货币与支付：数字转型时代的美元

本文是美联储和利益相关者就中央银行数字货币（CBDC）进行公开讨论的第一步。该文件旨在促进关于CBDC的广泛而透明的公众对话，以及关于美国CBDC的潜在利益和风险。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对论文的核心内容进行了编译。

来源 | Rearch & Analysis

编译 | 路钰秾

引言

美联储正在研究发行CBDC的方法和造成的影响。在本文中，CBDC被定义为美联储的一种广泛向公众提供的数字负债。虽然美国人长期以来也主要以数字形式持有货币——例如在商业银行分类帐的计算机记录下的银行账户中的货币——但CBDC与普通公众现有的数字货币不同，因为CBDC是美联储而不是商业银行的负债。

CBDC可以潜在地提供一系列的利益。例如，它可以为家庭和企业提供一种方便的、电子形式的中央银行货币，具有安全性和流动性;为创业者提供创造新的金融产品和服务平台;支持更快更便宜的支付(包括跨境支付);扩大消费者接触金融系统的渠道。CBDC还可能带来某些风险，并提出各种重要的政策问题，包括它可能如何影响金融部门的市场结构、信贷的成本和可用性、金融体系的安全和稳定，以及货币政策的有效性。

CBDC的引入将代表美国货币的一项重大创新。因此，必须广泛咨询公众及主要利益相关者。这篇论文是这种对话的第一步。它描述了CBDC的经济环境、主要政策考虑因素以及美国CBDC的潜在风险和收益。

货币的现存形式

货币起着支付手段、价值储存手段和记账单位的作用。在美国，货币有多种形式:

•中央银行货币是中央银行的负债。在美国，央行货币以美联储发行的实物货币和商业银行在美联储持有的数字余额的形式存在。

•商业银行货币是公众最常用的数字货币形式。商业银行的资金存在商业银行的账户中。

•非银行货币是作为余额存在非银行金融服务提供商的数字货币。这些公司通常使用包括移动应用在内的一系列技术在自己的账簿上进行余额转账。

不同类型的货币具有不同数量的信用和流动性风险。由于联邦存款保险、商业银行的监管以及商业银行可以获得中央银行的流动性，商业银行的货币几乎没有信用或流动性风险。非银行货币缺乏商业银行货币的全面保护，因此通常带有更多的信用和流动性风险。央行货币既不存在信用风险，也不存在流动性风险，因此被认为是最安全的货币形式。中央银行的货币是金融系统和整个经济的基础。

支付系统

美国的支付系统连接着广泛的金融机构、家庭和企业。美国的大多数支付依赖于银行间支付服务。因此，银行间支付服务对金融系统以及更广泛经济的运行和稳定至关重要。由于中央银行货币没有信用或流动性风险，中央银行支付系统往往是银行间支付的基础，并成为支付系统的支柱。使用央行货币结算银行间支付有助于金融稳定，因为它消除了支付系统的信用和流动性风险。

1.支付系统的改进

最近对美国支付系统的改进主要集中在使支付更快、更便宜和更方便。“即时”支付一直是私人和公共部门创新的一个特别活跃的领域。例如，清算所开发了RTP网络，这是一种用于低价值支付的实时银行间支付系统。美联储还在为“即时”支付打造一种新的银行间结算服务，这些即时支付服务将使商业银行能够在一年中的每一天24小时向家庭和企业提供支付服务，接收者可以立即获得转移资金，以降低某些类型支付的成本和费用。此外，通过移动设备可以获得的一系列以消费者为中心的服务，使数字支付变得更快、更方便。

2.支付系统存在的挑战

虽然美国现有的支付系统总体上是有效且高效的，但仍存在一些挑战。特别是，相当多的美国人目前无法使用数字银行和支付服务。此外，一些支付，尤其是跨境支付，仍然缓慢而昂贵。

随着时间的推移，数字金融服务和商业银行的资金越来越容易获得，越来越多的美国人开设和维护银行账户。尽管如此，没有银行账户的家庭超过美国家庭总数的5%，虽然近20%的人有银行账户，但仍依赖于成本更高的金融服务，如汇票、支票兑现服务和发薪日贷款。各种公共和私营部门正在努力支持普惠金融。例如，私营部门的Bank On倡议推广低成本、低风险的消费者支票账户，亚特兰大联邦储备银行还成立了一个“包容支付特别委员会”，这是一个公私部门合作机构，旨在促进弱势群体获得数字支付。

跨境支付目前面临着一系列挑战，包括结算速度慢、费用高、可访问性有限。这些摩擦的来源包括货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的差异、时区的复杂性以及中介之间的协调问题。最后，跨境支付的某些目的地国家竞争有限，因此允许现有提供商收取高额费用。

数字资产

技术创新最近掀起了一股具有货币特征的数字资产浪潮。这些“加密货币”源于加密技术和分布式账本技术的结合，它们共同为去中心化、点对点支付提供了基础。

在美国，加密货币尚未被广泛采用为一种支付手段。它们仍然受到极端价格波动的影响，在没有服务提供商的情况下很难使用，并且对交易吞吐量有严重的限制许多加密货币的能源消耗也很大，消费者很容易遭受损失、盗窃和欺诈。

稳定币是一种较新的加密货币，将其价值与一种或多种资产(如主权货币或商品)挂钩。与美元挂钩的稳定币目前主要用于促进其他数字资产的交易，但许多公司正在探索将稳定币推广为一种广泛的支付手段的方法。

关于稳定币安排的全面讨论超出了本文的范围。然而，总统金融市场工作组(PWG)、联邦存款保险公司(FDIC)和货币监理署(OCC)最近发布了一份关于支付稳定币的报告。PWG报告指出，精心设计和适当监管的稳定币可能支持更快、更有效、更包容的支付选择。然而，PWG的报告也指出，稳定币作为支付手段的使用增加的可能性引发了一系列担忧，这些担忧包括潜在的不稳定运行、支付系统的中断和经济权力的集中。PWG的报告强调了监管机构在降低这些风险方面的权力差距。

中央银行数字货币

美国联邦储备委员会正在考虑如何将CBDC纳入美国货币和支付领域。CBDC被定义为美联储的一种数字负债，它被广泛地提供给公众。目前，美联储发行的纸币是普通公众可以使用的唯一一种中央银行货币。就像现有的商业银行货币和非银行货币一样，CBDC将使普通公众能够进行数字支付。然而，作为美联储的一项负债，CBDC不需要存款保险等机制来维持公众信心，也不需要依赖基础资产池的支持来维持其价值。CBDC将是公众可获得的最安全的数字资产，不存在相关的信用或流动性风险。虽然目前还没有决定是否建立CBDC，但迄今为止的分析表明，如果建立美国的CBDC，将通过隐私保护、中介、可转让性和身份验证来满足美国的需求。

隐私保护:保护消费者隐私是至关重要的。然而，任何CBDC都需要在保护消费者的隐私权和提供威慑犯罪活动所必需的透明度之间取得适当的平衡。

中介:《联邦储备法》没有授权为个人设立直接的联邦储备账户，而这样的账户将代表着联邦储备在金融系统和经济中的作用的显著扩大。在中介模式下，私营部门将提供账户或数字钱包，以方便CBDC持有和支付的管理。潜在的中介机构可以包括商业银行和受监管的非银行金融服务提供商，并将在CBDC服务的公开市场上运作。尽管商业银行和非银行机构将为个人提供管理其CBDC资产和支付的服务，但CBDC本身将是美联储的一项负债。中介模式将有助于利用私营部门现有的隐私和身份管理框架，利用私营部门的创新能力，并降低对运转良好的美国金融体系造成破坏稳定的可能性。

可转让性:要使CBDC作为一种广泛使用的支付手段，它需要在不同中介的客户之间容易转让。通过允许货币在整个经济中自由流动，不同中介之间无缝转移价值的能力使得支付系统更加高效。

身份验证:美国的金融机构必须遵守旨在打击洗钱和资助恐怖主义的有力规则。CBDC需要被设计成符合这些规则。在实践中，这意味着CBDC中介需要验证访问CBDC的人员的身份，就像银行和其他金融机构目前验证其客户的身份一样。

1.CBDC的用途和功能

CBDC交易需要是最终的、实时完成的，允许用户使用无风险资产相互支付。个人、企业和政府可以使用CBDC进行基本的商品和服务购买或支付账单，政府可以使用CBDC直接向公民征税或支付福利金。此外，还可以对CBDC进行编程，例如在特定时间交付付款。

2.CBDC的潜在好处

（1）安全性满足未来对支付服务的需求

美国CBDC将为公众提供广泛的数字货币渠道，避免信用风险和流动性风险。因此，它可以为私营部门的创新提供一个安全的基础，以满足当前和未来对支付服务的需求。所有私人数字货币的选择，包括稳定币和其他加密货币，都需要机制来降低流动性风险和信用风险。但所有这些机制都不完美。在我们快速数字化的经济中，私人数字货币的激增可能会给个人用户和整个金融系统带来风险。美国CBDC可以在支持私营部门创新的同时，减轻这些风险。

CBDC还可能有助于为各种规模的私营企业在支付创新方面创造公平的竞争环境。对于一些较小的公司来说，发行一种安全可靠的私人货币的成本和风险可能会让他们望而却步。CBDC可以克服这一障碍，允许私营部门的创新者专注于新的接入服务、分配方法和相关的服务产品。

最后，CBDC可能会产生新的能力，以满足数字经济不断发展的速度和效率需求。例如，如上所述，可以对CBDC进行编程，使其在特定时间交付付款。此外，CBDC还可以用于进行小额支付，而传统支付系统并不一定是为了促进小额支付而设计的。

（2）跨境支付的改进

CBDC有潜力通过使用新技术，引入简化的分销渠道，并为跨地区合作和互操作性创造额外的机会来简化跨境支付。要实现这些潜在的改进，就需要进行重大的国际协调，以解决诸如共同标准和基础设施、能够利用任何新的基础设施的中介机构类型、法律框架、防止非法交易以及执行的成本和时间等问题。

（3）支持美元的国际角色

美国发行CBDC的另一个潜在好处可能是保持美元在国际上的主导地位。美元是世界上使用最广泛的支付和投资货币，它也是世界储备货币。美元的国际角色使美国受益，其中包括降低美国家庭、企业和政府的交易和借贷成本。美元的国际角色也使美国能够影响全球货币体系的标准。

今天，由于美国金融市场的深度和流动性，美国经济的规模和开放性，以及国际社会对美国机构和法治的信任，美元在全球被广泛使用。然而，重要的是要考虑许多外国和货币联盟可能引入CBDC的潜在未来状态的影响。一些人认为，如果这些新的CBDC比现有的美元形式更有吸引力，美元的全球使用可能会减少，而美国的CBDC可能有助于保持美元的国际角色。

（4）金融包容性

促进金融包容性是美联储的一项首要任务，特别是针对经济脆弱的家庭和社区。私营部门电子交易账户有助于获取数字支付，使税款能够快速和具有成本效益地支付，使工资、退税和其他联邦支付能够快速和具有成本效益地交付，为人们提供安全的储蓄方式，同时促进信贷的获取。一些人认为，CBDC可以减少普惠金融的共同障碍，降低交易成本，这对低收入家庭尤其有帮助。

（5）扩大公众获得安全的中央银行资金的渠道

现金是目前公众可以使用的唯一中央银行货币，它仍然是一种重要和流行的支付手段。根据2020年的一项调查，美国消费者在总交易中使用现金的比例为19%(按价值计算为6%)。美联储致力于确保现金的持续安全性和可用性，并正在考虑将CBDC作为扩大安全支付选择的一种手段，而不是减少或取代它们。在美国，消费者可能希望选择数字化的央行货币，像现金一样，这种货币将没有信用或流动性风险。

3.CBDC的潜在风险和政策考虑

（1）金融部门市场结构的变化

银行目前在很大程度上依靠存款来提供贷款。广泛可得的CBDC将充当商业银行货币的接近，或在有息CBDC的情况下近乎完美的替代品。这种替代效应会减少银行系统中的存款总量，从而增加银行的资金支出，减少家庭和企业的信贷可得性或增加信贷成本。同样，有息CBDC可能导致投资者从其他低风险资产转移，比如货币市场共同基金、国库券和其他短期工具的股票。从这些其他低风险资产转移可能会降低企业和政府的信贷可用性或提高信贷成本。这些问题可以通过CBDC设计选择来缓解。例如，无息CBDC作为商业银行货币的替代品就不那么有吸引力。此外，央行可能会限制最终用户可持有的CBDC的数量。CBDC可以刺激银行和其他参与者的创新，是一种比稳定币和其他非银行货币等许多其他产品更安全的存款替代品。

（2.）金融系统的安全和稳定

由于央行货币是最安全的货币形式，广泛使用的CBDC将对规避风险的用户特别有吸引力，尤其是在金融系统面临压力的时候。将其他形式的货币快速转换为CBDC的能力可能会使金融公司更有可能或更严重地遭受挤兑。在发生金融恐慌的情况下，审慎监管、政府存款保险和获取央行流动性等传统措施可能不足以阻止商业银行存款大量流入CBDC。

与金融部门市场结构相关的担忧一样，CBDC设计的选择可能会减轻一些对安全的担忧。例如，中央银行可以不对CBDC支付利息。尽管如此，由于中央银行的债务本质上是无风险的，在危机中，储户可能更喜欢CBDC而不是银行存款，即使CBDC的回报率不那么有吸引力。央行可以通过限制最终用户可以持有的CBDC总量，或者限制最终用户可以在短期内积累的CBDC总量来解决这一风险。

（3）货币政策执行效能

CBDC的设计将影响它可能如何影响货币政策。在目前“充足储备”的货币政策制度下，美联储主要通过制定美联储管理的利率来控制联邦基金利率和其他短期利率水平。这种制度不需要对储备供应进行积极管理。准备金数量的每日预期波动水平一般对联邦基金利率和其他短期利率水平影响不大。

在这一框架下，CBDC的引入可以通过改变银行体系的准备金供给来影响货币政策的执行和利率控制。在无息CBDC的情况下，公众对CBDC需求的水平和波动性可能与目前影响银行系统储备数量的其他因素相当，如实物货币或隔夜回购协议的变化。在这种情况下，CBDC的下降导致准备金的相应增加，只会使准备金更加充足，而对联邦基金利率的影响很小。

同样，如果准备金的初始供应量足够大，足以提供足够的缓冲，那么增加CBDC压低准备金，也不会对联邦基金利率产生什么影响。从长期来看，美联储可能不得不扩大其资产负债表的规模，以适应CBDC的增长，类似于发行越来越多的实物货币对资产负债表的影响。如果对CBDC的需求代表着对美联储非储备负债(包括实物货币)的直接或间接转移，这种需求将得到缓解。此外，美联储可能需要提高平均准备金水平，以便为CBDC的意外增长提供足够的缓冲。否则，这种激增可能会将银行体系的总准备金数量推至“充足”水平以下，并对联邦基金利率构成上行压力。

如果CBDC的计息水平与其他安全资产的回报率相当，那么CBDC与货币政策执行之间的相互作用将更加明显和复杂。在这种情况下，公众对CBDC的需求水平和波动性可能相当大。消费者、企业和其他潜在投资者可能决定减持银行存款、短期国库券和货币市场共同基金投资，并增持CBDC。

在这种情况下，对CBDC的巨大外国需求的潜力将使货币政策的实施进一步复杂化。随着时间的推移，利率和其他市场因素的变化也可能显著影响公众对CBDC的需求。为了保持充足的储备供应，美联储(fed)可能需要大幅增持证券。市场发展可能对CBDC需求的变化产生实质性影响，这也可能给储备管理和政策执行带来挑战。

（4）隐私和数据保护及金融犯罪预防

任何CBDC都需要在保护消费者隐私权和提供遏制犯罪活动所需的透明度之间取得适当的平衡。

消费者隐私:通用CBDC将生成关于用户金融交易的数据，其方式与当今商业银行和非银行货币生成此类数据的方式相同。在美联储将考虑的中间CBDC模型中，中介机构将通过利用现有工具来解决隐私问题。

预防金融犯罪:与此相关，金融机构必须遵守一套强有力的规则，旨在打击洗钱和为恐怖主义提供资金。这些规则包括客户尽职调查、记录保存和报告要求。如上所述，任何CBDC都需要以一种有利于遵守这些规则的方式进行设计。美国CBDC的中介模式有一个独特的优势，那就是让私营部门合作伙伴参与已建立的项目，以帮助确保遵守这些规则。

（5）运营弹性和网络安全

对现有支付服务的威胁将适用于CBDC，包括运营中断和网络安全风险。任何用于CBDC的专用基础设施都需要对此类威胁具有极大的弹性，而且当不良行为者使用越来越复杂的方法和战术时，CBDC基础设施的运营商需要保持警惕。为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难，因为CBDC网络可能比现有的支付服务有更多的入口点。

尽管保护CBDC具有挑战性，但如果CBDC设计为具有离线功能，则可以增强支付系统的运营弹性。如今，许多数字支付无法在自然灾害或其他重大中断期间执行，而受影响的地区必须依靠面对面的现金交易。各国央行目前正在研究线下CBDC支付方案是否可行。

以下为部分报告截图

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排版/路钰秾

责编/张谦

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