社仓及民国时期的储押农仓制度和合作社，有一个同样的特色，那就是它们都是运用自治的机制，建立起有效的救济组织和制度。

“乡约”源于北宋陕西蓝田，由吕大钧（1031－1082）发起成立，后世称之为“吕氏乡约”。约中明确宣示“患难相恤”是自治事业的一部分。约中人应互助互爱，对贫困但守本分的乡人，“众以财济之，或为之假贷置产以岁月偿之。”这种制度为乡中需要救助的人提供了社会保障。南宋时，大儒朱熹看的更远，他创建的社仓制度，不仅平年能对穷困的人提供保障，灾年或荒年对全村、全乡、甚至全县都能提供经济上的保障。社仓是以人民互助的方法组成的一种自治性组织，有效地达到了救灾扶贫的目的。由于社仓制度同时具有扶贫和赈灾的功能，宋以后每个朝代都设置社仓。民国时期采行的一种自治扶贫的办法是储押农仓制度。丰年时，为了避免谷贱伤农，农户可以将稻谷储押在农仓，申请低利率的押贷。等到谷价涨了之后，农民可随时赎回稻谷。储押农仓制度可以说是一种改良式的常平仓。民初另一种自治扶贫的办法是发源于德国的信用合作社制度，由当时的华洋义赈会推广，对重建农村经济发挥了很大作用。虽然合作社是西方的产物，但与中国社仓的自治精神和运作方法非常相似。

这些前人扶贫救恤的经验，打破了以往认为扶贫救恤与自治是属于两个不同研究范畴的观点。相反的，扶贫不只是自治事业当仁不让的一个项目，自治也往往是最好的扶贫救恤办法。本文针对这几个扶贫办法，进行深入的研究，以探讨扶贫与自治间的关系。首先我简要介绍乡约、社仓、储押农仓、合作社的源起、制度设计和运作方法，来说明扶贫救恤与自治间的关系。然后，再从自治和扶贫的角度，讨论中国现行的合作社制度，由此提出一些改革的建议，希望对解决当前中国的扶贫救恤，有值得参考之处。

一、《吕氏乡约》

北宋神宗熙宁九年（1076年），陕西蓝田吕大钧（1031－1082）首创《吕氏乡约》。5乡约者，为邻里乡人，互相劝勉，以相助协济为目的之一种制度，有如下几个特点：1、自愿加入；2、由众人推选领导人，“约正一人或二人，众推正直不阿者为之。专主平决赏罚当否”；3、以聚会的形式，使乡人相亲，淳厚风俗。“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”；4、赏罚公开，“遇聚会，则书其善恶，行其赏罚”。用记录在案督促众人，用开除惩罚不可救药的；5、议事民主，“若约有不便之事，共议更易”。6

萧公权推崇《吕氏乡约》“于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”“此种组织不仅秦汉以来所未有，即明初『粮长』『老人』制度之精神亦与之大异。盖宋、明乡官、地保之职务不过辅官以治民，其选任由于政府，其组织出于命令，与乡约之自动自选自治者显不同科也。”7

乡约内容丰富，约规包含四大项：1、德业相劝；2、过失相规；3、礼俗相交；4、患难相恤。其中患难相恤的项目包括：水火、盗贼、疾病、死丧、孤弱、诬枉和贫乏七项，约中人据事情缓急，由本人、近者及知情者，告主事或同约，给予救助。

救助的具体办法如下：1、若有水火之灾，“小则遣人救之，大则亲往，多率人救之，并吊之。”2、若有盗贼，“居之近者同力捕之。力不能捕，则告于同约者及白于官司，尽力防捕之”。3、若有疾病，“小则遣人问之。稍甚，则亲为博访医药。贫无资者，助其养疾之费”。4、若有死丧，“阙人干，则往助其事。阙财，则赙物及与借贷。吊问”。5、若有孤弱，“孤遗无所依者，若其家有财可以自赡，则为之处理。或闻于官，或择近亲与邻里可托者主之，无令人期罔。可教者，为择人教之，及为求婚姻。无财不能自存者，叶力济之，无令失所。若为人所期罔，众人力与办理。若稍长而放逸不检，亦防察约束之，无令陷于不义也”。6、若有诬枉，“有为诬枉过恶、不能自申者，势可以闻于官府，则为言之。有方略可以解，则为解之。或其家因而失所者，众以财济之”。7、若有贫乏，“有安贫守分而生计大不足者，众以财济之，或为之假贷置产以岁月偿之。”救助手段是，“凡同约者，财物器用车马人仆，皆有无相假。”“可借而不借，及逾期不还及损坏借物者，皆有罚。”范围不限于同约，“凡有患难，虽非同约，其所知者亦当救恤，事重则率同约者共行之。”8

在乡约制度下，透过教化，发挥人的爱心，为少数疲、癃、残、疾、恂、独、鳏、寡者提供了社会保障。但只靠多数人的爱心来保障不幸的少数人是不够的，在灾年或荒年时，谁来保障每个人的温饱？因此，健全的社会保障制度，在平年，要能救济贫困无助的人，在灾年，也要能保障社会整体的生存。朱熹看到了这个问题，也提出了一个解决的办法。

二、朱熹与社仓

1168年朱熹在建宁府（今福建）崇安县开耀乡五夫里乡居时，建宁灾荒，人民缺乏食粮。朱熹和刘如愚受知县诸葛廷瑞之托，劝富户发粮赈饥。后来当地余粮快用完了，而离境二十里的浦城，人们不堪灾后粮贵引起的高利贷盘剥爆发盗乱，以致人心惶惶。两人又忙给官府写信求救，知府徐吉当天令有司用船运粟六百斛，两人率乡人行四十里迎粮。民得以不死于饥乱无不喜悦，没人去附和浦城之乱。此后朱熹想要建立一个长久的制度，以缓解饥荒。1169年朱熹用府里常平米六百石作为贷本，贷给农民。夏间出借，冬天偿还，并纳息米每石二斗。年成不好，酌量减息。十四年后，社仓成效大著，不仅还清了作为贷本常平米，还积下仓米3100石。91181年朱熹将所订的《社仓事目》呈请孝宗皇帝批准“行下诸路州军”。此后，社仓成了农村储粮备荒以实物形式施行的社会救济制度，一直沿用到清末民初。

朱熹创办的社仓制度，有以下几个特点：

一、社仓设立于农村。朱熹创办的社仓取法于隋代义仓，《社仓事目跋语》中说：“里社有仓，实隋唐遗法”。但无论是自汉代以来就建立的常平仓或隋代建的义仓，也许是因为成本太高，无法普及到农村，粮仓都是设在州县所在的城邑，“所恩不过市井情游戏辈”，10朱熹的社仓戮设立于农村，能救助农村穷无助者。

二、社仓是官督民办，义仓则为官办。官办有一个缺点，如果官吏避事畏法，往往眼看百姓饿死，也不肯发粮。有时迫不得已而发粮时，囤积过久的粮食，“则已化为浮埃聚坏而不可食矣”。11社仓因为是民办，不会发生这样的问题。清人方承观对此有深刻的观察：“官为民计，不若民之自为计，故守以民而不守以官，城之专为备，不若乡之多为备，故储于乡而不储于城”。12

三、社仓的仓米，平年可用来扶贫，灾年可用来赈济。社仓平年时用股米贷放收息，经营方式取自北宋王安石的青苗法。青苗法是在青黄不接的时候，把常平仓和广惠仓的官米贷给农民，解决农民春夏荒的困难。《社仓事目》规定：“每石量收息米二斗”，当息米积累到一定数量后，就以息米为股本，贷给贫户，不再收息，“每石只收耗米三升”。用股米贷放生息，既可“扶植生产，增强抗灾的能力，又可使贫困农民免遭高利贷剥削。同时，还可使仓米年年更新，不至霉烂变质”。13由于社仓在平年时用股米贷放收息，使仓米能积累增加，增强抗灾能力。以朱熹经营的社仓为例，“一乡四五十里之间，虽遇凶年，人不缺食”。14

四、社仓除了正常性的用股米贷放收息，也用累积的息米赈济无偿还能力的孤老残幼，起到扶贫的作用。15朱熹觉得乡里中人，对经济条件差的家庭，甚至于病倒的过客，都有义务施与救济。16

社仓是中国古代社会保障制度的一项革命性的创新。它能同时发挥平年扶贫和凶年赈灾的功能，“惠活鳏寡，塞祸乱源”。17由于社仓备荒恤贫的功能，历朝历代都设法推行，一直到1930年时国民政府还在大力推行仓储制度。18

另外一个具有自治性质的赈灾扶贫制度，是江苏省宁属农业救济协会在民国20年代初期办理的储押农仓。

三、储押农仓

民国二十一年因丰收成灾谷贱伤农，江苏省宁属农业救济协会举办储稻押款，以调剂农村金融，平准粮价，建有储押稻仓114处，储押农户三千多家，押稻二万二千多石，贷出押款四万四千多元。次年经凌道扬、徐廷瑚呈请实业部，该会与中央农业推广委员会合办中央模范农业仓库，以秦淮河流域为农业仓库区域，以宁属农业救济协会已办仓库为基础，选定殷巷镇、淳化镇等九个镇埠为仓库地点。农仓业务以谷物储押为主，代办农产运销和加工制造、包装。当年建仓301处，贷款为114,987元。由创办机关筹拨资金设农仓，由干事负责经营。业务区内，每设一个仓库，组织一个农仓监察委员会，委员由各该区内经农仓认可的农业合作社干事中，推选代表5－7人，该委员会负责审议仓库经营管理的各项制度。仓库股本总额不限，股东以本区内农业合作社社员为限，每股二元，每人不得多过十股，股东每人一权。农仓基本金至少筹有十万元，由创办机关分担五万元，再由创办机关募捐五万元。农仓抵押利率，比当地放款利率低两厘为标准。19

农仓分专仓和分仓两种，押款程序不同。仓库管理区域分为5个区，各区办事处在指定地点附设专仓，为便利一般农民的需要，随时都可携稻前来抵押现款。程序是农民自行把稻运到专仓，登记等级数量后，当面装入麻包，加签编号，发给储藏证凭以押款。赎时，持押款证书赎回原稻。各专仓都用麻袋储藏，每袋编一号码，十包一行，依次排列，固定位置，以便随时检查。各仓均瓦房砖墙，通风无潮湿，下垫木板，并养猫防鼠，确保储户的抵押七八个月内无虞。20

该协会以互助和自治的原则办理农仓，“本会之经营农业仓库，绝非商场之谋利性质，亦非纯粹政府举办之救济行为。其最大之目的，无非领导训练一般农民，养成合作之精神，获得组织之能力，起而自解自决切身之民生问题也。”21“本会认为不仅以资金救济农村，已完具农仓之义务，其尤重要者，为如何训练农民，使改变其往日各种守旧顽固自私自利态度，及选拔急公负责之领袖，庶赖此经济上相互关系，而开启及解决将来复兴农村进行途程上之困难”。采用各种会议，训练分仓农民。1、四次储户会议，均由全体储户参加。2、分区保管员会议，各区办事处内，全体分仓保管员参加。3、监事会议，各区监事从各分仓保管员中推选，由协会加聘。另外凡不自行推举代表前来请求登记调查者，虽然该村位置适当宜立分仓，也不勉强成立。这些措施，旨在培养农民的自治精神。22

农业仓库的作用是在丰年时，透过储押，调节市场粮价，使不致于谷贱伤农。等到荒年时，农民可以赎回稻谷以出售比较好的价钱。23这种办法，平年时，不但可保障农民利益，荒年时，也保障不会有缺粮的情况发生，提供了有效的社会经济保障。

储押农仓制度和自汉朝开始建立的常平仓的作用相同。常平仓是在官府丰年时买进粮食屯积，荒年时卖出，以调节物价。但常平仓是由官方办理，弊端很多24。而民办的储押农仓，农民可自由储押或赎回，类似市场的运作，效果比较好。

在民国时期，另外一种广为推广的自治扶贫办法是信用合作社制度。

四、自治互助的信用合作社

民国九年赈济华北五省旱灾时，梁士诒、汪大燮等发起十四个团体联合成立华北救灾总会，并与在北京的美、比等六个外国使馆组织的国际对华救灾会，联合组成国际统一救灾总会。民国十一年又成立华洋义赈救灾总会，总会设在北京，各地的华洋赈团改为分会，始为一个永久机构。25该会虽是慈善组织，在民国史上却有突出的地位。

我国农村经济之复兴工作，以华洋义赈救灾总会致力最早，该会自民国十年成立后，感于救灾不如防灾，乃兴水利以防河患，筑公路以利交通，倡合作以苏民困，借中外人士之协力同心，惨淡经营，颇着成效，而为我国农村经济之复兴工作，树一良好基础。26

华洋义赈会最突出之处，是有组织、有计划地推行信用合作社，把它作为救灾扶贫的措施。信用合作社源于十九世纪中的德国，1846年时，德国作物欠收和饥荒，许尔志（Herman Schulze-Delitzsch）组织了一个合作经营的磨坊和面包店，以特别优惠的价格向成员卖面包。1850他又以这种精神组织了第一个信用合作社。另一个德国人，雷发巽（Friedrich Wilhelm Raiffeisen）于1864年成立了Heddesorf合作社，帮助德国农民购买农具、种子等。27合作社是一种独特的储蓄机构，不以营利为目的，而是为了帮助社员融资，以利创收。合作社的基本特点有四个：1、民主管理；2、每个成员有一票；3、董事会由成员选举；4、自愿参加。28

华洋义赈会办合作社的信念也是基于自助互助的精神。“农民的事应该由农民自己去办，别人替他们办，绝对解决不了农民的痛苦。敝会提倡合作，自始就采取从旁协助的态度，绝对不派人到农村中替农民组社办社。凡敝会指导下的合作社，都是各地农民自动组织起来的。”29义赈会只是指导农民自行组织，自行管理。

该会最早承认的合作社是民国十三年成立的涞水县第一信用合作社。涞水县在北京西北260里，娄村位于涞水县的西北。全村居民三千多，三分之二不识字。李庭兰是村人信任的领袖，民国九年旱灾时与华洋义赈会委托办理救灾的涞水基督教会的美国人邵作德相识。通过邵作德的介绍，李庭兰对信用合作制度产生兴趣，并得到义赈会的大力指导。于是李庭兰自动在娄村周围三十里各村，组织居民160多人，正式成立了信用合作社。一年后因社员人数膨胀太甚，改成六个分所，各村设一分社。农民完全是自愿的，而非外力强制的参加合作社。30

合作社的创立过程分为申请、登记、承认三个阶段。农民通过走亲戚、赶集市、各社职员提倡、教会牧师传布、阅览合作讯息，产生动机之后，由发起人向该会通信请求指导，该会寄给印好的小册子、空白章程和登记文件。然后各社向县政府实业厅请求许可设立，县里批准后发给图记，即成立登记。然后由该社理事向义赈会函报登记完成，并填具该会印制的承认请愿书、社员一览表、社员经济调查表，提供印签。义赈会收到以上材料后，每年定期派调查员调查，经过至少1次以上调查后，如认为可以承认，提交合作委办会予以承认，发给该会证书。被承认的合作社，由义赈会每年派人调查，作成考成表，按24项标准打分，分成甲乙丙丁戊五等。再按考成等级和承认时间长短，作为决定放款额度的标准，自300元到3000元不等。合作社由创立到承认的过程很长，信力不坚和热心不足会被自然淘汰。31

合作社放款用途主要分为几大类：一是购买种籽、食物、畜料或耕种；二是购买车辆、牲畜、修盖房屋或置备用具；三是为偿债；四是为社会上必需责任如婚丧等事；五是掘河渠堤、灌溉、排水等事；六是为经商或织布等事。

义赈会协助合作社的底款，至民国二十一年底十年左右总数不过八万余元，然而该款的利用率很高。单对河北省各社放款十年中，数目达36万元以上，且始终没有呆帐，也没有诉讼，只有几百元由该会决定豁免。合作社大抵都有中农及贫农组织，其社员经济状况越平衡的合作社，其信用越高。上海、中国、金城三家银行民国二十年左右，分别参加放款十万、三万、五万，开创都市游余资金向农村流动的新纪元。更重要的是，合作社带动了农民自集资金的成长，历年各社农民自集资金，在全部放款总数中都占一定的比例。

由于华洋义赈会毕竟只是一个私立救灾机关，大范围促成合作事业，必须有政府提供资金、法律等作为后盾。国民政府奠都南京后，陈果夫请薛仙舟草拟《全国合作化方案》。32内务部1930年公布《农村合作社暂行规程》，1932年中央政治会议通过《合作社原则》，1934年国民政府公布《合作社法》，加上政府的推动，乡村建设运动的很多试验区和团体也都积极推动，合作社急遽成长。33

合作社蕴育于1920年代的乡村建设运动，它和朱熹创办的社仓一样，起于民间团体，发展经济合作，恢复农业生产，进而实行农村公益等范围更广的自治，并非仅为解决一时之灾。这一制度后来与国民政府地方自治改革融合，参与的机关团体无数，影响深远，1937年因战争而中断。34

1949年以后农村信用社基本上不再是以前的面目了。据〈信贷〉一文35，1958年之前，虽然基本金是由农民入股，与农民和农业生产关系也比较密切，但是已经没有了信用社的基本特点。农民并非完全自愿，而是半鼓动、半自愿、甚至迫于形式参加的，也没有社员代表大会、理事会、监事会等整套的民主制度。信用社的职能也从为农民和农业服务变成国家银行的代办处，1958年人民公社时期干脆并入国有农业银行。“大跃进”时期信用合作社虽然一度下放给生产大队，由于制度的缺陷，信用社成了基层干部的“小金库”。1962年信用社从生产大队分离出来后，又被置于农业银行的控制之下，最终成了官办金融组织。“80年代末从四川开始的农村合作基金会并非由农民进行的组织制度创新，而是由乡镇基层政府进行的，农民同样是局外人。”36

90年代中央政府在全国范围内将农业银行和农村信用社分离。然而，地方金融组织的贷款条件、程序、利率，都不利于在资金上帮助农户借贷。其组成单位不是一村，服务对象不是一家一户，操作也不是成员自治，资金也不用于农村当地。反而将农村的资金经过合作社用到城市、用到外地。结果不仅起不到支持当地经济的作用，甚至影响当地经济的发展。90年代之后高利贷死灰复燃，尤其在贫困地区已经演变为农村内部严重的不稳定因素。“一些贫困地区农户50％以上因生活急需不得不借高利贷，利息高达60－249％，问题极为严重。”37

要恢复原来信用合作社的面貌和功能，当前信用合作社组织，可以和地方自治结合，以村或社区为单位，以村（区）民为社员。资金来源，可参考社仓的经验，由村集体先提供一笔资金当本金。其业务范围，除了正常的借贷，也必须对困难户进行救济。如此村民才有意愿参与，才能使自治组织发挥更好扶贫救灾的功能。

五、结论

在中国，以自治的理念，有组织、有制度的扶贫，起自宋代的乡约、社仓，历经元、明、清，到了民国时期，发展出储押农仓和信用合作社制度。38这些民间组织，充分动员了社会资源，帮助政府解决贫困的问题。从这些民间扶贫的实践中，我们得到了两个启示。

第一、扶贫是自治范畴内的一个项目。虽然扶贫是政府不可推逶的责任，但“患难相恤”是人互助互爱精神的表现，因此也是任何有良知的人的责任。无论是乡约、社仓、储押农仓、或合作社，都是前人的尝试和努力，企图透过道德的教化，以发扬患难相恤的精神，或借着制度上的改良，以更有效的办法发挥民间的力量来达到这个崇高的目标。然而，在中国大陆普遍推行了将近二十年的农村村民自治制度和城市居民自治制度，却还没有意识到扶贫救恤也是自治的一个很重要的项目。究其因，主要是因为中国的城乡自治组织的产生，其动力并不是来自于社区居民的内在要求，而是政府自上而下做出的一种制度安排。所以，无论是《城市居民委员会组织法》、《村民委员会会组织法》这两部国家立法，还是几十部地方立法，以及成千上万的《村民自治章程》，重点都是强调村自治组织要如何维护国家的利益，遵守国家的法律政策。然而，一般自治法规中除了规定要照顾贫苦户外，缺乏具体的办法来发扬或实践患难相恤的精神。

第二、“官为民计，不若民之自为计”。在前文，我们看到民办的社仓要比官办的义仓要灵活和实际，民办的储押农仓也比官办的常平仓要有成效。另外，当代信用合作社的运作，如果能还原其自治的本质，就更能扮演推动地方建设的功能，而非成为大企业或大都市集资的工具。这些例子都说明了以自治的方式来扶贫，效果有时会比官办好。

本文来源于“Sites@Duke”网站，注释从略，详细内容请见“阅读原文”。选编不易，转载请遵守基本规则，务必注明原始来源和“勿食我黍”公号。不守此规矩的公众号，请勿复制。

—End—

点击下列标题，延伸阅读：

----------------------------------

混乱时代   阅读常识

长按二维码关注！