投资于人：财政支出如何扩大中等收入群体
广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。
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本书的写作始于2015年，成稿于2019年，2020年出版时新冠疫情正处于全球大流行中。三年大疫加速了全球大变局，面对复杂多变的内外形势，要做到处变不惊，关键在于稳住自己。扩大中等收入群体既是我国稳当前经济社会的关键，又是稳未来发展的基础。尤其是从当下的现实看，无论是有效应对“脱钩”、“卡脖子”等外部挑战，还是实现高质量发展的内在要求，一个以中等收入群体为主体的超大规模市场都是中国赢得主动的关键所在和底气所在。同时，扩大中等收入群体，也是中国在实现全面小康之后促进共同富裕的现实路径。
《公共服务财政支出与中等收入群体发展》
作者：何冬妮今天，政府的公共投资与公共消费已被视为促进经济增长的重要手段，公共服务财政支出是积极财政政策的重要内容。从扩大消费和有效投资的角度看，投资于人的公共服务财政支出有着至为关键的作用。钱花得好不好，值不值，最终要靠发展的质量来检验，而中等收入群体占比无疑是非常重要的一个检验指标。改革开放四十多年来，扩大中等收入群体已经成为我国政府重要的施政目标。然而，尽管这些年我国中等收入群体的规模和比重不断扩大，但总体而言尚未形成“橄榄型”的社会结构。我国的中等收入群体既不够大——比例偏小，也不够稳——抗风险能力弱，已经成为制约实现高质量发展的突出矛盾。影响中等收入群体发展的因素有很多，其中，作为再分配的重要手段，财政支出特别是公共服务财政支出对中等收入群体的发展有重要的影响。也就是说，如何充分发挥公共服务财政支出的“扩中”作用，是一个重要且现实迫切的经济社会命题，这是本书选题的出发点。
在本书中，笔者使用以“购买力平价”方法确定的中等收入标准，测算了不同地区中等收入群体的比重，并利用2001～2016年我国22个省份居民家庭收入和公共服务财政支出的面板数据，分析了地方公共服务财政支出变化对中等收入群体比重的影响，结果表明：
首先，提高公共服务财政支出占GDP的比重对扩大中等收入群体具有明显的正向作用。
其次，公共服务财政支出对扩大中等收入群体的作用要大于财政总支出的影响。这意味着，投资于人的公共服务财政支出，有利于扩大人的“可行能力”（阿马蒂亚·森，2002），从而对扩大中等收入就业具有重要作用。
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公共服务财政支出是如何影响中等收入群体的？
其中的传导机制是怎么样的？
本书也给出了相应的分析。
第一个维度，公共服务财政支出引起需求端变化进而影响中等收入群体的扩大。公共服务财政支出对需求端的影响主要通过对消费结构和投资结构的影响来实现。财政支出结构的变化特别是财政支出中的教育、医疗、社会保障支出与消费结构升级密切相关，消费结构升级进而影响投资结构，从而影响中等收入就业需求创造。反过来，中等收入群体比重的扩大，又会形成消费结构升级和消费需求释放的重要动力，形成产业结构升级的重要推动力，为中等收入群体的持续扩大创造重要基础，形成消费结构升级——消费需求和投资需求释放——产业升级——中等收入就业创造和收入提升——消费结构升级的良性循环。公共服务财政支出对私人投资产生挤入效应或挤出效应，会对投资结构与消费结构的动态平衡产生实质影响，进而影响中等收入就业需求。
第二个维度，公共服务财政支出引起供给端变化进而影响中等收入群体的扩大。公共服务财政支出对供给端的影响主要通过对产业结构和就业结构的影响来实现。进入工业化后期，服务业是新增就业的主体，现代服务业的工资比一般制造业高，是扩大中等收入群体的主要产业部门。在其他条件不变下，公共服务财政支出增加和支出均等化水平上升，促进城市化，促进区域和城乡协调发展，从而为服务业发展创造需求和空间，从而为扩大中等收入就业创造重要条件。统计数据显示，平均工资排在前三位的行业分别为信息传输、计算机服务和软件业，金融业，科学研究、技术服务和地质勘查业，教育、卫生、文化、体育、娱乐、租赁商务、交通运输等服务业平均工资均高于城镇单位就业人员平均工资，可见现代服务业已经成为创造中等收入就业的主要部门。
第三个维度，公共服务财政支出引起分配端的变化从而影响中等收入群体的扩大。公共服务财政支出对收入分配结构的影响主要通过初次分配领域“收入转移”和再分配领域“收入转移”来实现。
首先，公共服务财政支出变化会引起再分配领域的“收入转移”。在财政支出占GDP的比重不变的情况下，提高基本公共服务支出占财政支出的比重，同时减少财政资源配置的城乡差别、地区差别以及在不同收入群体间的差距，有利于在提高居民人均收入水平的同时缩小城乡、地区和贫富差距，从而有利于扩大中等收入群体。这是第一种“收入转移”，即通过公共服务财政支出这一再分配手段实现收入由高收入者向中低收入者的转移，这种收入转移给扩大中等收入群体带来的影响是正向的。
其次，公共服务财政支出变化会引起初次分配领域的“收入转移”。提高公共服务财政支出的规模和比重，在其他条件不变的情况下，会提高财政支出规模和占GDP的比重，财政支出占GDP的比重越高，在赤字率保持不变的条件下，意味着财政收入占GDP的比重越高，而企业利润和居民收入占比会缩小。第二种“收入转移”效应是居民、企业收入向政府收入的转移，这种转移对扩大中等收入群体的直接影响是反向的。
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国际上有何经验教训可供我国借鉴？
本书通过对美国、德国、日本、韩国、北欧地区和拉美地区经济体的比较研究，得出了可供我国参考借鉴的重要启示。
第一，公共服务财政支出对收入分配政策和社会政策的有效性有重要影响。
第二，把扩大中等收入群体作为公共财政支出的导向和重要的政府绩效考核指标。
第三，以公平和可持续为导向扩大公共服务财政支出，扩大公共服务财政支出的两大原则是：
一是最大化促进公共服务均等化。
二是最小化挤出私人投资和私人消费。
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公共服务财政支出的“扩中”作用？
在上述研究基础上，本书提出如何充分发挥公共服务财政支出“扩中”作用的政策建议。
一是以提升公共服务财政支出比重为重点优化财政支出结构。考虑到公共服务财政支出对初次分配结构和再分配结构的影响，一方面，需要提升教育、医疗卫生、社保等基本公共服务支出占国家财政总支出和占GDP的比重，提高基本公共服务支出均等化水平，以此最大化公共服务财政支出在再分配调节中的“扩中”效应。另一方面，要最小化公共服务财政支出在初次分配领域形成对私人支出的挤出效应，从而抑制公共服务财政支出的“扩中”负效应。这就意味着提高公共服务财政支出比重不是“大包大揽”。既需要通过进一步降低“养人”的行政性支出比重，来为扩大公共服务财政支出创造更大空间，也需要进一步提高各级政府财政支出透明度，提高财政支出整体效率，为公共服务支出腾出更大空间。更重要的是，在涉及到多元化、多层次公共服务需求例如基本医疗卫生和养老服务需求时，总结公共卫生服务券等做法和经验，创造性地利用市场竞争机制来提高支出效率。
二是以公共服务财政支出均等化为重点进一步理顺中央和地方财税关系。公共服务财政支出均等化可以降低收入分配不平等和促进不同地区间、城乡间的均衡发展，为中低收入者向上流动创造有利条件。从国际上看，中等收入群体占主体的国家，公共服务财政支出呈现明显的均等化导向，例如北欧等国就明确以生活条件均等化为目标配置财政资源。尽管这些年我国公共服务财政支出均等化取得许多进展，但地区差距和城乡差距仍然明显，未来仍然需要加强区域财政均衡机制建设。
三、以提高公共服务财政支出效率为重点深化财政支出管理制度改革。公共服务财政支出效率的提高，意味着政府花一块钱能产生更多符合老百姓需要的公共服务。公共服务财政支出的效率很大程度上取决于财政支出管理制度。这就需要继续加强公共服务财政支出绩效管理制度建设。包括要把保障基本民生和公共服务均等化作为公共服务财政支出绩效考核的最重要的目标；推进公共服务财政支出预算法治化、科学化，例如，采取多种方法编制老百姓看得懂看的明白的财政支出预算，鼓励探索把直接涉及社区百姓利益的财政支出项目作为重点的参与式预算；完善公共服务领域的政府采购制度，扩大采购范围，提高透明度，以此提高公共服务财政支出效率。
四是推进税收结构和财政支出结构的协同调整。在不增加企业和居民税负的前提和基础上，扩大公共服务财政支出。上海金融和法律研究院2018年对145个国家个人所得税最高边际税率的研究表明，最高边际税率达到45%及以上的27个国家大多是发达国家或者高福利国家，考虑到我国社会福利水平，45%的最高边际税率让我国在营商环境竞争中处于非常不利的地位。我国需要加大减税力度，同时加快推进税收结构由间接税为主向直接税为主转型，推动税收结构优化和财政支出结构优化“收支两条线”的联动改革，为可持续的公共服务财政支出提供财力保障。
五是推动财政制度和公共服务体制的联动改革。公共服务财政支出能否最终转化为高质量的公共服务供给，取决于公共服务体制建设。在保障基本公共服务均等化目标的前提下，需要：进一步加快公共服务供给方式创新和供给主体多元化，探索一条财力可持续的道路。例如，在教育、卫生等领域试点推行公共服务券改革，引入竞争，提高服务质量和提高效率；完善公共服务供给绩效考核体系，通过严格的绩效考核减少公共服务财政支出的效率漏损；完善公共服务“消费者”评价和反馈机制。
作者简介：
何冬妮 博士，研究员，广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员，曾任中国（海南）改革发展研究院副院长、研究员。
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