会议综述 | “主权债务问题：话语、事实与政策”研讨会（三）
编者按
《国际经济合作》2023年第3期特别策划了债务专题组稿。8月31日，商务部研究院《国际经济合作》杂志与上海国际问题研究院西亚非洲研究中心联合举办“主权债务问题：话语、事实与政策”研讨会，就当前及今后一个时期主权债务问题的形势与对策展开深入交流。现将部分发言观点整理并分三次发布，以期与更多同仁分享。此为第三篇，熊婉婷、王钊、唐晓阳、叶玉、周玉渊、孙天舒等六位主要作者作专题报告。文字经发言人审核。未经授权，请勿转载。
熊婉婷
中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员
主权债务风险评估是研究债务危机的起点。如果说债务危机是一个人生病的话，主权债务风险反映的是生病的可能性有多大，债务脆弱性则反映针对特定类型冲击的风险。主权债务风险评估可以判断一个国家陷入债务危机的可能性大小以及脆弱性的来源，不仅是债权人新增贷款决策及债务处置的主要参考，还是债务国进行债务管理的依据，也是国际组织制定政策整改建议的工具。
国际社会存在的多种评估体系基本遵循静态分析和动态分析两个思路。静态分析法是对当前债务风险的回顾性分析，根据债务风险指标当前取值的历史对比、跨国对比和阈值对比得出对当前债务风险的客观性判断。运用这一评估方法，发达经济体的主权债务没有“近忧”，但有“远虑”。从政府杠杆率指标看，发达经济体平均值在2020年小幅上升后逐渐下降，表明2020年新冠疫情暴发所带来的偿付风险已有所缓解。从净利息支出与政府收入之比看，发达经济体的流动性风险自2014年起呈现下降趋势，新冠疫情冲击并未对其造成过多影响，总体处于相对历史低位。新兴市场和发展中经济体的主权债务既有“远虑”也有“近忧”，但尚未达到拉美债务危机期间的峰值。其平均政府杠杆率从2011年的40%增加到了2022年的61%，净利息支出规模近年来不断上升，2022年需要把近10%的政府财政收入用于偿还债务，约为2011年的1.5倍，是发达经济体的约5倍。
动态分析属于前瞻性的主观评价体系，通过对比不同假设情景下的债务风险指标的未来变动轨迹与警戒性阈值的关系来判断债务风险的大小，典型代表是国际货币基金组织和世界银行提出的债务可持续性分析方法。这一评估方法实际存在两个技术挑战：基于假设情景做出的未来债务风险指标轨迹是否具有科学性？是否存在一个适用于所有时期和国家的债务风险阈值？上述挑战导致IMF和欧盟曾对希腊的债务风险做出了完全相反的评估，究其原因在于不同机构的评估体系背后隐藏着很深的政策理念。
对现有债务的可持续性分析可有多方面改进。一是可从净资产角度进行评估，既评估中国对发展中国家贷款所形成的负债，也应评估中国贷款增加的资产；二是可区分不同类型贷款对整体债务可持续性的影响；三是同时考虑债务可持续性和融资可持续性。发展中国家系统性债务解决方案应该包括发展中国家基于经济增长的资金需求、稳定的融资支持、适度的债务减免和全过程的债务风险监控，以最终实现经济可持续发展。
系统性债务解决方案应包括四大支柱。一是促进经济增长既是债务国靠自身力量走出债务的根本前提，也是有关信用和资产损失最少的最优路径。二是稳定的外部融资来源是避免出现流动性危机和支持债务国经济发展的重要保障，尤其是耐心资本和优惠性发展融资。三是及时适度的减债援助是应对债务危机的最后手段。四是完善全过程债务管理和监督的制度建设是避免未来危机和降低各方损失的重要铺垫。
王 钊
上海对外经贸大学国际发展合作研究院助理研究员
2020年11月13日，赞比亚政府宣布难以按期支付在国际资本市场的债权利息，被国际媒体称为“新冠疫情以来第一个主权违约的非洲国家”。赞比亚并不是非洲政治经济情况最差的国家，也非遭受新冠疫情冲击最大的非洲国家，何以成为新冠疫情以来第一个主权债务违约的非洲国家？赞比亚主权债务违约是自然条件和政治经济等结构性因素的必然性，与政党政治中的个人与时机等偶然性因素叠加的结果。
结构上的必然性在于，两个自然条件决定了赞比亚的政治经济特征。一是赞比亚是铜矿丰富的内陆国家。第一代领导人卡翁达领导的联合民主独立党，国有化铜矿、提供免费教育、缓解族裔矛盾、建构民族国家，使赞比亚拥有数量较大、能力较强的本土精英团队。二是铜矿对外部资本具有天然吸引力。这使得赞比亚政治经济长期呈现的特征为：本土派主政赞比亚，但要艰难妥善处理同外资的关系。
通过对赞比亚债务问题的过程溯因发现，多党民主选举以来赞比亚国内政党政治的变化使其陷入了多元复杂债权关系。1991年，奇卢巴带领新成立的多党民主运动党执政，原国有铜矿工人因西方结构调整援助等丧失了诸多福利保障，但却长期扮演最大选民群体角色，成为孕育排外民粹政纲的土壤。2011年，萨塔组建的带有民粹色彩的爱国阵线党赢得大选，排斥中国资本是其民粹政纲的组成部分，严重恶化了中赞政治经济关系。中国在2012年对赞新增贷款为零，难以支撑赞比亚在当年开启的新一轮债务积累周期。为支撑民粹政纲，赞比亚政府需要寻求其他外资来填补排斥中资的缺口，于是在2012年后进入国际资本市场发行主权债券，形成多元债权人局面：IMF等多边官方贷款、巴黎俱乐部等传统双边官方贷款、中国等新兴双边官方贷款以及国际资本市场主权信用证券化融资等。
新冠疫情后，赞比亚财政紧张，新兴和传统双边官方债权人暂停其债务偿还，而国际资本市场债权人和以IMF为代表的多边官方债权人在“囚徒困境”逻辑下，以中国债权为借口，拒绝向赞比亚政府提供缓债救助。这使得赞比亚政府缺少非洲国家普遍享有的新冠疫情紧急救助，直接导致了赞比亚对国际资本市场债权人违约。
唐晓阳
清华大学社会科学学院国际关系学系系主任、教授
非洲债务是一个长期且具有周期性的问题，对于非洲债务的经济学解释存在两种完全不同的观点。以IMF等国际组织为代表的一种观点认为，非洲债务问题根源在于非洲政府财政资源使用不当，没有将资金有效用于应对市场需求, 系没有贯彻经济自由主义的结果，因此强调改善债务国的财政治理水平。另一种观点认为，非洲债务问题源于自由主义经济模式所带来的顺周期特征，在国际金融资本市场筹资带来的高利息成为债务问题的最大隐患。
自由市场的理论假设是否适用于非洲等发展中地区存在着巨大的争议，不同的政策主张有着不同的政治内涵和政策理念。通过与新自由主义理念配套的资本市场环环相扣的合作，西方国家得以成为非洲等发展中国家融资的规则制定者。商业贷款和国际债券都需要依赖知名的西方银行运作，遵循发达国家金融体系的规则，并由此需要评级、财务、法律、交易所等一系列西方相关专业机构的支持和咨询。事实上，西方自由主义政治经济理念已经深度融入发展中国家国际借贷的各个方面。中国对非洲贷款的规模相对并不大，却成为一个政治热点，部分西方国家利用所谓“债务陷阱”攻击中国的政治体制，其中一个原因在于中国为非洲国家提供了新的发展融资的可能性。
为此，需要反思发展融资的本质。在现代经济中，债务问题是资本市场的问题，资本发展的关键是要有让资本增殖，产生工业化、市场化的发展体系并持续运转。非洲国家的问题是，借债后往往没有工业化和市场化的后续配合，以便使它借贷的资金增殖。西方对非洲的借贷总是延续既有规则体系的静态分析，这些理念并没有看到非洲工业化和市场化的特点，也难以得到非洲国家的整体认同。
中非融资合作的开放实践机制从两个方面提供了激发非洲国家自主发展的契机。一是中国的融资方式与西方融资方式的不同，给非洲国家提供了更多可能性。二是探索一个兼容并蓄又切合开放式发展的融资体系，推动非洲国家在获得国际资本之后，建立得到社会认可的市场体系和工业体系，并自主选择的发展模式，实现经济发展的自主性。
叶 玉
上海国际问题研究院世界经济研究所副所长、副研究员
在美元急剧加息的背景下，“一带一路”倡议存在所谓的“债务陷阱论”实质上是“美元陷阱”，同时也是关于国际发展有效性和债务可持续性的“话语陷阱”和“规则陷阱”，揭示了中国作为最大的发展中国家在全方位参与全球治理的进程中，在国际责任承担与争取国际制度性话语权方面所面临的突出挑战。需从大国外交总体布局和长远战略利益全局角度予以积极应对，而不仅考虑某个金融机构自身的财务利益。
就主权债务处理机制而言，鉴于相关债务问题的复杂性，依个案方式协商处理仍将是最基本的方式。低收入国家主权债务总体呈现多边债权人、双边债权人与非官方债权人“三分天下”的格局，其中多边债权人作为传统债权国利益的代理人，与新兴双边债权人在国际发展援助责任分担、援助模式、债务可持续等的看法上分歧突出，而非官方债权人在债务处理中“搭便车”的情形亦更加难以容忍，三方之间如何公平分担责任，实现所谓“可比待遇”，是当前G20“共同框架”所面临的核心问题。比如赞比亚案例中，世界银行曾建议所有债权人以“净现值”为基础，统一提供40%的减债，难以为各方接受。
国际货币基金组织和世界银行作为低收入国家债务可持续性规则的主导方、债务危机救助资金的提供方以及债务国相应政策改革条件性落实的监督方，将成为“共同框架”落实背后事实上的主导者。在中美关系不断下滑的背景下，中国如何与两大机构就上述问题进行协调，促进各方利益平衡，避免其成为传统债权国的代言人十分关键。
中国应利用个案处置的灵活空间，根据债务目的及债务工具等促进相关债务的分类处置，以降低参与“共同框架”的成本。国际政策性、开发性金融的商业性加强，应与依赖财政支持的援助相区分，为此应加大援助与非援助性业务的区分管理。同时，应将此次债务处理作为“创造性破坏”的机会，聚焦增量改革，稀释存量风险，以推动债务问题的解决，同时促进国际发展融资中人民币的使用。
周玉渊
上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副主任、研究员
今年6月，赞比亚与中国和其他几个政府债权人达成重组贷款的协议对赞比亚债务缓解有重大意义，但这并不具有代表性，对其他国家的刺激作用有限。从向《缓债倡议后续债务处理共同框架》提出债务减免申请的四个国家对比来看，各国的经济结构、外交结构、对外关系以及债务处置方式的选择均存在较大差异。赞比亚的债权人主要是债券持有人、双多边官方债权人以及商业银行，债权结构非常复杂，加纳更多是债权持有人，乍得作为第一个债务处置的国家放弃了共同框架下的债务处置，埃塞俄比亚因为内战希望加快债务处置，更倾向于双边关系处理债务，从这个角度来说赞比亚并不具有一定的代表性，对其他国家的刺激作用还不明显。
从非洲国家整体的角度，自“缓债倡议”以来，大部分国家对寻求债务救助比较谨慎，在债务处置上可能更倾向于自主设置债务救助议程，更倾向于借助双边的途径、或者双边+IMF的方式。其中，安哥拉通过与中国、IMF的协调很好应对了本国的债务压力，其被称为非洲债务处置的样板。安哥拉模式可能对其他国家更有吸引力。
新冠疫情加剧了非洲的流动性危机，作为非洲的重要伙伴，中国积极通过双边和多边合作加大对非洲的支持，帮助非洲国家共渡难关。非洲国家的债务处置对中国来说也有值得借鉴的经验。一方面，目前国际上关于主权债务处置的规则是在长期和大量实践基础上形成的，中国应该更多地去适应、学习、融入规则，不断提高应对或者参与债务处置的能力。在非洲债务风险加剧、国际对非债务救助道德风险上升的大背景下，如何构建有效的国际对非债务救助体系，是当前国际社会共同的责任和目标。这要求现有国际债务救助体系更好地正视和利用中国等新兴债权人的作用，也要求中国能够基于国际债务救助规则和自身实践在促进对非债务救助上发挥更大作用。另一方面，参与多边主权债务处置不仅是各方相互理解、妥协和合作的过程，也是提升中国的话语权和影响力的过程。赞比亚的案例并没有涉及本金减免，这反映了中国的关切，事实上也保护了中国债权人的利益。由此，中国应以当前非洲债务问题为契机，加强融资管理和提升债务处置能力。基于非洲国家的实际，中国金融机构应该明确各自的义务和责任，在双边层面积极探讨务实有效的债务处理方案，同时加强与财政部、外交部等政府职能部门的沟通与协调，在国际层面明确中国在债务救助上的立场、原则和具体政策，积极开展与国际金融机构、G20成员国、巴黎俱乐部等主要利益攸关方之间的协调合作。与此同时，随着债务谈判范围的扩大，中国的商业债权人也将面临着集体参与的需要和压力，这意味着中国应该考虑建立跨部门、更高级别的主权债务处置协调机制，探索具有中国特色的国际主权债务处置模式。
孙天舒
商务部研究院国际发展合作研究所助理研究员
2023年上半年，债转发展在国际上有两大新动向：一是在国际上形成一些声音，二是陆续达成一些交易。达成的交易主要包括两种模式：第一，基于优惠贷款减债，例如今年6月，德国与埃及达成了5400万欧元的双边债务转换；第二，债券重组，主要是创新金融产品、通过增信来降低新发债券的利率，例如今年巴巴多斯、厄瓜多尔、加蓬相继达成了1亿到16亿美元的债务重组，官方和多边开发性金融机构提供了增信服务。
这些新动向带给我们直接的困惑——为什么这些重组可以如此迅捷达成？推演债转发展在中国的实施路径，有三个问题绕不过去：
一是能否接受减债。目前中国主要通过展期和再融资处理债务重组，这一方面是认为债务国只是遭遇短期流动性冲击，实则有能力偿还债务；另一方面是为了保全国有资产和不影响银行的经营可持续性。其中的关键问题是，如何判断该债务困境是短期流动性问题还是长期衰退问题？
二是能否接受本币还债。目前中国承包工程有一定本地化采购和雇佣的成分，但规模还比较小，难以判断将债务转化成当地货币以后中国企业是否有参与相关项目建设的积极性。债务国直接招标、本币支付的模式也与中国传统的政府招标、人民币或美元支付有所不同，这对中国国际发展合作模式是一个创新。
三是债务处理如何跨部门协调。债务处理链条上涉及的各个部门核心利益、诉求、风险意识不一样，如何共同磋商、取得共识？
考虑到上述深层问题的存在，债转发展当然不是债务处理的万灵药，但可以作为调整中国债务管理和发展合作体制机制的一个试验区，对上述三个问题进行体制调整，收获对内部流程和激励调整的有益经验，推动债务问题治理能力的现代化。
往期回顾
整理 | 裴桂芬 黄格 周旭
美编 | 李墨涵
审订 | 郭语