郭海：全球秩序变化中的中国-东盟合作前景
中国-东盟经济研讨会相关链接：中外学者共同呼吁建设中国-东盟共同市场郭海
华南理工大学公共政策研究院外交中心副主任、副研究员
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本文系作者在广州粤港澳大湾区研究院举办的“中国-东盟经济关系研讨会”（2023年5月27日）上的发言整理。
导读
本文探讨大国竞争的背景下的中国-东盟关系。文章审视了三个关于东盟-中国关系的传统观点: 第一，美国在东南亚领导地位在下降; 第二，东盟国家担心中国主导东南亚秩序；第三，东盟与中国之间的不对称经济关系将持续。本文从批判的角度看待这些传统观点。本文认为，当前的世界秩序的特征，是全球经济重心向印度-太平洋地区转移，以及美国全球领导地位的调整和扩散，而不是下降。这实际上有利于东盟中心地位原则。维护该地区的和平与繁荣仍然取决于东盟对“门户开放政策”的坚持。1
关于中国-东盟关系的传统观点东南亚是世界上最具活力的地区。这不仅仅是因为东盟国家经济的持续发展，也因为大国在此地区展开的博弈。东南亚地区经济一体化与地缘政治风险加剧相伴而行。在过去，东盟在区域一体化进程取得了一些里程碑式的成就，包括通过了《中国—东盟战略伙伴关系愿景》，签署了RCEP，和部分成员国加入了CPTPP。然而，随着南海争端、缅甸内乱、美国部署“印太战略”，地区安全环境变得相当紧张。一些分析甚至认为，南海将成为第三次世界大战的中心。正如理查德·贾瓦德·海德里安（Richard Javad Heydarian）所述，“这里是亚洲的海洋中心地带，全球动乱的因素都在密谋破坏后冷战时期印度-太平洋地区的和平与稳定”。 事实上，很多关于东盟-中国关系的学术讨论都围绕着这么一个主体，即东盟国家如何在中美大国竞争中把握自己的战略定位。“对冲”一词被广泛用于描述东盟国家对中国崛起的战略反应。相对于“平衡”和“见风使舵／追随”的概念，“对冲”概括了东盟国家如何通过同时与美国和中国展开合作来应对中国崛起带来的机遇和挑战。一些人认为，新加坡和马来西亚等一些东盟国家采取对冲策略，更多地是为了统治精英的国内合法性，而不是大国政治(Chen-Chwee, 2008)。但不管怎样，近年来讨论的焦点已不是“东盟国家是否针对中国采取对冲策略”，而是各个东盟国家对冲策略的差异性。东盟国家对中国崛起的不确定性和焦虑感推动着学者们的讨论。
这种焦虑感源于人们对东南亚地区秩序的三种观察或传统观点：其一，人们认为美国的全球领导地位正在减弱，对东南亚的承诺也在减少；其二，东南亚正在形成一个以中国为中心的地区秩序；其三，东盟在经济上对中国的依赖在加深。表面上看，这些观察看似正确。然而，当我们将它们置于世界秩序转型的背景下进行审视时，会发现它们难以经得起推敲。
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对中国-东盟关系传统观点的辨析1
美国的全球领导力下滑？
许多人认为美国的全球领导地位正处于衰退状态，美国对东南亚的承诺正在减弱。的确，国际关系学界广泛探讨了中美权力转移的相关话题，包括中国的崛起和自由主义国际秩序的衰落。2008年全球金融危机，特朗普的贸易战和拜登政府宣布与中国进行的“战略竞争”使人们愈发关注中国取代美国成为下一个全球领导者的可能性。然而，美国全球领导地位的下降被严重夸大了。美国保持着全球军事霸权，在80个国家拥有750多个军事基地。美国的GDP增长率继续超过其他发达经济体。美元仍然是全球货币，占全球央行外汇储备总额的60%。此外，美国仍然被认为是东南亚国际公共产品的重要提供者。根据东南亚研究所（ISEAS Yusof Ishak Institute）2022年的一项调查，36.6%的东盟国家受访者对美国维护基于规则的秩序和国际法表达了最强烈的信心。相比之下，仅13.6%的受访者对中国抱有信心。不仅如此，美国还加强了其在该地区的安全框架和军事联盟，包括奥库斯（AUKUS）、四边安全对话（QUAD）、五眼联盟，以及建立包括韩国和日本在内的三边军事网络。此外，美国重新调整了其来自中东的资源，并以新的活力加强了其在印度-太平洋地区的存在。2
以中国为中心的东南亚秩序的前景?
第二，有人认为中国将在东南亚建立以中国为中心的秩序。这种观点是不准确的。东南亚地区包含多个权力中心。泰国、老挝和柬埔寨形成了一个佛教世界，与印度有着密切的文明联系，2022年11月，他们的外交关系提升为全面战略伙伴关系。在大多数人口信奉逊尼派伊斯兰教的印尼、文莱和马来西亚，与伊斯兰世界的关系在内政和外交事务中仍然占有重要地位。日本在东南亚的基础设施投资方面仍处于领先地位，到2022年底，日本为东盟国家的基础设施项目贡献了3300亿美元，超过中国的1000亿美元。继美国之后，法国、英国、韩国、德国等国也加紧推出各自的“印太战略”。最重要的是，东盟中心地位（ASEAN centrality）仍然是该地区主要利益攸关方的最大共识。拜登说，东盟中心地位是“维持我们共同地区的弹性、繁荣和安全的关键”。中国的外交政策明确强调坚持东盟中心地位。中国外交部2022年的立场文件重申，“中国坚定不移地支持东盟在不断演变的地区架构中的中心地位，并致力于东盟在地区和国际事务中的领导地位”。东南亚的地区秩序建立在以东盟为中心的多边框架上，而非由个别大国主导。3
东盟对中国的经济依赖？
实现更加平衡的双边贸易关系是未来中国-东盟合作的关键。中国自2009年以来，就一直是东盟最大的贸易合作伙伴。然而，多年来，东盟对中国的贸易逆差不断扩大，到2021年达到了108亿美元。贸易逆差引起了许多东盟国家对东盟经济依赖中国进口的担忧。然而，这样的贸易关系并非一成不变。随着中国向全球价值链的上游移动，服装制造和纺织品等行业开始转移到越南、柬埔寨和缅甸等国家。考虑到地缘政治风险，一些跨国公司试图通过将生产基地转移到东盟国家来实现供应链的多样化和去风险。一份关于东盟-中国贸易的研究报告强调，由地缘政治紧张局势和疫情造成的供应链中断已导致2021年产业内贸易下降。另外，产业转移进程在一定程度上得益于中国的“一带一路”倡议，该倡议为东盟带来了大量基础设施投资，促进了东南亚地区工业中心之间的互联互通和垂直整合。中国-东盟贸易最显著的趋势之一是中国对东盟出口中中间产品（即用于制造最终产品的半成品）比例的增加。一些媒体甚至鼓吹，东盟已成为“第二个中国”。虽然这种说法的真实性仍有争议，但毫无疑问，东盟在全球价值链中扮演着核心角色。全球价值链从离岸外包到近岸外包的多元化转变将给东盟国家的制造业提供巨大增长潜力，并改变东盟与中国之间的贸易结构。
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东盟中心地位的重要性东南亚地区秩序的一个悖论是，尽管地缘政治局势紧张，但该地区经济仍在快速增长。从历史上看，东南亚地区的稳定是由两大支柱维持的：经济上的相互依存和东盟的包容性外交。由于前者已被其他人相当详尽地讨论过了，我想对后者作更多的说明。“东盟方式”（the ASEAN way）东南亚地区秩序的稳定至关重要。这不仅是因为东盟在大国政治面前保持了政治中立，还因为其成员国能借助东盟与大国保持适当的距离。
美国政治学家罗伯特·普特曼（Robert Putman）的“双层博弈”理论经常被用来探讨东盟国家对中国的反应。“双层博弈”指的是谈判双方不仅要满足各自在国际受众的要求，还要在国内受众的要求。但事实上，中国-东盟关系不是简单的双层博弈，而是三层博弈。除了国际和国内层面外，决策者还需要对区域层面的利益攸关者做出回应。这是一个稳定地区秩序的关键机制：当冲突出现时，双方的决策者都可以以“坚持东盟中心原则”为理由来缓和局势。政策制定者不必轻易屈服于国内压力而采取更激进的政策制定，这是两层博弈的典型情况。与对方保持合作的努力不会被解读为软弱或鸽派，而是保护地区利益的必要举措。
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结论一些关于中国-东盟关系的传统观点是不准确的。美国的全球领导地位和对东南亚的承诺并没有减弱。中国不可能也没有意愿在东南亚建立一个过时的“朝贡体系”。凭借其蓬勃发展的制造业，东盟主导地区事务的能力和势头将越来越强。东盟坚定地抵制经济脱钩，坚持政治中立。决定东南亚地区秩序的不是地缘政治，而是地缘经济。这也是为什么，东南亚地区长期以来保持了和平与稳定，而避免了冲突。未来，中国-东盟合作的主要挑战，将集中在双方如何建立更加平衡、互惠互利的双边经济关系。中国应继续支持东盟中心地位。中国与东盟经济一体化仍是地区稳定最重要的保障。
问答
问
东盟成员国，尤其是小国，如何保持其中立性？
问
举例：斯里兰卡向世界银行举债。IMF会说你现在经济不行了，为什么？因为中国成为斯里兰卡最大的债主，你们的困难、你们的问题就是因为“一带一路”的问题，中国的立场和位置就到了质疑，中国到底能不能独善其身呢？
*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表广州粤港澳大湾区研究院立场。
END
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