作者｜乔尔·S. 米格代尔（Joel S. Migdal）
华盛顿大学国际关系学院罗伯特.F.菲利普讲座教授
权威是人类处境的核心。在所有人类生存领域，包括社会生活、政治和经济等，总有某些人向另一些人行使权威。权威作用于人类社会的各个层面。乍看之下，国家确实能成功地行使广泛且深入的权威，毕竟国家是地球上最强大的组织。然而，大部分国家仍然面临着行使权力的困难，即难以落实政策并改变人们的行为。本文分析了国家遭遇此类困境的原因。权威意味着权威人物通过诱惑，使他人按照特定方式行动乃至思考。这样的权威可以来自暴力，但它也可以来自不那么残暴的方式，例如创造对人们的生活有意义的符号。权威作用于人类社会的各个层面上。权力行使的广泛与深入程度，可以由现代国家这一典范体现出来。从理论上来讲，它也许会将一些权威托管给其他群体，例如家庭、学校、教会或企业，但这些受托者的权威都有着明确的边界。如果一个家庭、教会或企业越过了托管权威的边界，国家仍然可以取代它，甚至完全将它瓦解。通过各种规则、法令和法律，国家严格限制了人们的行为：人们不能走在道路上“错误的”一侧，孩子们每天有5-6小时要被隔离在学校里，罪犯会被逮捕。国家还可以征兵、宣战。国家也可以通过税款、罚款、关税和其他税收获得大量财政收入。除此之外，利用识别犯规者的有力新工具，国家扩展了它的强制能力。国家建立起监控系统，以观测人们做了什么、与谁互动。例如，在英国，平均每11-14人对应一个摄像头，单在伦敦，就有50万以上的摄像头，每个对应于18人。美国差不多有4千万摄像头，相当于全国每8人对应一个。在数字时代，手机、社交媒体、购物、听音乐和其他日常行动都会产生大量个人与集体的数据，它们都可以被政府和私人公司收集使用。其中，社交媒体产生的个人行为数据尤其多。即时支付工具的广泛使用，也提高了私人公司监控人们日常商务交易的可能性。一位学者认为，从二战后开始的监控型国家到当下的网络监控型国家，其间存在质的改变。在网络监控型国家中，能够追踪和识别个人身份的生物测量技术被用于反恐活动中。生物测量技术为实际生活中的个人建立了网络数据库，许多决策都以数据分析的结果为基础。国家权威也会以强制之外的方式发挥作用，以加强对民众的监督。国家也会使用各种各样的建议性、劝告性、充满象征意义的工具，促使公民们按照国家希望的那样行动与思考。实现这一点的方式之一就是塑造人们生活其中的物理环境与话语空间，为人们创造一种合宜的观念模式和个人价值观。公共空间的塑造形式提示人们何为合宜（与不合宜）的行为。国家代理人也会输送大量意义符号来给民众，试图如形式法律一样影响他们。以隐秘或不那么隐秘的方式，国家试图定义应该如何穿着，如何说话，如何与他人互动。国家机构通过公开表演，试图行使权威的另一种方式。游行、典礼、制服、民间仪式、挥舞旗帜和标志之类的象征符号，授予奖章或其他荣誉——这些表演意在展示国家的支配地位，为合宜举止设立模范。通过对公共空间的定义、公开表演，以及利用观念与知识分子，国家规定人们的行为，但是国家对权威的渴求既使人团结，也将不同的人分割开来；国家所使用的手段既是包容性的，也是排他的。这些手段有包容性，因为它们意在创造一种被人们普遍接纳的正统。权威旨在立足于一种关于合宜举止的共同理解，这种“合宜”是由国家定义的。包容性可以被国界所定义——国内的人共享着关于何为可接受行为的信念。由此，国家试图建立这样一种权威：它足以使人们通过基于国籍的人际关联，定义自己是谁。国家试图将个体包容进一个关于集体机构的故事中。现代国家寻求权威的核心，就是“民族国家”这一“充满感情的概念”。这一有力的结合立足于民族主义，它与国家通过民族概念塑造普遍关联感的尝试密切相连。通过民族主义，国家创造了一种普遍的包容感，但它也必须在人群之中创造区别。国家创造了一种“我们”与“他们”的氛围。通常情况下，被排斥的是国境外的人，由此，国家公民与他国公民得到区分；但排斥也可能发生在国内，国家通过将自己等同为一个社会群体而非另一个来加强权威。种族、宗教和其他差异都可能为国家所用，从而在关键群体中巩固自己的地位与权威。国家也会依据不同群体对国家权威的接受度，为他们安排不同等级的公民身份。诚然，国家掌握了大量有力的工具，用以使人做其他情况下可能不会做的事，即按照国家希望的方式行动。然而，许多国家都曾在建立广泛而深入的权威的过程中遭遇严重困难。或许最明显的原因是人们的可塑性不够强。公开或隐蔽的抵抗只是国家建立权威时遇到的障碍物的表面。首先，人们生活在多重声音的世界上，他们从不同的方向，听到大量不同的命令与劝告。无论人们选择遵从谁，都要付出代价。当然，国家能够对违法者施以暴力，从而使得不服从的代价变得相当之高，但其他的机构也能展开有力的制裁。背叛家庭生活方式，可能会失去爱与关怀；不遵从公司文化，可能会失去生计；违逆宗教教条，则可能失去来世救赎的资格。国家领导者建立有广泛基础的权威时面临的挑战，不仅出现在被命令者之中，也出现在国家及其官僚机构之间。将命令传递给代理人的过程充满了困难。
委托-代理理论认为，委托者的构想与代理人的执行之间会存在差距。在极大程度上，这一差距源于代理人的投机主义。投机主义会使这位代理人偏离接收到的命令。这类问题在国家这类大型复杂组织中更为严峻，因为委托-代理链条很长，很难追究责任。责任与监管都被弱化了，代理人会逃避责任，甚至滋生腐败，从而打击委托者的目的。所有准备好接收、传播和执行命令的待令下属们也生活在复杂的多重声音世界里。代理人当然会尊重甚至畏惧命令传递链中的上级，而且最初也打算照样执行命令，但他们也会从上级之外的人那里感到压力——同辈、客户、他们自己的员工以及旁观者。委托-代理困境的出现，并非单纯由于代理人是投机分子或多重压力的受害者，这个问题还涉及另一个重要维度。执行者不仅将自己视为下属，他们实际上享受着自由裁量权，能决定如何（以及何时）施行规则。这种自由裁量权不是执行者反抗上级的阴谋。相反，上级在允许其副手偏离命令字面意思时，也创造和加强了自身权威。上级最不希望的就是权威执行者们就所有命令执行方面的小问题来请示他们。委托者和代理人都普遍认为，代理人对政策的独立诠释非常重要。这一点还出于另一个原因。在国家机构中，代理人通常才是处理当下问题的专家。在许多情况下，委托者只是政治性负责人，缺乏相关领域的具体经验，他们相当依赖为自己工作的专家。关于委托-代理困境及其对权威缔造的影响，我还有最后一个想法。将委托者与代理人纵向二分，本来就忽视了这一过程中的其他重要参与者。正如我提到的，通常与代理人平级的非主管官员都可以向代理人施加横向压力，还有命令针对的那些人，那些应该由于法律或政策的传播而改变行为的人，他们可以利用上级与下属之间的差异为自身牟利。规则制定，尤其在复杂机构中，本身就是相当复杂的任务，涉及到大量群体，他们关于规则应有之义的理解各不相同。换言之，这条规则对他们有多重要？如何奖惩遵循规则和违背它的人？要投入多少资源来推广它？立法者与不同的选民群体互动，这些选民为制定中的法规带来了大量不同的关注点及视角。如果能充分考虑所有不同群体的关切，促进多方合作，国家在相关问题上的权威就会更加强大；但如果参与规则制定的多方群体始终不能达成共识，那么最终形成的规则本身的权威则可能被削弱。综上所述，国家权威面临的困境，主要来自执行命令的代理人、普通民众、规则制定过程，但最重要的是，任何权威都不可能充分监督每一个人，因此他们必须确保自己制定的规则及其精神被人们自愿接受。做到这一点并不容易，它取决于一系列因素。首先，领导者要在人群中建立服从的习惯。这样，所有规则都有了边际效益：对先前规则或者整个规则系统的默认，使得人们更容易接受新规则。对大部分规则的接受，以及服从规则的习惯，立基于人们对权威的承认。民众要认可国家权威确实适合担任规则制定者。一个人将某条规则的正确性加以内化，不仅取决于他和领导者的关系。对一个规则体系中的某条规则的接受，也取决于人们之间的社会互动。在一种多元环境中，遵循规则的意愿来自于个体之间那种产生了合规文化的纽带。虽然有强大的工具，但对国家而言，建立权威仍然很难。国家并非存在于真空中，其他社会力量与机构与它们竞争，试图赢得普通民众的关注。委托者不得不应对代理人们，他们是投机的，可能会扭曲规则，而且行动时也面临着多重压力。因此，国家政令的执行结果，及其对个人行为的改变，很少与预期相符。这种不确定性给社会科学家们的工作带来了挑战。研究者们应该将“政策执行”和“治理”之类的概念问题化。意料之外的结果不应该被掩藏；它们是研究问题的组成部分。社会科学家必须看到政治宣传背后那些会犯错的具体的人；必须纵向追随国家命令的曲折历程，观察立法团体、执法机构以及被托付了资源、执行指令的基层官员；必须考察政策针对的人如何通过日常行动“重写”规则；除了关注中央发生的事，社会科学家们还必须关注地方层面上的政策问题。社会学家的挑战，正在于理解混乱，想办法理清动态斗争中是谁在行使权威，以及这些斗争如何与治理相关。
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本文来源于“治理研究英文期刊”。原文献来源：Joel S. Migdal (2021) The question of authority, Journal of Chinese Governance, 6:3, 333-350, DOI: 10.1080/23812346.2020.1796163。该选文只做推荐作者相关研究的参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！
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