聂辉华 蒋敏杰 张彧 | 校长和书记：谁是大学的“一把手”？

第一作者简介：聂辉华，中国人民大学经济学博士，美国哈佛大学经济学系博士后（师从 2016 年诺贝尔经济学奖得主 Oliver Hart 教授），现为中国人民大学经济学院教授。

本文原载于《经济学家茶座》2011年第2辑（总第52辑）。

一、校长 PK 书记

“一把手”是一个中国特色的词语，表示一个单位里掌握实权的最高领导人。考虑到中国几千年的“官本位”和“人治”传统，“一把手”的权力宝座对于组织的成员来说显然具有无比的吸引力。因此，要了解一个组织，必须首先了解“一把手”，因为“一把手”往往决定了组织的目标、战略和行为方式。

在中国现行体制下，党政机关的“一把手”是一目了然的。例如，一个地区的党委书记显然是“一把手”，省长、市长或区长只能是“二把手”。大多数国有企业和事业单位的“一把手”也是非常明确的。例如，国有企业的董事长或者总经理是“一把手”，他们通常兼任单位的党委书记，否则党委书记通常是“二把手”。但是，中国有一类事业单位的“一把手”却不是那么容易界定，这类单位就是大学。《高等教育法》第三十九条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，同时《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》也明确规定，“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。按照上述两个法律和规定，党委是大学的最高领导机构，校长必须对党委负责。而书记是党委的最高领导人，这就意味着书记是大学的最高领导机构的负责人。可是，《高等教育法》又同时规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”（第四十一条），并且“高等学校的校长为高等学校的法定代表人”（第三十条）。既然大学的主要职责就是教学和科研，而校长又是教学和科研的负责人和本校的法人代表，那么作为大学最高行政领导的校长成为“一把手”也是合情合理的。

从纯粹学术的角度来看，这个问题有趣的地方在于：既然校长和书记都可以是大学的实际最高领导，那么为什么在一些大学校长是“一把手”，而在另一些大学书记是“一把手”呢？更有趣的问题是，如果说根据“党委领导下的校长负责制”，书记应该是法律规定的“一把手”，即书记拥有“正式权力”（formal authority），那么在什么条件下身居次席的校长能够突破形式规定获取“真实权力”（real authority）呢？

二、“一把手”校长的特征

为了回答上述两个问题，我们搜集了中国所有“211工程”大学的有关资料，剔除了一些大学的分校之后，得到了数据比较完整的113个样本。这113所“211”大学覆盖了中国大陆所有内地省级地区，类型包括理、工、农、医、文、史、哲、师范、艺术以及军事等所有类型的高等学校，它们是中国的主要大学。我们的数据包括大学的基本特征，例如规模、地位、级别和类型，还包括了大学校长和书记的个人履历，包括姓名、年龄、教育背景、专业学术和行政任职等信息。

我们在这篇文章中关心的主要问题是，谁是大学的“一把手”。公允地说，由于大学不是一个纯粹的党政机构，而是一种特殊的事业单位，因此要客观地认定校长或书记谁是“一把手”是一件比较困难的事情。为此，我们采取了一种非常保守的方法。我们识别“一把手”的第一个条件是，在大学的官方网站上，看校长和书记谁排在前面。假如我们发现校长在书记的前面或者左边，我们就认为该大学的“一把手”是校长。第二个条件是，在大学的官方新闻里，当校长和书记同时出现时，如果校长排在书记的前面，我们就认为校长是“一把手”。考虑到书记在当下的法律体系下很可能具有形式上的最高地位（即正式权力），因此书记排序在校长前面未必说明书记是真正的“一把手”，但是校长排序在书记前面，一定说明校长是真正的“一把手”。想想看，在一个政府机构中，市长怎么可能排在市委书记前面呢？换言之，我们估计的校长是“一把手”的样本数量应该是总体数量的下限。

根据我们的识别方法，我们发现在113个样本大学中，最少有10所大学是校长担任“一把手”。10所大学中还包括4所校长和书记“一肩挑”的大学，我们也认为它们的“一把手”是校长。因为只有教育部或地方政府特别信任该校长，才可能放弃另外任命一位书记的安排。虽然看上去校长担任“一把手”的大学只有全部样本的10%，但是如前所述，我们估计的是一个底线。我们相信，根据我们了解的现实情况，如果可以获取更多信息，例如谁在主导该校的人事任命权，那么一定可以筛选出更多校长担任“一把手”的大学。

现在可以初步回答我们的问题了。既然多数大学都是书记担任名义上或实际上的“一把手”，究竟是什么原因导致少数大学是校长担任“一把手”呢？通过对比校长和书记的履历，并结合大学的特点，我们认为有以下四个原因。

第一，是否在党政部门任职。中国的大学相当于党政机关的一个分支，因此大学的发展特别依赖于其“一把手”在党政机关的背景。一言以蔽之，背景决定资源，资源决定权力。一个在教育部甚至中央任职的校长或书记在高层拥有良好的人脉，能够获取普通的大学校长或书记不能获取的政府资源，能够给本校教职工和学生带来巨大利益和发展空间，当然会在本校拥有一言九鼎的最高权力。因此，假如一所大学的校长是从教育部重要部门空降下来的，能够带来大笔经费，而书记缺乏这些条件，那么校长成为拥有“真实权力”的“一把手”也就理所当然了。

第二，是否两院院士。大学是培养人才和科学研究的最高学府，而中国科学院院士或工程院院士则代表一个科学家的最高学术荣誉。在一个理工科大学，如果校长是两院院士，那么学术权威首先就不言自明了。因此，在其他条件相同的情况下，校长成为“一把手”似乎是合乎逻辑的。但中国理工科大学众多，为何只有少数几所理工科大学的“一把手”是校长呢？这就需要结合第一个原因来理解了。假设在一所大学，校长是院士，但是书记来自教育部或者更高层（例如担任中央委员会候补委员），那么此时学术背景就要让位于党政背景了。毕竟，中国大学的最重要资源不是学术本身，而是政策空间。

第三，是否校友。校友是维系学生和母校的感情纽带。因此，一些国外著名大学，例如哈佛大学，董事会在遴选校长时通常强调校长必须是本校校友。除了感情纽带，校友也意味着资源纽带。从本校毕业的学生，如果自己不是毕业后留校工作，那么至少有一批同学留校工作。实际上，能够担任大学校长的人，很多都是毕业后留校工作的，这就意味着他们在担任校长之前已经有了较好的群众基础。这种校友身份显然有利于校长上任后立即熟悉工作，选贤举能，并针对本校现状开出合格的药方。在我们的样本中，在校长和书记其他条件类似的前提下，校友身份显然给校长担任“一把手”加了不少分。

第四，是否主流学科。每个大学都有自己的特色学科和特色专业。学科实力越强，在“学而优则仕”的文化背景下，该学科的学者被提拔为行政领导的概率就越高。从累积概率来看，从该学科中走出来的领导干部也越多，这又形成了一种正反馈效应。在一所以理工见长的大学，文科出身的校长或者书记要成为“一把手”，在缺乏强势政治背景的前提下，这种概率应该很小。在我们的样本中，凡是校长成为“一把手”的大学，校长所学专业都是该校的主流学科，有几个甚至就是本校主流学科毕业的校友。

上述分析还存在两个问题。第一个是遗漏变量问题，即可能存在另外一些重要的决定“一把手”地位的因素，例如校长或书记在本校任职的时间、本校的权力分配传统等。限于时间和数据，我们暂时无法解决这个问题。另一个是样本选择问题，即我们是根据校长成为“一把手”的样本来归纳原因的，这些原因也可能是书记成为“一把手”的原因。尽管我们对校长或书记成为“一把手”的一般原因也感兴趣，但是在缺乏对比样本的情况下，我们的归纳更可能陷入样本选择的陷阱。比如，几乎所有的“一把手”——无论是校长还是书记，都是中共党员，但我们不能推断党员身份是成为“一把手”的主要原因，它最多是一个必要条件。为了减轻第二个问题的严重性，我们也来分析一下书记成为“一把手”的原因。

三、党委书记的背景

在全部113所大学样本中，有103所大学的党委书记在拥有“正式权力”的同时很可能也拥有“真实权力”，即他们很可能也是真正的“一把手”。这是根据我们的识别方法得到的上限比例。一些人也许认为，书记是搞思想政治工作的，因此不容易获得实权。这种观点是一种偏见。实际上，现在的大学党委书记，很多也是专家学者出身，也有海外留学背景，并且担任过大学副校长等“实职”。我们不妨将书记与校长进行一些对比，在概括大学党委书记背景的同时，试图确认前面概括的校长获取“真实权力”的原因。

首先，从学历上看，有40位大学党委书记拥有博士学位，超过全部样本的三分之一，并且在“985工程”高校中也是如此。相比之下，超过80%的大学校长拥有博士学位。这一方面说明，现在的书记学历并不低，具备较高的专业水平，绝非一般单位的政工干部可比。另一方面还说明，在目前大学领导的年龄阶段（校长平均年龄55岁，书记56岁），博士学位本身并不是成为“一把手”的主要原因，因为差别不大。因为党委书记中没有两院院士，所以将是否为两院院士作为校长主政的主要原因之一，这是合理的。

其次，从任职经历上看，在担任“一把手”的书记中，有将近一半曾在政府部门任职，例如曾担任地方政府的教委副主任，还有大约五分之一曾在教育部任职。在那些没有上述任职经历的书记中，有少数也曾担任过副校长职位。这说明，担任党政领导职位是成为大学“一把手”的主要原因。而且，在那些校长是两院院士的情况下，书记既没有党政部门任职经历，又未担任过副校长的样本极少，不到10%。

再次，从教育背景上看，在担任“一把手”的书记中，只有三分之一是本校校友。而担任“一把手”的校长几乎都是本校校友。这说明，是否校友对于校长主政很重要，但对于书记主政并不很重要。因此，我们前面将校友身份归纳为校长成为“一把手”的原因之一，这也是合理的。

最后，从专业上看，在担任“一把手”的书记中，有一半都是学文科出身，其中文史哲类占了大约三分之一。与担任“一把手”的校长对比，学科优势并不明显。这可能与党委书记的工作有关。做思想政治工作，可能文科出身更有优势，尽管文科出身在理工类或综合类大学中并非主流专业。

综上所述，党政任职背景是校长或党委书记成为“一把手”的共同因素，这对于由教育部和地方政府共同出资建设的“211”大学来说，也是理所当然的原因。此外，院士身份、校友身份和学科优势的确是校长成为“一把手”的主要原因。当然，由于“一把手”校长的样本较少，并且存在识别的困难，我们希望在将来的分析中努力解决这一难题。

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