全媒体时代舆情治理的防控和引导

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导

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    网络社会发展推动我们进入全媒体时代，对舆情法治化管理提出新要求。单纯的封堵不能回应时代需求，应当建立以防控和引导并重理念，对生产传播有害信息的行为重点防控，同时建立公共信息发布和回应机制，引导公共舆论，紧握公共信息时代话语权。本文系韩轶教授应邀参加第八届中国新闻法治学术峰会主题发言的摘编。

尊敬的各位领导、嘉宾：

    网络和信息技术的飞速发展和普及应用，开创了全新的全媒体时代，我们不仅处在一个新闻内容爆发的时代，还处在一个新闻主体爆发的时代，以微博、公众号为代表的“自媒体”，深刻地改变了社会信息传播和交流机制，网络一般主体替代了传统的报纸、电台等机构成为全媒体时代背景下最为活跃的信息发布和传输渠道。

     在全媒体时代，为了保持用户黏性，网络服务商普遍将服务领域扩展到社交领域，我们手机上的APP普遍具有信息发布和分享机制，甚至如购物APP等非社交类APP，也可以通过产品点评来实现向公共网络空间“发声”，信息发布传播的门槛进一步降低，信息传播方式由集纳、展示向推送、分享转变。全媒体时代背景下新闻传播主体日趋多元，新闻表达方式更为多样，新闻传播更为开放。然而，技术的“光明”和“黑暗”总是相伴而生，全媒体时代的到来亦给极端主义信息、犯罪信息、虚假信息等不良有害信息的生产和传播提供了便易高效的新渠道，不良有害信息的数量急剧增加、影响范围迅速扩大，网络舆情事件频发，呈现出传统社会空间中从未有过的危害性。与此同时，国家和政府对于新闻的管理却出现弱化，传统的新闻信息控制机制逐步解体，中宣部的一位领导和我交流时说，以前他们长期的新闻管理主要对象是几百家报纸和电台，当今自媒体的大爆发，使传统的管理模式和工作流流程要完全推到重建，但如何重建他们也还在摸索阶段。此消彼长，新闻传播的“无法无序”给社会稳定带来的冲击愈演愈烈，已成为当前我国在信息时代实现全面依法治国和国家治理体系现代化要解决的重大课题。

     目前，对于如何规范和引导自媒体以及各种网络舆情这一全新事物，现有的研究基础和经验积累都十分薄弱，一是对全媒体时代新闻和舆情的现状特点、运行规律、发展趋势、分类管理标准以及对社会稳定的危害和影响缺乏系统的研究，认识不全、不高、不透，处于混乱状态；二是新闻和舆情管理的相关法律法规不健全，许多具体的领域还处于模糊领域，缺乏完善的行业规范和法律依据；三是没有建立有效的信息和舆情管理机制，管理办法简单、管理手段落后，现代化、法治化的格局还没有形成；四是缺乏有效的应对措施，在新闻突发事件应对和网络舆情引导上还没有形成一套科学合理、行之有效的办法，缺乏对舆情的动态监测和大规模数据分析评估，在处置上还处于以“堵和删”为主的被动应对模式？。鉴于此，必须要准确把握全媒体时代各类舆情现状、特征规律和发展趋势，动态分析评估对社会稳定的影响，建立起一套关于舆情的科学管理、动态测评、积极引导、有效掌控和及时处置机制，以创新社会管理、促进法治建设、构建和谐社会，最大限度增加社会稳定的“正能量”。

全媒体时代舆情治理不仅要实现秩序维护和安全保障,同样要促进信息产业和社会发展，前者需要加强“防控”后者需要“引导”，当然二者并不完全冲突，但确实存在价值选择问题。为了实现舆情治理的体系化建构，我们法律体系建构中中应当注意“防控”和“引导”两种法治思路的平衡。

    在防控层面，首要关注的依然是有害信息的生产和传播领域，用法律去规范和准确评价网络空间中的每一个用户的行为，从理论上固然能解决网络空间中的有害信息生产和传播，但基于网络空间中庞大的信息量，要求司法机关去跟踪和定位每一个行为，在实践层面的落实极为困难，要以法律手段保障网络平台的规范有序，就是“只能牵牛鼻子，而不能抬牛腿”。那么，而这个“牛鼻子”正是网络服务商，将网络谣言的法律责任关注点全部集中在“用户责任”身上，无疑是花大力气“抬牛腿”，投入大量的立法、司法资源的同时，实践的效果却不明显。虚拟性和技术性是网络的基本属性，任何网络行为都无法脱离网络服务商的技术支持，网络空间中生产、传播有害信息的行为亦是如此，因此，顺应当前网络社会的核心特征，重视“平台责任”建构网络服务商为核心的有害信息治理体系，是预防和减少舆情风险的必然路径。以刑法为例，近年来的几次刑法修正案中信息犯罪都是重要的更新领域，在《刑法修正案（九）》中，新增设了网络平台责任，并遵循了共犯正犯化和预备行为实行行为化的立法思路，是立法机关对于网络犯罪的最新回应。然而，面对信息犯罪的全面网络化发展，立法更新的历程远未结束，未来仍需系统地立法强化，一方面，修正立法适应有害信息传播“无边界”特性。网络有害信息生产和传播作为网络空间中衍生的行为，同样具有“无边界”的特性，立法有必要系统更新予以应对，如法律适用范围“无边界”引发的管辖、跨国信息规制等问题，行为准入范围“无边界”引发的法律责任分配、共同侵权、共同犯罪认定等问题，产业扩张范围“无边界”引发的不正当竞争、滥用技术优势行为评价等；另一方面，修正立法亦要正视网络空间的多元属性。网络空间具有公共属性，并不排斥网络空间同样具有私人属性，在网络公共空间场域公权力可以充分的行使，而在网络私人空间公权力则应当止步，舆情防控应当针对网络空间中的“公共场域”属性的新闻性，推动传统法律规范适用于网络空间，固然要在法律上明确网络空间属于“公共场所”，将特定网络空间中实施的信息传播行为视为一种法律上的“公然”、“当众”行为，但与此同时，也要注意区分私人场域，避免公权力侵犯私人权利空间，例如对微信朋友圈发布信息的行为，原则上就不宜被评价为一种公共场所行为。

    在引导领域，核心是重构公共信息话语权，我们处在信息爆炸时代的代价之一，就是我们同时也处于信息迷茫时代，面对各种信息来源，我们如何取舍，往往难以适从。此时，不仅限于传统新闻部门，所有的国家机关都应当担负起引导公共信息的职责。传统社会中受制于媒体平台的有限，不仅个人无法实现自己的信息传播，大量的国家机关，特别是基层机关同样缺乏信息的发布渠道，而在网络时代，国家机关设置的网站、微博等信息发布渠道，由于其官方背景，必然会吸引需要相关服务公众的注意，各级国家机关可以通过网络实时发布重要公共信息，将大大提高信息公开的效率和宣传效果，因此，网络空间，信息由传统的媒体单点发布向多点发布的模式转变，对各级国家机关而言同样是一个巨大的机遇。第二，网络空间引发了公众信息反馈集聚效应。在传统社会中，国家机关信息发布的传播是定向的，而受到的信息反馈也往往是单线的，国家机关想要获得特定信息的社会反应情况，往往需要进行长时间大量的调研，而获得反馈的代表性亦十分有限，因为大量公众缺乏向国家机关意见反馈的途径，或者是反馈途径成本过于高昂。而在信息网络时代，借助网络平台，国家机关发布的信息能够以最快的速度被社会公众所知，并吸引其参加讨论，社会公众可以实时地反馈实践过程中的具体问题，网络平台成为信息效果的汇集地，而国家机关可以借此吸取民情反馈提高政策的公众认同的水平。第三，网络空间带来了国家机关同公众的实时互动。在传统的国家机关工作中，尽管亦有部分调研、宣传活动，但整体上来看，大部分社会公众，依然处于被动接受信息的地位。而在网络空间中，国家机关可以通过网络平台实现同公众的互动，可以直接回答公众的疑虑，对热点问题给予第一时间的反馈，而社会公众也可以随时随地向国家机关提出意见、批评或者寻求帮助，通过网络平台，政府部门同公众的联系第一次变得如此紧密，网络平台的高效利用，必然会带来审判机关职能的进一步深化。

当前的许多热点舆情事件，相关的政府部门都进行了舆情反馈和说明，但是这种舆情回应依然是一种缺乏规范化“自发之举”，未来的舆情治理中，要建立起立法保障机制，建立制度化的舆情回应制度。具体来看，应当包括以下几方面内容：第一，实现热点新闻案件的舆情风险控制。热点新闻舆情回应制度的建构，首先要考虑各类热点新闻的不利影响及风险的预防和减轻，结合现有实践中的问题处理经验，建立各类问题的应对和解决制度，确保新闻事件处理的公众认同效果。第二，建立规范化的舆情回应说明制度。主要包含以下几点：（1）当特定舆情风险已然出现，就必须在第一时间进行公开回应，避免由于回复、反馈不及时，造成的公众不满和质疑，具体时间限定上，一般舆情案件不应当超过3天，特大舆情案件不应当超过24小时；（2）热点事件舆情回应内容、方式的规范化。作为一种官方的舆情回应说明，必须高度审慎，应审视说明内容是否符合公众认同和法律原则，注重发布内容和方式的灵活把握，避免回应说明引发新一轮的公众质疑和不满；（3）热点新闻舆情回应的及时更新。由于大量热点新闻在不断的发酵中，可能出现新的情况，如果新的情况同早期舆情回应说明信息存在出入，应尽快进行舆情回应更新，从而建立透明、严格、有效的舆情说明发布程序，确保内容的正确，此外，还需及时更正错误信息。

借用狄更斯的名言“这是最好的时代，这也是最坏的时代”，我们面临着社会变革引发的全新挑战，也获得了法治深化发展的时代契机，以上是我一些简单的个人思考，抛砖引玉，同各位嘉宾分享，谢谢大家！

作者简介

韩轶

韩轶，中国政法大学法学硕士、武汉大学法学博士、中国人民大学博士后，现任中央民族大学法学院院长、二级教授、博士生导师、刑事法学科带头人，曾任安徽大学暨中南财经政法大学教授。在中国法学、中外法学、政法论坛、法商研究、法学、法律科学、法学评论、环球法学评论等核心期刊上发表专业论文一百余篇，出版巜刑罚目的的建构与实现》等个人专著三部。主持国家和省部级等项目十余项。主要社会兼职有：中国法学会民族法学研究会副会长兼秘书长、中国行为法学会金融法律行为研究会副会长、北京企业法律风险防控研究会副会长、北京师范大学刑事法律科学研究院研究员、北京师范大学中国企业家刑事风险防控中心副主任、北京市君合律师事务所顾问律师。

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