作者｜陶然 中国人民大学经济学院教授
苏福兵 美国瓦萨学院政治系教授
原编者按：本文作者一直质疑经济学界的"地方官员晋升锦标赛论" 和"经济分权论"。对于中国四十多年前开始的改革开放带来的经济高速增长，国内外经济学者做出了大量研究，试图揭示背后的动力及机制。其中还在国际学术期刊上发表论文，有些获得引用及好评。但本文却认为某些研究存在数据处理问题、因果关系不明、把相关性误作因果关系、为了建模做不切实际的假设等。 本文在质疑的基础上给出了作者的分析框架，试图重新诠释中国经济增长。经济学家丹尼·罗德里克说：经济学要“通过扩大模型的数量提高模型与现实世界的拟合度而不断进步。”正是在这个意义上，我们愿意提供此文，引发争议，以便经济学家对中国的改革历程、中国的经济发展现象，做出更深入全面的探索与研究。
一 、引言
1990年代中后期以来，尤其是本世纪初加入WTO并全面融入全球化之后，中国经济逐步走出减缓期，甚至在2002年～2008年间收获了两位数的黄金增长。2008年国际金融危机之后，虽然增速逐步下滑，但中国经济仍然维持了6%以上的年均增长。正是在过去25年中，中国迈入中等收入国家，并一举成为全球最大贸易国、第一大制造品生产国和第二大经济体。在西方经济体因普遍遭受全球金融危机冲击而出现增长乏力时，解读中国经济的增长“奇迹“自然会带着一个理论的光环，而如果中国能成功地跨越“中等收入陷阱”，其他发展中国家就有希望步其后尘，显然是对经济发展理论和政策实践的重要贡献。在经济学和政治经济学文献中，近年来两个理论，即本文将考察的“经济体制持续分权理论” 和“地方官员晋升锦标赛理论”占据着主导的地位。两个理论的共同点是强调地方政府在中国经济增长中发挥的重要作用，但对中国出现的“地方发展主义”提出了有所不同的解释。“经济体制持续分权理论”起源于解释1980年代经济增长的“中国式财政联邦主义理论”，即“财政承包制”下地方政府为最大化财政收入大力发展本地的国有企业和乡镇企业。“经济体制持续分权理论”进一步将“中国式财政联邦主义理论”的适用性延伸到分税制之后：虽然1994年的分税制改革降低了地方一般公共预算收入的法定分成比例，但地方掌握了土地出让金，从而在基金预算收入上占有绝大部分，中国的财政体制乃至经济管理体制仍然保持了分权并带来了持续40年的高增长。“地方官员晋升锦标赛理论”兴起于21世纪初， 作为对“财政分权理论”的补充而出现：既然分税制后地方政府仍然大规模推动本地发展，就说明地方推动经济增长不仅仅是出于财政激励，而且还有地方主要官员的政治激励。该理论认为中国存在一个层层向下、以增长率为主要指标的“地方主官考核和提拔体制”。了分税制后财权上收对地方发展的负向激励，并解释了其后的快速增长。近年来以上两个理论开始合流，不仅两组学者经常彼此引用，而且都毫不犹豫地将自己理论的适用范围扩展到改革整个时期。在中国转型发展文献中，“政治集权—经济分权”开始被认为是改革以来支撑高速增长的特有制度组合。本文提出，在研究中国的转型发展路径及其绩效时，关注地方官员甚至地方主官个人的作用虽有一定意义，但对中国这样一个超大规模经济体的转型发展而言，以地方政府乃至地方主官个人的激励作为主要研究对象其实是“捡起了芝麻，丢掉了西瓜”。过度强调地方官员的激励不仅容易忽略中央政府的重要角色，更容易忽视一些更根本的国际、国内结构性因素对各级政府、国企、国有金融机构、民营企业乃至其他社会群体激励的塑造。进一步看，以上两个理论本质都是某种意义上的“制度决定论”，似乎和 “制度决定发展”的经济学理论相当契合，但“制度决定经济发展”这个主流理论并没有否认、反而完全承认如下可能性：当一些先发国家通过建立包容性的政治、经济制度首先实现了创新驱动的繁荣之后，欠发达国家完全可以利用“后发优势”，在只学习先发国家技术和/或部分（市场）经济制度后取得短期乃至中期的经济增长。我们提出，研究中国这个当前只达到了中等收入经济体的转型发展时，如果机械地套用“制度决定论”来提出研究问题，而且非要通过寻找那些本身就内生于转型路径，并不稳定甚至根本不存在的特定制度安排去解释转型增长业绩，往往会问错了研究问题，很容易陷入研究的误区。本文的分析表明，以上两个主要理论假说都是对过去二十多年，乃至整个改革开放40年中国不同层级政府间政治和经济权力安排的误读，不仅无助于找到过去40年转型中国实现较快经济增长的根本原因，还难以解释过去25年逐步出现的、由地方政府推动的工业园区、新城区基础设施的超常规建设，更无法解释很多其他的典型性事实，包括最近十年以来城市房地产价格的过快上涨，以地方和国企等公共部门债务为主体的宏观杠杆率激增，收入和财富差距的持续扩大、“农民工市民化”的严重滞后等。我们提出，解释中国转型发展业绩必须基于一个系统性的理论分析框架，同时加入国际比较分析的视角，才能找到驱动中国转型不同阶段经济增长的主要结构性因素。唯有如此，才能厘清学术界关于地方政府发展激励的争论，也才能理解1990年代中期以来逐步发展出的，以投资驱动、出口导向为主要特点的中国增长模式。虽然这个增长模式在很多方面类似于日本、韩国的 “东亚发展型国家”模式，还取得了与日韩快速成长期相当的增长率，但在宏观杠杆率、收入和财富分配、社会和环境治理、人口城市化和城乡土地利用上的表现却明显落后。本文剩余部分安排如下：第二部分介绍了当前中国增长模式形成的两个背景，首先是1992年邓小平“南方讲话”掀起的投资热潮加剧了经济中原来就存在的产能过剩，推动了1990年代中期之后制造业，尤其是消费品制造业的逐步民营化；其次是1994年启动的集权型分税制和同一时期及稍后中央政府在土地管理领域（及之后环境保护、安全生产等多领域）的逐步集权。第三部分深入分析了目前国内外学术界两种流行的理论假说，即 “经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”，评估了两个理论对我国财政和土地管理体制集权后地方仍有超强发展激励这个看似“反常”现象的解释力。第四部分给出了理解中国当前增长模式的一个系统性分析框架。4.1节提出分税制后地方政府推动经济发展的积极性一开始确实有所下降，但20世纪90年代后期沿海地区又启动了招商引资和工业开发区的建设热潮。我们提出，仅仅用“财政压力”解释地方开发区建设的“大跃进”并不符合基本的经济学逻辑，“大干快上”是因为其他一些影响制造业发展的结构性条件发生了重大的变化。4.2 节考察了驱动过去25年中国经济增长和工业化、城市化的两个主要结构性效应：包括中央政府以压低汇率和出口退税，地方政府以压低工业地价、降低劳工和环保成本为工具进行的“国际和国内两层逐底式竞争”；其次，在“国际和国内两层逐底式竞争”逐步展开的同时，本世纪初以来又依次出现了2008年国际金融危机之前在“土地财政”模式下二产带动三产发展，而国际金融危机之后地方政府以“土地金融”加杠杆促进三产发展并反向带动本地工业园区建设的“二、三产业交互强化型溢出”。上述两个结构效应的共振可以部分解释过去25年中国经济出现的丰富动态。4.3 节首先比较了中国当前经济增长模式和“东亚发展型政府”模式之间的异同。我们指出，在过去25年中逐步发展出了一个与传统“东亚发展型政府”模式存在一定相似性，但在几个关键维度仍有显著差别的“中国增长模式”。这个比较分析引出如下的问题：如果中国，尤其是沿海地区的劳动力、土地资源禀赋及产业发展基础等初始条件和上述“东亚发展型经济体”的起步期非常相似，为什么还会出现收入与财富分配、社会与环境治理、人口城市化和城乡土地利用等方面的明显差距？本节提供了一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架并以此为基础给出了初步的阐释。我们提出，在中国当前的增长模式下，国有银行、国有企业、地方政府分别保持了金融部门、制造业上游与非金融高端服务业、城市商住用地领域的“三领域行政性垄断”；与此同时，中央和地方政府共同推动的国际和国内“两层逐底式竞争”有力支持了 “一类市场化竞争”中民营企业的发展壮大，并最终为各级政府取得税收收入，为上游国有企业、国有银行和地方土地储备部门抽取高额的垄断租金创造了条件。本文的结论提出，未来中国必须深化改革才能应对转型发展的整体性挑战，不仅要逐步打破“三领域行政性垄断”，还应采取有效措施扭转“两层逐底式竞争”及其引发的多重扭曲，最终建立一个更全面、更平衡的良性市场经济体制，才能防止中国在经济发展中落入“中等收入陷阱”。二、 当前中国增长模式形成的两个背景
自20世纪90年代中后期以来，中国地方政府为争夺制造业投资展开了日益激烈的区域间竞争。首先从东部沿海，尤其是长三角的苏南地区开始，地方政府通过大规模征地建设工业园区竞相为制造业投资者提供低成本土地和补贴性的基础设施。虽然为争夺工业投资大幅压低土地价格，但地方政府在出让商住用地上的策略却非常不同：大部分市、县政府都成立了“土地储备中心”，在城市商住用地一级市场上进行垄断限量供应来最大化出让金收入。不同于工业用地大都通过“一对一”的协议或挂牌低价出让，地方政府主要通过“招标、拍卖”等更具竞争性的方式出让商住用地。本世纪早期商住用地的平均出让价格只有工业用地价格的2—3倍，但随着时间的推移，商住用地价格的价格超过工业用地价格的10倍，甚至几十倍。[1]上述工业化和城市化模式的出现有以下两个重要的背景：首先是1992年“南方讲话”后的产能过剩和之后地方公有制企业的民营化改制，其次是90年代中期以来的中央财政和土地管理集权。2.1 “南方讲话”后的产能过剩和地方企业的民营化改制
20世纪80年代到90年代中期的转型第一阶段，地方政府大力新建、扩建了很多乡镇企业和国有企业，逐步实现了从“重工、军工优先”的传统计划经济模式向“民生、消费优先”的市场经济转型。但20世纪80年代这种以地方公有制企业为主体的发展模式，虽然通过提高资源配置效率和劳动激励效率带来了一段时期的高增长，却也很容易引发重复建设、经济周期性过热，区域间贸易保护主义等多方面的问题。因此，当中国在80年代末和90年代初被迫进行以压缩投资、抑制消费为主要目标的宏观经济调整时，产能过剩的矛盾就开始出现了。此时，各个地区都逐步面临一种难以突破的“两难困境”，即本地企业既要在区外寻找市场，又需本地政府保护来减少外地企业的竞争。1992年以 “南方讲话”为起点的新一轮市场化启动之后，各地很快又兴起了一波国有企业和乡镇企业的新建、扩建高潮，同一时期国外直接投资和私营企业的投资也实现了较快的增长。产品市场的激烈竞争进一步压缩了地方国有企业和乡镇企业的盈利空间，地方公有制企业难以再像80年代产能不足时那样通过利润分成的“企业承包制”激励企业经理人和员工。此时，产能不足、容易盈利时期表现尚不明显的公有制企业的“预算软约束”问题开始凸显。[2]1993年之后，中央政府推动了金融集权。央行对信贷更严厉的控制，利率工具的更多使用，以及国有银行的商业化等措施都大幅压缩了地方政府施压国有银行分支机构扶持本地公有制企业的空间。在整体产能过剩的背景下，地方举办的公有制企业开始大面积亏损，商业化改革后的银行对地方公有制企业坏账的容忍度大幅降低，后者逐步变为地方政府的“负资产”。此后，一个大规模的地方国有企业和乡镇企业破产、重组、改制浪潮不得不开始（Qian,2017[3]）。从上世纪末到本世纪初，绝大多数地方的国有及乡镇企业完成改制，同一时期包括外资企业在内的民营企业逐步壮大。本地公有制企业大规模改制后，地方财政难以再依靠本地公有制企业获得利税收入，地方政府逐渐转向吸引包括外资在内的民营制造业投资。[4] 90年代中期以后，地方政府在经济发展中扮演的角色就逐渐从地方企业的“所有者”转换为向集中于下游消费品生产的民营企业提供优惠土地、补贴性基础设施等多种便利条件，引导这些企业在本地生产和纳税的“征税者”。相比于原先那种必须在本地生产，并为本地产生利税的地方国有企业和乡镇企业，这一阶段逐步发展并在消费品生产领域占据主导地位的民营企业具有更大的流动性，也更有依据地方优惠条件选择生产区位的主动权，地方政府因此展开了以民营制造业企业为主要对象的招商引资竞争。企业所有制从公有向民营的转换有助于我们理解如下现象：虽然从20世纪80年代中后期到1990年代前半期中国区域间贸易壁垒日益严重，但之后却逐步降低，中国主要制造业，尤其是消费品制造业逐步实现了全国市场的整合。[5]上世纪90年代早期中国经济增速因宏观紧缩而减缓时，地方政府为保护本地公有制企业开始采用各种行政手段限制外地产品的市场准入，但当90年代中后期大规模改制完成后，地方政府就不得不积极寻求流动性更大的民营企业投资。此时，任何想要成功招商引资的城市都不太敢实施过度的地方保护主义措施，因为整体产能过剩时，本地政府既要提供各种优惠条件来招商引资，还要确保本地企业产品不会在其他区域受到准入限制。此时，如果某地区对其他地区的企业实施市场准入限制，就很容易引致相应的报复措施，此时本地区的招商引资就会变成无用功。因此，在整体产能充分甚至过剩，投资日益具有流动性的背景下，区域保护主义和市场分割不再是地方发展经济和稳固税基的占优策略。从这个角度看，很多文献认为20世纪末和21世纪初中国主要消费品市场仍然存在严重的地方保护主义，甚至很大程度上是一直“以邻为壑”的发展，这是对这一阶段我国制造业产品市场整合程度的误判。[6]2.2 20世纪90年代中期以来的中央财政和土地管理集权
地方公有企业改制引发的区域竞争格局变化只是各地大规模建设工业开发区并卷入激烈招商引资竞争的第一个背景。第二个值得深入考察，也更容易引起误解的背景是1994年开始的、以“收入权力逐步集权、支出责任维持下放”为基本特征的分税制改革[7]，以及中央政府在土地管理、环境保护乃至食品、药品质量监督、安全生产等领域的逐步集权，尤其是在土地管理领域的“建设用地指标集权”。1994年分税制及其后的系列央地财税收入分成调整保持了政府间支出责任划分大体不变，同时显著增加了中央财政的法定分成比例。[8]分税制确定消费税、关税作为中央独享税、营业税、所得税等作为地方独享税，以及增值税作为央地共享税种，其中增值税成为我国新税制下的主体税种（楼继伟，2013）。[9]分税制还建立了独立的国税系统，进一步强化了中央政府的税收征管能力。[10]上述税收分享和征税方式的重大调整，与同一时期逐渐展开的地方公有制企业改制一起，让地方政府难以继续沿用之前将本地公有企业收入转移到“预算外”乃至“体制外”以避免上级收入集中的做法。[11]此时，地方能用于竞争制造业投资的税收手段只限于企业所得税，而企业所得税在2002年和2003年的央地分享后更只限于所得税的地方部分。分税制还显著加大了不同级别政府之间的财政纵向不平衡，结果是地方一般公共预算支出日益依赖中央的转移支付，尤其有利于中央部委加强控制的专项转移支付。[12]相当一段时期内，地方40%以上的一般预算支出依赖中央转移支付，而通过转移支付控制地方本身就是强化中央财政集权的一个主要目的。这就解释了分税制之后出现的如下情况：虽然原则上讲具有较强规则性和透明度的一般转移支付更有利于公共服务均等化，但我国转移支付体系中各种不按公式分配、部委自由裁量权更高的专项转移支付一直保持了高比例。[13]再来看土地管理领域中央和地方的权力配置。从20世纪90年代中后期起，中国的土地管理体制开始了以土地指标为主要手段的中央集权。1998年修订的《土地管理法》强化了中央政府在以下三个方面的法律和政策权力：一是强化了对建设用地总量和城市建设用地规模的控制，规定下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标，城市建设用地年度规模应当符合年度计划指标；二是耕地总量动态平衡，即所谓“耕地占补平衡”制度，明确了省级政府的耕地保护责任，并规定非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；三是“基本农田保护制度”，要求“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。[14]相比于之前的土地管理体制[15]，以1998年《土地管理法》为依据实施的政府间法定职权划分意在加强中央实施以建设用地指标为主要工具的土地管理权，引导地方更多利用城市存量土地，减少对耕地的过度占用。[16]通过中长期的土地总体规划和短期的年度土地利用计划，中央确定了一定时期内每个地区可新增的建设用地总量指标，并在空间上落实到具体地块。[17]综上，至少就中国政府财政体制和土地管理体制而言，以1990年中期为界划分为前后两个阶段，都从相对的分权走向了日益的集权。相较于世界上其他可比的大型经济体，中国财政的中央集权程度和专项转移支付占总转移支付的比例相当之高，[18]而通过规划指标和年度计划指标实施跨年度总量限定和年度计划管理的土地管理体制，中央集权的程度更高。[19]若其他条件不变，中央持续提高其法定财政分成比例将压制地方发展的积极性。尤其是1994年分税制后中央分享了当时占预算内财政收入45%的制造业增值税的3/4，地方发展的积极性肯定会下降。而实际观察到的情况，是地方政府的积极性确实出现了明显的下降：90年代中期以来，在财政和金融体制集权化、国有银行商业化的同时，各地普遍加速了对本地政府举办的国有企业、乡镇企业的破产、清算和民营化改制。但到了20世纪90年代后期和21世纪初，地方政府，尤其是因分税制受损最大的沿海城市政府，在经历一段调整期后又逐步开始建设各类工业开发区和招商引资。需要了解的一点是，继1994年抽取增值税的75%后，2002年之后，中央政府又将所得税变为央地共享税。可正是2002年之后，中国经济开始步入了“黄金增长期”。随着越来越多的城市卷入招商引资竞争，各地开发区建设的规模和招商引资的力度不断加大。如果吸引制造业投资获得的直接财税收入大部分由中央分享，为什么地方还要“大干快上”新建、扩建各类工业开发区？为什么地方政府会在这一阶段逐步发展出一个以“土地财政”为支撑、具有中国特色的工业化和城市化模式？更有意思的是，为什么1994年财政集权后，地方一般公共预算收入占比和地方财政总收入（一般公共预算加基金预算收入）占比都在早期有所下降之后，又出现了较快的回升？对上述看似“反常”的现象给出准确的解释非常重要，因为它不仅涉及对我国各级政府间政治、经济关系的准确认知，还关系到对过去二十多年我国逐步形成的增长模式及其驱动因素的理论阐释。三、 解释地方政府发展激励的两个备择理论假说
就20世纪90年代后期以来中国“地方发展主义”引致的经济增长，学术界目前有两种较为流行的理论解释，即“经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”。3.1 经济体制持续分权理论
为解释改革时期的中国高增长，包括以20世纪90年代中期为界的转型第一阶段和第二阶段的持续增长，一些学者提出，中国的经济体制，尤其是财政政体制，在过去40年中一直是一个“分权体制”。[1]我们称这个解释中国转型期高增长的理论为“经济体制持续分权理论”。如第2.1节所述，改革时期中国财政体制从1994年前相对分权的“财政承包制”走向了之后更集权的分税制，而土地管理从90年代中期之前不严格控制各类土地指标的分权体制逐步走向之后严格控制土地指标的集权体制。因此，“经济体制持续分权理论”显然忽略了90年代中期前后转型第一阶段和第二阶段政府间经济管理权力出现的重大变化。实际上，支持“经济体制持续分权理论”的学者不仅没有厘清“集权—分权”的基本概念，还混淆了“财权”和“财力”之间的差别。严格说来, 中国现有的政府间财政体制，至少就一般公共预算而言，是一个财政责任（即所谓“事权”）下放程度很高, 但收入权力，即“财权”却相当集中的体制。经过1994年的分税制改革及其后一系列央地收入分享规则的调整，中国的财政体制变得日益集权化。那些支持 “经济体制持续分权理论”的论者会争辩说，虽然分税制后中央不断集中了以正式税收为主体的一般公共预算收入，但过去20多年来以土地出让金收入为主体的地方基金预算收入却实现了超高速增长。比如，2020年国有土地使用权出让收入达到8.41万亿元，而同年全国一般公共预算收入为18.29万亿元, 包括中央的8.28万亿元和地方的10.01万亿元。从这个数据看，地方财政总收入（18.42万亿）是中央财政总收入（中央一般预算收入8.28万亿元和中央基金预算收入0.36万亿元，总计 8.64万亿元）的2.13倍，中央财政总收入仅占全国财政总收入的31.9%。因此，虽然1994年后一般公共预算收入开始集权，但地方政府仍通过土地出让金收入保持了相当高的实际财政权力。和1994年刚推动分税制后的那个时点相比，中国财政分权的程度甚至显著提升了。但是，无论是只考虑一般公共预算收入，还是加上基金预算收入后的总财政收入，简单依据中央和地方实际收入比例判断财政的分权程度，不仅存在概念混淆的问题，还有因果推断的学理问题。对我国财政体制到底是“集权”还是“分权”的问题，大量文献存在非常严重的误解。在英文文献中，中国的财政体制一般被称为一个“highly decentralized” 的体制。但是，对“decentralization”的更准确理解是“下放”或“非中心化”。以政府间财政关系为例, 严格说只有政府收入(税收)才是一种“权力”, 而与“收入权”相反, 政府支出构成了一种责任。因此，英文的“fiscal decentralization ”既可能是收入“权力”的下放 (revenue decentralization), 或者叫“分权”, 也可能是支出“责任”的下放(expenditure decentralization)。不加区分地把decentralization 都称为“分权” , 或将中国现有财政体制称为一个“分权”的体制，显然具有误导性。中国的财政体制，至少就一般公共预算部分而言，是一个收入权力集中，而支出责任下放的“集权”体制。此外，依据1994年后地方财政收入实际比例的上升就就认为中国存在着“事实上的财政分权”（de facto decentralization），则更是混淆了以法定分成比例度量的“财权”和作为事后结果的“财力”。不少学者用反映事后结果的地方“财力”比例论证地方政府发展本地经济的积极性，并论证地方在“财权”（即de jure rules）下降的同时，却因“事实上的财政分权”保持了发展经济的积极性，所以中国取得了持续的高增长，则更是“倒果为因”。[2]此类论证的逻辑谬误是把一些更根本的因素驱动的经济增长归因于这些因素同时驱动的另一个结果，即地方财力的不断上升。从因果识别看，实际上是把相关关系当成了因果关系，“以果释果”，甚至“倒果为因”。由于这个问题实在重要，一旦辨析不清很容易导致理论分析的混乱及实证设定的不当，有必要进一步加以说明。首先来看一般公共预算收入。不妨对比一下1994年后央地“财权”变化和央地“财力”变化之间存在的差别。如表1所示，1994年分税制后，中央通过分享增值税的75%显著集中了财力，而只给地方保留了当时总量相当有限的所得税、营业税以及其他十几个小税种。1994年改革的即时效果是中央一般公共预算收入比重从1993年的22.0%迅速增加到1994年的55.7%。但如果观察地方实际财力占比随时间的变化，我们又可以看到如下的情况：1994年—2001年间，在央地税收分成法定规则基本没有发生变化的情况下[3]， 地方一般公共预算收入占比从1994年的44.3%提高到2001年的47.6%。表1 中央与地方政府一般公共预算收入 1993—2020年如同1994年分税制短暂降低了地方财力一样，2002年和2003年的所得税集权也小幅且短暂地降低了地方的一般公共预算收入占比，从2001年的47.6%降为2002年的45.0%和2003年的45.4%。此后8年中，在央地法定分成比例没有任何变化的情况下，2010年地方一般公共预算收入财力占比上升为48.9%，2011年和2012年分别进一步增为50.6%和52.1%， 2016年更达到54.7%，到2020年依旧保持在54.7%的高位。[4]
换句话说，从2003年后到2020年的18年间，一般公共预算的地方“财权”没有发生变化，但“财力”占比却提高了9.3个百分点。即使2002年和2003年中央分别分享了所得税的50%和60%，2020年的地方一般公共预算收入财力占比还是比分税制刚启动的1994年提高了10.4个百分点之多。
那么是否可以说，从分税制改革之前的1993年到目前为止，中国仍然保持了相当程度的一般公共预算财政收入分权呢？或者说，从分税制刚刚实施后的1994年到现在，中国的财政体制变得更“分权”了呢？
答案显然是否定的。从分税制改革前到现在，中国经历了一般公共预算收入上的两次“财权”集中。从1994年改革之后到现在，以及2002～2003年之后比1994年之后，中国的财政体制都变得更为集权。为什么在地方“财权”基本没有变化的1994—2001年和2003—2020年，地方实际“财力”占比却不断上升？为什么即使2002年和2003年中央分别集中了50%和60%的所得税后，2020年的地方财政收入实际比例（54.7%）仍然远远高于规则变动前的2001年水平（47.6%）？实际上，上述“财权”和“财力”的明显分异主要来自于中央、地方各自独享和共享税基（即相关行业、企业、个人可征税的营收）的相对变化，而后者甚至不主要取决于中央和地方的相对税收征缴努力，而是来自于一些更基本的国内、国际因素变化引发的结构性效应。不妨考察一下1994—2001年包括营业税、所得税在内的各类地方独享税相比于央地共享税（增值税）和中央独享税（如关税与消费税）的相对增长速度。1994—2001年，中央独享税（消费税和关税）占总税收的比例从14.8%下降到11.6%，到2016年及其后更进一步下降到10%以下。2002年前，地方独享的企业所得税在1994—2001年间从13.8%上升到17.2%，而2002年之前地方独享的个人所得税比例从1999年（有数据开始）的3.9%很快上升到2001年的6.5%。2002年和2003年之后，地方独享税收入的更快增长主要是本文第4节将考察的两类结构性效应发挥作用的结果。本世纪初以来，在高速工业化和城市化进程中，与耕地占用、土地出让、尤其是商业、办公、住宅等地产开发相关的地方土地增值税，契税、土地使用税、耕地占用税，以及（主要对商业地产征收的）房产税，其增长幅度都高于这一阶段全国税收的平均增速。要理解上述央地独享和共享税基的相对变化，必须从国内、国际更根本因素变化引发的结构性效应入手，考察这些因素变化所塑造的各利益主体行为，研究不同利益主体在博弈中共同构建的中国增长模式。换句话说，只有深入考察影响央地税基相对变化的结构性效应，才能同时解释分税制后逐步加快的经济增长，以及伴随这种高增长的央地税基和“财力”的相对变化。恰恰是这些结构性效应导致了分税制后地方“财力”比例虽因“财权”集中先有所下降，但经过一段时间后开始回升，甚至还超过“财权”刚集中时的水平。但这种回升作为一个结果，不应被理解为“持续的财政分权”，更不能“倒果为因”地论证中国的高增长来自经济管理体制的“持续分权”。考察以土地出让金为主的基金预算收入时应该遵循同样的逻辑。自我国开始有土地出让金收入以来，收入就基本归属地方。[5]甚至在我国还没有显性的土地出让金之前，如地方国有企业、乡镇企业尚未大规模改制前乃至于计划经济时期，地方政府直接划拨土地给自己兴办的企业，土地租金其实已经隐含在这些公有制企业给地方政府的利税上缴中。从这个意义上讲，建设用地的收入权力从来就归属地方，从来没有被中央集中过。只是在1978到90年代中期的转型第一阶段，土地收入，无论是显性收入还是隐性收入，都不是地方财政收入的主要来源，甚至不是当时地方预算外收入的主要来源。90年代中后期以来，尤其是本世纪前20年，无论是从绝对值看，还是从其占地方公共预算财政收入和全国公共预算财政收入的比例看，地方土地出让金收入确实出现了逐步的提升，累积起来还非常显著。2000年中国的城市土地出让金还不到600亿元，但2001年到2003的三年间几乎每年翻倍，2003年时就达到5421亿元。自2007年首次突破万亿元，达到1.2万亿元后,2010 年又突破2万亿元、达到2.75万亿元，2013年突破4万亿元（4.37万亿），2020年更达到创纪录的8.41万亿元。[6]显然，这是一个增速上前高后缓、绝对量及占比持续放大、长达20余年的中期演变过程。在这个过程中，地方政府以放量、低价方式供应工业用地招商引资，再通过限量、高价供应商住用地获得垄断地租，最终形成了工业用地的“全国性买方市场”和各城市商住用地的“局域性卖方市场”。所以，“土地财政”恰恰是过去20多年中国逐步涌现的一个新现象。对这个重大现象必须进行理论解释，但“经济体制持续分权理论”反过来将实际土地出让金收入占比的提高理解为“土地出让收入分权”并以此解释中国这一段时期的持续增长。这就自然会面临如下的挑战：如果说中国土地财政分权是1994年后一般预算收入集权后高速增长的关键解释变量，那么为什么1994年之前的土地收入分权却不能解释转型第一阶段的高增长？显然，那个阶段地方政府的土地收入并不重要，而这意味着该理论必须首先解释土地收入为什么在转型第二阶段的重要性日益增加。显然，如果不能找到引发“土地财政”现象的更根本原因，那么这个理论就是不成功的。特别还要指出的一点是，从土地使用金的使用方向上看，随着土地出让金总数的增加，中央政府过去15年中还不断出台了各种政策，直接要求地方政府提取土地出让金总收入或纯收益[7]的部分来满足多个特定用途的支出要求，包括农业土地开发（不低于土地出让净收益的15%）、农田水利建设资金（不低于土地出让净收益的10%），甚至教育资金（土地出让净收益的10%）、廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程支出（不低于土地出让净收益的10%），农业土地整理（按新增建设用地出让金核交的新增建设用地土地有偿使用费），以及补助被征地农民社会保障费用、保持被征地农民原有生活水平补贴费用。因此，即使是土地出让金纯收益也早就作为“唐僧肉”，虽然没有被中央以直接集中财力的方式拿走，也被中央不断地提出各种支出要求而间接受到了日益严格的管控。[8]因此，中央除了直接集中财力来推动集权外，还可以、实际上也一直在通过下压支出责任来实施对地方行为的控制。让我们再回过头来讨论土地管理体制。虽然1998年修订的《土地管理法》开始利用“土地指标”加强中央的土地管理集权，但该法律还同时强化了地方强制征地并单方面决定补偿标准的权力[9]，为20世纪末21世纪初以来地方政府实施大规模强制低价征地大建开发区和新城区创造了有利条件。因此，一定会有人会争辩说，20世纪90年代后期征地强制性的加大难道不就是中国土地管理体制仍然“分权”的证明吗? 但1998年《土地管理法》修订加大了征地的强制性，恰恰是因为1994年分税制后地方财政受到较大冲击，而1997—1998年中国刚经历了之前较为激进的“去杠杆”，结果是经济增速明显放缓，地方国有及乡镇企业大范围亏损、破产和改制，银行坏账迅速增加。此时，国际上的中国经济“崩溃论”有所抬头，国内则是各级政府都面临“稳增长、保就业”的巨大压力。这个历史背景有助于我们理解1998年《土地管理法》修订时会从原来“送审稿”希望限定征地范围变成新法出台后反而加大了地方政府征地的强制性。
换句话说，1998年《土地管理法》加大地方征地强制性的相关条款可以被理解为中央为缓解分税制带来的负面激励而推动的法律行动，是中央为帮助地方应对增长乏力采取的一个补救性措施。
正是从这个意义上讲，这次修法行为本身就是一个应该被解释的现象，而且完全可以在一个结构性分析框架下得到更好的解释。即使1998年《土地管理法》的修订确实对之后地方大规模征地及超常规工业开发区、新城区建设起到了一定的支撑作用，仍然不能将之作为其后高经济增长的根本驱动因素。
本文原载于《比较》第114辑（2021年第3辑），注释从略，特别推荐购买此刊阅读完整内容。此处转载已获得作者许可，在此特别感谢。该选文只做推荐作者相关研究的参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。转载请务必注明来源（包括作者名字、原载书籍信息、来源公号名等）。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！
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