传统中国基层自治，如何塑造国家能力？
作者｜龙登高 华大学社会科学学院长聘教授，第十八届孙冶方经济科学奖得主，主要从事经济史、制度经济学、国际华商等研究
国家能力不应简单以政府直接控制基层的强度，或可直接支配资源的多少来度量，更不应被理解为政府权力超越一切约束与限制的能力。不同于以经济发展为导向的现代国家，传统中国的国家能力主要体现在以较低成本维系大一统，实现长期稳定治理上。基层自治、政府间接控制的治理模式，成为凭借当时的国家能力实现长期稳定统治的制度机制与保障。
点击封面查看👇
《近世基层治理及制度变迁》
龙登高 陈月圆 黄一彪 著
广西师范大学出版社
2024年7月
一、改善朝廷与地方的委托－代理关系
在朝廷与地方的委托-代理关系中存在两大难题，一是要克服激励不相容，二是要尽量避免信息传递失真。就前者而言，皇帝在力求驱使官员实现朝廷目标和利益的同时，又要防范官员中饱私囊。历朝的官僚体系均强化激励机制，严格监管、督察与约束机制。清袭明制，又多有创新，乾隆时期形成了“年终密考”制度，在地方官的考核和简选中发挥了独特作用。就后者而言，信息在委托-代理链条中容易扭曲与失真。每一级政府、每一个官员都可能根据部门利益、个性偏好筛选信息。链条越长，层级越多，信息失真与扭曲越突出，例如传统时期的“州县不以实闻，上下相蒙”，或像“上有政策，下有对策”。在信息传递滞缓、交通运输不便的时代，天高皇帝远、尾大不掉的现象也颇堪忧虑。
通过基层自治与官不下县，朝廷可以缩短与地方的委托-代理链条，从而克服官僚体系信息传递失真的弊端，也减轻激励不相容的问题。西欧在现代国家取代封建制的过程中确立了文官体系，但覆盖范围相对较小，通常只有数百万、上千万的人口。长达2000年历史的中国文官体系覆盖范围相当于整个欧洲。基层自治作为制度基础支撑基层社会经济的相对稳定运行，官僚体系则能够摆脱烦琐复杂的基层事务，专注于完成朝廷委托的国家事务，有效地构建了传统中国的国家能力。
二、分散风险，降低管理成本
基层官员代表中央治理地方，权力直达底层，固然有助于提升政府的动员力，却也意味着责任与风险的集中，基层矛盾连累或归咎中央的可能性大幅提高。如果中央对地方适当放权，允许基层自治，那么危机就可以首先就地消化，进而减少系统性风险，在这种模式下中央更不会成为被指责的对象。尤其是在相对较为封闭的传统中国，即使某一区域基层民众抵制地方官吏，也很难引起其他区域民众的共鸣，更难以同时出现反对中央的浪潮。
在幅员辽阔的古代中国，政府的税收能力受到官僚体系效率与技术条件等方面的制约。李伯重发现，以华亭、娄县地区为代表的江南地区，政府税收所占GDP的比重为4%—5%。石锦建的研究亦表明，明代财政收入占GDP的比重由15世纪初的9%稳定下降至15世纪末的4%左右。官僚体系的规模受到财政条件的限制，使朝廷权力彻底渗透到基层面临高昂的成本，收益却十分有限。若通过基层自治的方式，则能够有效减轻管理成本，并维持基层社会的基本稳定。因此，明清两代都维系着一个官员人数较少的官僚体系。与此同时，官僚体系直接参与的基层事务也十分有限，清代光绪时全国公共建设的费用每年仅150万两，平均到每个县不过区区数百两。
三、激发民众的创造力
在传统中国基层自治的治理模式中，基层行政、市场主体、民间组织等非政府主体承担了基层公共品的供给与治理。基层自治所表现出的草根民主或朴素民主，可以激发民众的创造力。这种民间自生自发的制度可以因地制宜，通过各地的创新尝试，民众能够自由地进行选择处理。具有生命力的制度被自愿选择、移植，不断得到改善和扩展。反之，不具备竞争力的制度则会被淘汰。义渡、廊桥、水利设施等由公益建造、免费使用的制度，在各地推广，呈相互砥砺之势。当民间拥有自我决策的权力时，在各地不同的约束条件下，竞争与创新会带来更适合当地情况的制度安排。
四、基层自治或能制衡官僚体系
依赖官僚体系实现对官员的约束，取得的成效有限，借助政府以外的力量或许能起到较为良好的效果。独立的士绅和民间组织有时可能成为这种约束因素。基层自主自立或可以抗衡官员的狐假虎威，甚至与中央遥相呼应，自下而上地监督官员，能够把权力关进笼子。朱元璋曾允许民众将他们认为的不法官员“绑缚赴京治罪”，尽管这一政策推行未久便停止，但从中折射了皇帝对民众发挥监督官员作用的期许。尽管士绅在某些情况下亦被官员视为“刁生劣监”（“刁衿劣监”）而加以打击，但从另一方面来看，士绅作为基层群体或百姓的利益代表协助其诉讼，甚至直接越级告状，从而挑战地方官员话语权，恰好反映了士绅利用自身的知识、获取的信息以及周边的民间力量而对官员产生某种制衡作用。从长期来看，这一制度制衡的设计有利于消化潜在的冲突因素，使之在萌芽状态中得到解决，而不致累积成为大问题。
……
在感性和直线思维下，国家能力的强度被等同于政府和官员不受限制的权力，但从长远和整体的视野下，官员和政府受到制衡，政府能力反而可能增强。英国光荣革命的历程表明，政府受到议会的约束与监督，提高了政府信用，从而为融资与支持战争提供了帮助。在近代西欧，只有那些既实现了财政体制的中央集权（Fiscal centralization），同时政府行政权力又受到制度约束的国家（limited government），国家财政能力才能得到更大的提升。在16—18世纪西方各国的竞争中，以英国为代表的国家税收更具合法性基础，并提升了其公债信用，获得了更强的财政动员能力，而西班牙和法国则相形失色。
传统中国基层自治的治理模式，体现在基层行政、市场主体、民间组织等这些非政府主体所承担的基层公共品供给职责，从而有效缩减了官僚体系的委托-代理链条，使中央政府能够低成本地实现大一统政权对“广土众民”的统治，由此塑造了传统中国的国家能力。这种朴素的经济自由主义取向始终在与专制集权的博弈过程中消长，作为人类天性的朴素追求，其在中国源远流长，具有强韧的生命力，但缺乏正式的基层自治制度作为支撑。而当约束条件变动时，它无法抗衡政府权力的膨胀，从而显得脆弱不堪。本章系统地总结了传统中国的基层自治及所折射的国家能力，亦能够为推动当前国家能力建设与现代国家治理体系的完善提供有益启示。
李里峰｜群众运动与乡村治理：1945-1976年中国基层政治的一个解释框架
点击封面查看👇
混乱时代 阅读常识
出版、媒体、投稿、翻译、课程等事宜可留言👇