贸易救济规则动态半月刊｜2021年第16期（总第22期）

发布时间｜2021年9月7日

杂志期数｜2021年第16期（总第22期）

主办单位｜中国政法大学WTO法律研究中心

本期导读：

关于WTO改革，美国国会研究部（CRS）发布报告，分析美国农业贸易的重要性、农业贸易多边谈判和国会态度。美国特别关注在补贴项目通报和透明度、与SPS和TBT有关的贸易壁垒方面的改革。

区域层面，美国知名智库发布CPTPP报告，根据对缔约国企业的广泛调研结果得出七大结论，认为CPTPP可以促进市场多元化、客户开发和销售，电子商务条款有利于出口、在线销售和数据使用，数据传输和本地化、消费者隐私保护、服务贸易自由化条款有利于在线小型卖家，但是也对在线出口商构成挑战等等。

美国国会研究部近期发布《贸易救济：反补贴税》，重点内容要点如下：（1）美国是反补贴第一大国，在2006年之后调查数量猛增并大多针对产能过剩产品，中国和印度是主要受害国。（2）美国学界对反补贴的理论基础和利弊一直存有争议，大多数人认为反补贴会导致经济效率低下，但是国会始终坚定支持反补贴。（3）美国一直对WTO上诉机构在公共机构认定、外部基准使用、反倾销与反补贴措施并用问题上的解释和裁决不满，国会应当授权政府重新谈判相关协定。（4）美国认为货币操纵具有专向性并对其反补贴，IMF等方面质疑其适当性和合法性。对于跨国补贴，CRS建议借鉴欧盟抵消第三国补贴的做法。（5）国会可授权就扩大禁止性补贴的范围，举证责任倒置和将国有企业视为公共机构问题进行谈判。（6）高昂的反补贴申请成本已严重妨碍中小企业维权，政府应积极主动发起调查。

目 录

与多边有关的动态

一、美国国会研究部发布报告阐述WTO农业谈判美国关注

区域贸易协定

二、美国知名智库发布报告分析CPTPP对缔约国企业的影响

美国反补贴措施

一、美国实施反补贴的历史发展和基本情况

二、反补贴的经济学争论

三、美国与WTO上诉机构关于反补贴的重大分歧

四、美国反补贴措施的最新应用

五、WTO《补贴与反补贴措施协定》的改革

六、反补贴调查申请成本与中小企业市场准入

与多边有关的动态

一、美国国会研究部发布报告

阐述WTO农业谈判美国关注

2021年8月19日，美国国会研究部（CRS）发布研究报告《WTO第十二次部长级会议中的农业议题》，对美国农业贸易的重要性、农业贸易多边谈判和美国国会的关注点进行阐述和分析。报告称，美国是世界上最大的农产品贸易国之一，在相关贸易规则和纪律的谈判中具有重要地位。美国国会一直试图影响和监督与农业相关的贸易谈判，包括WTO框架下的多边谈判，以确保美国农业、食品工业和消费者的利益在谈判成果中得到体现。拟于2021年11月下旬举办的WTO第十二次部长级会议（以下简称“MC12”）将对农业贸易议题展开讨论。在以往的多边贸易谈判中，因难以就谈判提案与改革优先事项达成共识，农业贸易经常成为最激烈的争议焦点。

（一）美国农业贸易的重要性

近年来，美国的农业贸易顺差一直在缩小。根据美国农业部的统计，美国农业贸易顺差在2011年曾高达400亿美元，但是在2018年和2020年下降到不足100亿美元，2019年甚至出现赤字。这一走势反映了美国在进口上的增长和在出口增长上的放缓。有官员和行业代表认为，美国某些贸易伙伴实施的相关政策可能对美国食品和农产品出口产生了阻碍作用。美国贸易代表办公室发布的年度报告——《外国贸易壁垒国家贸易评估报告》对此类关税和非关税壁垒进行了详细列举。

（二）农业贸易多边谈判议题

多年来，WTO成员一直进行多边谈判，以便对农业贸易进行改革。到目前为止，已经达成共识的改革主要体现在关于取消农业出口补贴的决定中。美国希望在MC12中继续就这些议题和其他问题进行讨论。而对于一直呼吁就国内农业支持项目和补贴等政策进行大幅度改革的WTO成员，多哈回合谈判授权中尚未完成的某些改革议题将仍是未来谈判的难点。

1. 美国的提案

第一，透明度和通报义务：WTO通报程序中的透明度要求主要涉及与国内支持及其计算方法、约束税率和适用税率、关税配额提供率和出口限制。美国已呼吁提高关于国内支持的通报透明度（JOB/AG/181）。2021年7月，美国又与其他WTO成员（加拿大、欧盟和日本）提交一项部长决定提案（JOB/GC/204/Rev.6；JOB/CTG/14/Rev.6），要求强化关于出口限制与禁止措施的透明度以及市场准入和国内支持方面的通报义务。美国希望此次部长会能够就提高透明度和出口竞争方面的通报程序简化问题取得切实成果。如果该项提案通过，将建立一套全新、统一的简化规则，覆盖出口补贴、出口融资、国际粮食援助和出口国营贸易企业等领域的出口竞争通报问题。该项部长决定提案还规定了如下内容：在关于国内支持的通报中如何阐明和解释相关计算方法；对受特殊保障措施（例如临时进口限制）影响的货物进行数量通报的义务。

第二，SPS和TBT措施：美国和其他WTO成员希望解决与卫生和植物卫生措施（SPS）以及其他技术性措施（TBT）有关的非关税贸易壁垒，这些措施通常被视为是确保安全和质量所必需的措施。在与其他WTO成员提交的MC12关于SPS宣言的草案中，美国希望能够就SPS协定实施后全球农业领域发生的变化提出解决方案，设置专项工作计划以探讨如何推动使用具有安全性和创新性的植物保护产品和动物医疗，以及如何鼓励使用国际标准制定机构公认的国际标准、指南和建议。

2. MC12可能讨论的农业问题

目前，MC12究竟能够取得哪些成果仍具有不确定性。其中，农业谈判将是争议焦点。各成员方对MC12应讨论哪些农业贸易问题态度不一，提案文件也存在很大分歧。农业议题谈判主席在谈判内容草案中将MC12讨论的问题概括为七大领域：国内补贴、市场准入、出口限制、出口竞争、棉花、粮食安全公共储备、特别保障机制。MC12也将讨论具有交叉性的透明度问题。此外，《农业协定》要求建立公平和以市场为导向的农业贸易体制，这就要求逐步降低支持和保护，充分考虑所有成员的利益，包括发展中国家的特殊和差别待遇、食品安全和环境保护等非贸易问题。如此多的问题意味着在MC12上取得切实成果非常困难。

2021年5月，凯恩斯集团（美国未加入）和非洲集团发表联合声明，呼吁进行大胆、具体和公平的农业改革，并建议将某些产品归类为“敏感产品”并对其设立新的关税配额措施，将发展中国家产品列为特殊产品并豁免其关税减让义务，允许发展中国家暂时提高关税以解决进口激增或价格下跌问题。凯恩斯集团一直主张到2030年WTO成员应将目前的贸易和国内支持至少消减一半，这可能在MC12中引发严重分歧。目前，美国承诺每年用于国内农业支持项目的补贴不超过191亿美元，但是为了应对贸易报复和新冠疫情造成的影响，美国2018年至2020年额外实施多项大规模支出项目，农业支持总额累计高达604亿美元，远超承诺水平。而且美国尚未向WTO通报这一额外支持政策。

（三）美国国会关注点

美国国会及其农业选区一直密切关注WTO农业贸易谈判，特别是可能限制美国农产品出口的关税和非关税壁垒谈判。为了推动WTO进行更加广泛的改革，美国部分农业贸易协会和农业支持组织已经提出多项建议，具体包括：WTO改革应当以进一步市场化和可持续的贸易自由化为导向，减少贸易扭曲，提高透明度，建立更加有效和高效的争端解决机制；制定透明和可预见的贸易规则，以确保商业上的稳定性和多边规则的实施；确保在新领域进行的贸易谈判（例如减缓气候变化和可持续发展等议题）以科学和数据为基础。

同时，对于部分WTO成员希望增加新的特别保障机制或者允许政府以固定价格从农民手中购买股份以实现公共资金持股，美国部分农业组织有所担忧。此外，许多国会议员以及食品和农业行业代表对拜登政府至今尚未提名首席农业谈判代表候选人表示担忧，如果该职位持续空缺，将对MC12农业谈判产生不利影响。

CRS《WTO第十二次部长级会议中的农业议题》:https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11906，冯从整理

区域贸易协定

二、美国知名智库发布报告

分析CPTPP对缔约国企业的影响

2021年8月24日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布Kati Suominen的研究报告——《CPTPP企业如何看待CPTPP？》（以下简称“调研报告”），根据其对4个CPTPP成员国澳大利亚、墨西哥、新加坡和越南共530家公司的问卷调查结果，汇总和分析了CPTPP对受访企业的影响。

报告称，2018年由11个国家签署的CPTPP虽然以成员国之间已经达成的双边和区域贸易协定为基础，但是纳入了诸多新的规制领域，尤其是跨境数据自由流动和数字货物贸易、对服务器本地化要求的禁止、促进消费者数据保密性以及服务贸易自由化。那么CPTPP的公司如何感受协定中的承诺给其带来的利益？哪些类型的公司是最大受益者？这是作者进行问卷调研的主要目的。

CSIS调研报告得出如下七条重要结论：

1. 对于绝大多数已经从事出口和在线销售以及将使用和利用跨境数据作为主业的企业来说，CPTPP电子商务条款至关重要且十分及时。CPTPP强有力的数字法规不仅提供了更深层次的市场准入，而且直接决定了从事出口、在线销售和数据密集型公司的命运。电子商务在CPTPP地区的蓬勃发展可能催生出新一批出口型企业，从事在线销售的公司更有可能参与其中。大多数受访企业已经开始利用社交媒体和聊天软件进行营销和交易，另有三分之一的大型企业（Lazada、Shopee、Amazon等）已经开始充分利用区域和全球市场。

2. CPTPP已在市场多元化、开发新客户和销售增长方面提供了强有力支持，对从事在线销售和出口的公司尤其突出；非出口商则借助该协定更好地寻找外国供应商和投资。在向CPTPP地区出口的大中型企业（销售额占其收入10%以上）中，45%的企业获得了新客户，39%的企业销售额增长，36%的企业能够多元化进入新市场。小微出口商的获益略少，31%实现市场多元化，29%获得外国客户。但是在Amazon、Alibaba等平台从事在线销售并向CPTPP地区出口的小型出口商获益较多，51%实现市场多元化，36%获得外国客户。此外，过去不从事出口的小企业主要关注CPTPP为其带来的供应商和出口机会。

3. 受访企业（尤其利用数据的小型线上卖家）认为CPTPP关于数据自由传输、对服务器本地化要求的禁止、加强消费者隐私和保护以及服务贸易自由化的规定对其特别有利。在向CPTPP地区出口的企业中，在线出口商获益较大，大中型企业获益更大。不向CPTPP地区出口的企业则比较重视CPTPP对进口商品和服务壁垒的消除作用。

4. 数据隐私、数据传输和消费者保护规则是CPTPP地区的在线出口企业，尤其是最具前景的在线销售商面临的最大挑战。国外的消费者保护规则和知识产权规定也令企业备受困扰。新兴在线出口商尤其担忧公司遵守国外市场准入规则、管理物流成本和驾驭各种数字法规的能力。

5. CPTPP地区企业认为公司本身的重大经营事项（例如锁定最大客户或者赢得获得大的投资者支持）远比CPTPP和其他贸易协定重要，而且在当前形势下，新冠疫情等外部冲击对一个公司的影响远大于任何一项贸易协定。但是也有约五分之一的企业认可CPTPP对促进出口特别有利。

6. 如果对CPTPP进行再谈判，受访企业希望能够确保该协定得到实施和执行，其中越南公司尤其关注规则的执行效果。尽管各成员国承诺执行CPTPP条款并将该协定中的规则转化到国内法中，但在实践中仍存在问题。例如，电子商务和投资者条款在墨西哥和越南的执行情况最差。此外，各国对CPTPP的执行情况并不一致，例如越南在批准CPTPP后通过了网络安全法，要求科技公司删除政府认为违法的内容并提出数据本地化要求；墨西哥则在批准CPTPP和《美墨加协定》后探讨如何使数据跨境传输规则更加严格。受访企业普遍认为，各成员国应当妥善执行CPTPP，降低在线销售税，完善在线销售的责任规则，解决企业数字身份问题以及更好地保护知识产权。

7. 为了提高向CPTPP市场的出口，受访公司希望获得有关外国客户、市场机会和电子商务能力的信息。受访企业均强调，商业机会、数字营销和电子商务能力建设有助于其更好地利用CPTPP，因此需要开展虚拟方式的业务对接活动、电子商务出口推广、能力建设等工作，让企业更多接触CPTPP地区的买家、开展多样化业务和获得融资，以支持企业的数字营销和数字转型。

Kati Suominen《CPTPP企业如何看待CPTPP？》：https://www.csis.org/analysis/what-do-cptpp-member-country-businesses-think-about-cptpp，王龄悦整理

美国反补贴措施

2021年8月23日，美国国会研究部（CRS）发布报告——《贸易救济：反补贴税》，对美国反补贴法和反补贴调查程序、美国反补贴的发展动向以及美国国会关注的重点问题进行阐述和分析。本期半月刊摘取其重要部分进行整理，形成全面反映美国反补贴规则和实践情况以及政策考虑的专栏。

报告特别指出，美国是最主要的反补贴措施使用者。美国国会一直支持采取和强化反补贴等贸易救济措施，并要求总统将确保严格执行美国贸易救济法作为国际贸易协定的主要谈判目标。尽管有经济学家认为反补贴在经济上是低效的，但是也有专家强调反补贴的政治作用以及抵消有害政府补贴以确保美国企业和工人获得公平竞争环境的重要性。

报告认为，过去几十年，各国（尤其是非市场经济体）在补贴方面的做法不断变化，处理反补贴问题的多边文件（例如WTO《补贴与反补贴措施协定》）面临新挑战。因此国会在考虑如何调整国际贸易活动时应特别关注如下方面：反补贴措施的经济学基础；对非市场经济体和跨国补贴如何适用反补贴措施；如何通过反补贴解决货币操纵问题；WTO反补贴规则改革；申请发起反补贴调查的成本等问题。

一、美国实施反补贴的历史发展和基本情况

尽管美国在19世纪末已制定反补贴法，但是在1897年至1967年仅采取41项反补贴措施。到了20世纪60年代末，美国开始频繁利用反补贴措施，并在70年代和80年代出现急剧增长，80年代末有小幅下降。美国反补贴数量的增加主要源于《关税与贸易总协定》（GATT）早期谈判引发的关税税率总体下降、其他国家为了发展和重建经济导致的出口竞争加剧等经济方面的变化、国会对反补贴问题的日益关注，以及1979年将反补贴主管职责从财政部转移到商务部。

1995年WTO成立后，美国的反补贴调查数量再度增加，并且在此后的25年一直持续。1995年到2020年，159个WTO成员中，美国、欧盟以及其他22个成员（加拿大、澳大利亚等）使用了反补贴措施，其中美国是反补贴措施使用量居于第一位的国家，25年间共采取了173项反补贴措施（是第二大使用者欧盟的四倍），占全球反补贴措施总量的将近半数。截至2021年3月，美国正在实施的反补贴措施共有151项，涉及21个国家的进口产品。

2006年之后，美国反补贴措施数量迅速增加，中国成为其反补贴调查重要对象。这主要是由于美国商务部做出了允许对非市场经济体同时使用反补贴和反倾销措施以及单独使用反补贴措施的决定。而在此之前，美国一直反对针对非市场经济体反补贴。从2007年起，美国针对中国做出的所有反补贴令都陆续开始实施，因为从这时起美国推翻了其长期坚持的不对非市场经济体反补贴的做法。目前，美国正在执行的反补贴措施中近半数针对中国产品，印度位居第二。

从涉案行业来看，25年来，美国近半数的反补贴措施均针对长期全球产能过剩并经常接受政府支持的贱金属及其制品。其次是化工、塑料和机械领域的产品。

此外，美国极少撤销反补贴措施。实施时间最长的反补贴措施是从1986年起对来自土耳其的焊接碳钢管反补贴。2006年到2021年，美国签发了140个反补贴税令，其中有8个被美国国际贸易委员会撤销（占比6%）。有19个反补贴税令持续执行15年以上。美国也经常被其他WTO成员发起反补贴调查。目前共有6个国家正在对美国实施12项反补贴措施。对美国采取反补贴措施最多的成员依次是中国、秘鲁、澳大利亚、智利、欧盟。涉案产品最多的依次是化学品、食品、矿产品、活牲畜、基础金属、车辆。

CRS《贸易救济：反补贴税》第四部分：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882，李宁整理

二、反补贴的经济学争论

报告从经济学角度就反补贴措施的理论基础、反补贴措施的利弊、反补贴措施与贸易自由化的关系以及反补贴措施的使用进行阐述，并指出了美国国会对反补贴措施的态度。

（一）反补贴措施的理论基础

与反倾销措施相比，经济学家、法经济学家和政策制定者在过去很少对反补贴措施给予批评。但是目前，学术界开始普遍质疑反补贴措施的理论基础，并对美国适用反补贴措施的做法进行批评。但是有法经济学家认为，反补贴措施的经济学理论基础是清晰和明确的，无可置疑，法经济学家有义务确保这一简单的事实不被混淆。

（二）反补贴措施的利弊

持批评意见者认为，与关税措施类似，反补贴措施会降低整体经济福利，是一种仅保护少数特定产业而损害消费者和下游生产商利益的高成本和经济效率低下的政策工具。

几十年前，美国国际贸易委员会（USITC）就对反倾销和反补贴措施的经济影响进行研究，发现这些救济措施主要是使提出调查请求的产业受益，这些产业的价格因此得以提升，产出和就业环境得到改善，但是其他经济部门的成本却大幅度增加。USITC最近进行的一项实证研究再次表明，其上述研究结论至今仍然适用，通过贸易救济实施保护主义只对受保护的相关产业产生微小、短暂和并非至关重要的有利影响，但却对下游产业及其就业带来长期和严重的负面影响。

有专家认为，理论上，在某些情况下采取反补贴措施是有益的。反补贴法可以通过阻止政府提供扭曲市场的补贴，可以提高全球经济福利。有诺贝尔经济学家指出，如果对相关法律进行精心设计和落实，这些法律就会变得有益。但是也有支持者认为，虽然理论上反补贴法有一定好处，然而缺乏实证层面的证据支持。

（三）反补贴措施与贸易自由化的关系

有政策专家指出，与其他紧急保护措施类似，反补贴措施通过为那些反对贸易自由化的民众提供解决其担忧的政策工具，可以促进贸易自由化。通过在政治层面推动贸易自由化，反补贴措施就会在经济上更具效率。有贸易专家称，中国、印度和墨西哥的政府官员在与民众讨论贸易自由化时都会强调充分利用贸易救济法的重要性。

有观点认为，贸易救济措施（包括反补贴）之所以被纳入《关税与贸易总协定》（GATT），是因为如果不纳入此类制度，一些国家（尤其是美国）将不会同意在其他方面做出协定规定的贸易自由化承诺。但是也有经济学家和法律专家对此种说法表示质疑。有法律专家称，没有任何证据能够证明贸易救济的现有规定主要是为了推动实现敏感领域的关税减让，也没有证据能够证明缺失反补贴制度将使美国的整体保护水平更高。有专家还对政府制定和管理反补贴法的方式以及产业界执行该法的方式提出批评。根据贸易救济调查申请的提出时间和此类申请的提交方式，许多经济学家和政策专家认为，反补贴措施就是国内产业寻求保护的工具，在经济低迷时期尤其如此。

（四）反补贴措施的使用

对于如何使用反补贴措施，许多经济分析家都有一个问题，即如果采取反补贴措施是为了抵消有害和扭曲贸易的补贴，但实践中产业界在提出反补贴调查请求的时间和方式方面却很少与预期行为相匹配。例如，有分析家指出，当一项补贴被判定违反《补贴与反补贴措施协定》时，其他成员方有可能随后也对该违规成员方发起反补贴调查；又例如，如果A国对来自B国的部件征收了反补贴税，C、D、E、F国随后有可能也对来自B国的此类商品启动反补贴调查。但是这类情况极少发生，实践中经常是某一申请人或者产业同时对许多国家提出调查申请。有分析家认为，这种应用模式意味着反补贴措施主要是用于防止某一货物受全球市场变化的影响，而不是为了解决特定国家给予的补贴。

许多经济学家还对同时请求采取反补贴措施和反倾销措施表示担忧。有经济学家指出，尽管补贴对世界贸易的竞争环境产生威胁，但是反补贴措施与反倾销措施之间的密切关联性意味着被控补贴往往是反补贴措施真正动机的附属品，其真正动机是为了通过利用任何可容易获得的证据以实现扭曲贸易的保护。同时提出反倾销和反补贴请求意味着申请人只不过是将反补贴措施视为获得保护的手段之一，而不是为了解决可诉补贴造成的威胁。

（五）美国国会对反补贴措施的态度

国会一直普遍支持反补贴，并在贸易促进授权中将其作为贸易谈判的议题之一。几十年来，一些国会议员一直建议扩大反补贴措施的使用范围。尽管经济学家普遍认为反补贴措施在经济上效率低下，但是可以为国内关键产业提供临时保护。从政治上而言，通过采取反补贴措施对关键产业进行保护，要比提供能够抵消出口国补贴的支持性资金更加容易。

CRS《贸易救济：反补贴税》第五部分问题一：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882，魏佳敏整理

三、美国与WTO上诉机构

关于反补贴的重大分歧

报告对美国政府与WTO上诉机构在反补贴领域的重大分歧进行分析，并提出国会的关注重点。报告称，随着越来越多的成员在WTO争端解决机构指控美国的政策和做法违反了WTO义务，美国的反补贴政策和贸易救济措施成为美国与WTO上诉机构的争议焦点。报告建议国会就相关政策进行重新评估，或者授权对WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）和《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）进行重新谈判。

（一）美国对WTO裁决的不满

报告称，美国对WTO争端解决机制的利用在总体上是成功的，但是贸易救济领域是个例外。美国是反补贴最为频繁的使用者，经常成为WTO争端案件的被诉方。近年来，由于WTO上诉机构和专家组在贸易救济问题上与美国的意见相左，美国政府一直对WTO争端解决机制提出批评，国会也对此表示担忧。在奥巴马政府期间，因对上诉机构做出的贸易救济裁决不满，美国开始阻止上诉机构新成员的任命，特朗普政府延续了这一政策，上诉机构最终在2019年12月因低于法定人数而无法运行。

报告指出，上诉机构关于贸易救济的观点是USTR阻挠上诉机构任命的重要原因之一。美国贸易代表（USTR）在2020年2月发布报告，列举了上诉机构在解释WTO实体规则方面存在的六项的错误，认为这些错误对WTO产生了破坏作用。上述六项“错误”五项与贸易救济有关，三项涉及反补贴规则。在反补贴部分，USTR主要就上诉机构在对非市场经济体（尤其是中国）适用反补贴措施方面做出的裁决提出批评。

国会部分议员也对上诉机构做出的反补贴争端报告表示担忧。参议院认为，USTR应当确保上诉机构纠正其错误解释，尤其是涉及ASCM的部分，并避免使这些错误解释成为先例。

（二）USTR对上诉机构所做反补贴争端报告的质疑

1. 什么是“公共机构”？

ASCM允许对政府或公共机构提供的某些补贴采取反补贴措施。上诉机构将“公共机构”解释为具有管理权、控制权、监督权或者对个人行为控制权的实体。政府是某一实体控股股东本身并不能证明政府对该实体的行为能够进行实质控制，更不能证明政府已经授予该实体行使政府权力，因此，某一企业由国家拥有本身并不足以导致ASCM可以对其行为进行规制。

但是USTR认为，上诉机构的解释过于狭隘，导致许多国有企业不属于公共机构，进而极大地限制了政府有效打击补贴产品不公平进口的能力。除美国之外，其他成员也对上诉机构的解释表示担忧。2020年1月，欧盟、日本和美国发布联合声明，认为上诉机构在多份报告中对“公共机构”的解释破坏了WTO补贴规则的有效性，而且在认定某一实体是否属于公共机构时无需认定该实体是否拥有、行使或者被授予政府权力。

2. WTO成员是否可以使用外部基准计算补贴利益？

根据ASCM的规定，如果政府以低于合理对价的价格提供或购买商品或服务，构成授予利益。对于对价是否合理，应当根据相关货物或服务在提供国或购买国的市场情况确定。在过去，如果美国商务部认为某一WTO成员政府过多地干预市场，无法在其境内找到未被扭曲的国内市场价格,以便用于认定其收取的对价是否合理以及补贴利益的具体金额时，通常使用外部基准。上诉机构认为，使用外部基准在ASCM下是允许的，但是应当逐案提交大量文件证明使用外部基准具有合理性。USTR认为，上诉机构的要求过于苛刻，在对国有企业占主导地位的经济体进行反补贴调查时，很难满足这一要求。

3. WTO成员能否同时征收反倾销税和反补贴税？

自2006年起，美国商务部一直主张反倾销税和反补贴税可以同时征收。USTR进一步指出，只有当进口产品获得的补贴属于出口补贴时，方禁止同时征收反倾销税和反补贴税。但是由于美国商务部在认定对非市场经济体的反倾销税时使用的方法问题，在对非市场经济体同时征收反倾销税和反补贴税有可能导致一项补贴被抵消两次。上诉机构称，各成员方必须避免重复计算。但是USTR认为，上诉机构做出的裁决给调查机关带来很大负担，将使其在处理非市场经济体的扭曲贸易补贴时更加困难。

（三）解决问题的建议

报告强调，国会在考虑美国与WTO以及以多边规则为基础的贸易体制的未来关系时，应当分析在上述激化的关系中反补贴政策起到了怎样的作用。国会的贸易促进授权（TPA）已在2021年7月1日到期，如果国会重新给予授权，可以将修订DSU或ASCM作为谈判目标，以解决美国关切的问题。报告还建议国会对美国反补贴法进行修订，或者推动商务部解决WTO成员和上诉机构关注的合规问题。国会也可以对WTO补贴与反补贴规则的改革建议进行全面评估，以解决政策制定者对上诉机构解释的担忧。

此外，有贸易政策专家和前上诉机构成员建议WTO在上诉机构设立专门小组处理贸易救济争端，或者取消对贸易救济争端专家组决定的上诉程序。

CRS《贸易救济：反补贴税》第五部分问题三：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882，李思慧整理

四、美国反补贴措施的最新应用

（一）使用反补贴解决货币操纵

1. 对货币操纵采取反补贴措施的政策出台

过去十年，货币操纵成为美国部分政策决策者和国会议员的主要担忧。一些分析人士认为，货币操纵在功能上等同于补贴，因此建议将反补贴措施作为对货币操纵这一宏观经济问题在特定部门和微观领域的应对措施。

国会以前曾经考虑过修订美国反补贴法，以便将货币低估视为可诉补贴，但是未能成功。2019年，美国商务部提出将货币低估视为可诉补贴的规则建议，随后收到的47份公众评论意见对此褒贬不一：有200家与钢铁和汽车行业有关的公司、贸易团体以及其他团体支持该建议，而中国国际商会、美国商会、部分研究机构的政策专家和美国财政部前官员则表示反对。

有专家认为，货币操纵缺乏《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）对可诉补贴提出的专向性要求，将货币操纵视为可诉补贴可能会在WTO遭到指控。美国商务部则认为，在国际上买卖商品的企业（即经济领域的货物贸易部门的企业）可以视为具有专向性的一组企业，即货币操纵具有专向性，因为其使出口商受益。还有专家认为，货币操纵构成予以禁止的出口补贴，因为此类补贴的授予与出口情况密切相关（如果生产商不出口商品，就不会从被政府操纵的货币中获得竞争优势），因此，无需要求货币操纵具有专向性。此外，《关税与贸易总协定》（GATT）第六条的解释性说明规定，多重货币的做法在某些情况下构成出口补贴，可以采取反补贴措施加以应对。

印度和巴西在向美国商务部提交的评论意见中主张，货币低估并不属于ASCM和美国法所述的“财政资助”，因为这不属于资金的直接转移。美国商务部则认为，为了换取美元而从相关机构获得国内货币的行为构成财政资助。

2. 正式规则

在征求意见后，美国商务部在2020年发布最终规则，决定通过反补贴措施解决货币操纵问题。新规定要求商务部对使用被调查国的货币兑换美元的行为是否构成授予利益进行分析。在做出这一决定时，商务部有权要求财政部对相关国家的货币低估问题进行评估并出具结论。鉴于美国财政部在认定货币低估方面具有丰富经验，商务部将尊重其意见。但是，商务部并未授权财政部对货币低估是否构成可诉补贴做出最终认定。

对此，国际货币基金组织（IMF）在2020年发布的年度报告中提出担忧，认为此举有可能对多边贸易和国际货币体系带来风险、对货币政策产生潜在影响，并警示美国新规则有可能引发其他国家效仿。

部分专家也认为，使用反补贴措施解决货币操纵问题是错误的。如同所有反补贴措施，以货币操纵为由提出反补贴调查申请的相关产业必须证明其因补贴产品的进口遭受了损害，而且此类调查必须针对美国进口的特定具体产品，从补贴国家进口的其他产品造成的损害应予以排除，补贴国从美国和其他国家的所有进口也排除在外虑。

3. 国会态度

报告特别指出，国会过去曾经考虑过并拒绝对货币操纵问题进行反补贴立法。现如今，国会应当评估商务部国际贸易管理局（ITA）制定的新政策是否有效地解决了部分国会议员就货币操纵对美国贸易影响的担忧，是否需要采用其他政策工具解决货币操纵问题，以及新政策是否符合ASCM规定。一些国会议员近期提出了相关立法建议（《2021年消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》）以解决货币操纵问题。

自商务部新规则生效以来，国际贸易管理局已经做出两个肯定性货币低估反补贴调查裁决（对中国扎带反补贴案和对越南轮胎反补贴案）。WTO争端解决机构和上诉机构尚未处理过此类反补贴措施是否符合ASCM问题。

（二）跨国补贴和对第三国适用反补贴措施

作为全球第二大反补贴措施使用者，欧盟已经将反补贴措施适用于在某一国家生产但是由另一国家给予补贴的商品。2020年6月，欧盟对从埃及进口的某些玻璃纤维织物做出征收反补贴税的决定。该进口商品是由中国建材集团（国企）的两个埃及子公司Hengshi Egypt和Jushi Egypt生产（设在由中国和埃及政府共同建立的苏伊士经贸合作区）。欧盟认为，埃及政府通过直接提供土地和税收优惠以及间接通过中国政府协助开发苏伊士经贸合作区的方式支持该地区发展，因此，可诉补贴不仅包括埃及政府提供的直接补贴，也包括由中国政府提供并可归属于埃及政府的补贴措施。埃及和中国政府对此认定均表示反对。该案后，欧委会发布了《与外国补贴有关的公平竞争白皮书》和《欧洲议会和欧盟理事会关于扭曲内部市场的外国政府补贴的条例》草案，提出了对外国补贴进行规制的新方法。

鉴于欧盟已采取反补贴措施应对新形式的外国补贴，美国国会应当对反补贴法进行审查，以确定是否有必要对现行立法进行修订或者采取其他措施解决跨国补贴问题。参议员Rob Portman和Sherrod Brown最近联名向参议院提出《消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》），建议采取类似做法，对美国反补贴法进行修订以便对跨国补贴进行规制。

CRS《贸易救济：反补贴税》第五部分问题四：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882，李宁整理

五、WTO《补贴与反补贴措施协定》的改革

报告指出，由于反补贴措施的频繁使用以及对《补贴与反补贴措施协定》（以下称ASCM）是否适用于某些类型补贴（例如国有企业补贴）存在的分歧，美国等WTO成员提出对ASCM进行改革的建议。2017年12月，美国与欧盟和日本共同宣布将加强合作，解决因政府提供融资和支持扩大产能导致的关键部门产能严重过剩，以及大规模的市场扭曲补贴和国有企业导致的不公平竞争条件、强制技术转移、本地含量要求与优惠待遇问题。2020年1月，美欧日发布三方声明，提出对ASCM进行改革的建议，具体包括：

第一，将禁止性补贴的范围扩大，将下列情形作为禁止性补贴：（1）提供无限担保；（2）在无可靠重组计划的情况下向资不抵债或者陷入困境的企业提供补贴；（3）对无法从具有独立性的商业渠道获得长期融资或投资的产能过剩部门或者行业提供补贴；（4）免除某些直接债务。

第二，将反补贴的举证责任倒置。按ASCM规定，拟采取反补贴措施的成员应当证明该补贴对国内产业造成了实质性损害或实质性损害威胁。但是三方声明建议由提供补贴的成员承担举证责任，证明补贴进口对贸易或者产能没有造成严重不利影响，并且涉案补贴具有充分透明度。

第三，“公共机构”一词应当包括国有企业。该建议如被接受，将推翻WTO上诉机构作出的公共机构必须拥有、行使或者被授予政府职权的裁定。

第四，针对各成员向WTO秘书处通知补贴项目的义务、解决某些产业产能过剩的途径提出具体建议。

报告特别指出，国会在对是否延长最近到期的贸易促进授权进行权衡时，应当对这些建议进行充分考量，并且就ASCM的改革问题向主管部门提供指导以解决这些新问题。

CRS《贸易救济：反补贴税》第五部分问题五：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882，李思慧整理

六、反补贴调查申请成本

与中小企业市场准入

报告对反补贴调查申请成本对中小企业的影响进行分析，剖析了中小企业在提出反补贴调查申请方面存在的困难、国会为帮助中小企业所做的努力以及反补贴调查申请在成本上不断提高的原因，并提出了解决方案。

（一）反补贴调查申请成本

报告称，自美国《1979年贸易协定法》颁布后，反补贴调查的申请程序日益复杂并需要支付高昂的费用，有些情况下为此支付的法律和咨询费用甚至接近反补贴调查针对的补贴金额。许多国会议员多次对中小企在申请发起反补贴调查时面临的挑战表示担忧。以至于调查机关官员也承认，日益增加的申请成本使得中小企业根本无法利用反补贴措施。

将近40年后，该问题仍然存在。美国政府问责局（GAO）称，在美国提出反补贴调查申请所需的费用已由1983年的最低10万美元（按照2013年的美元价值计算约为23.5万美元）增加到2013年的100到200万美元，增长速度超过通货膨胀率的五到十倍。

（二）相关部门的努力

为了向中小企业提供帮助，国会于1984年在国际贸易委员会（USITC）设立了“贸易救济援助办公室”（TRAO），向符合条件的中小企业提供相关信息和技术援助。目前，该机构主要提供非正式咨询和援助（包括非正式法律意见），帮助中小企业分析提出贸易救济调查申请是否适当，协助准备申请文件和申请理由，促使其根据贸易法的规定获得救济和相关利益。商务部国际贸易管理局（ITA）也提供与发起反补贴调查有关的咨询服务。

尽管如此，提出反补贴调查申请仍需支付昂贵费用，以至于只有少数大型产业才能承担如此重负。目前许多国会议员依然十分关注中小企业利用贸易救济措施的能力问题。

（三）解决建议

导致反补贴调查申请成本增加的一个潜在原因是，被调查方在被采取反补贴措施后经常改变生产地点从而需要持续不断地提出反补贴调查申请，或者需要应对以欺诈为目的的重新包装、贴标签和货物转运行为。

有观察家和政策制定者针对上述问题提出对策，建议政府采用近期议员提出的“持续性调查”（Successive Investigations）立法提案中的做法（指参议员Rob Portman和Sherrod Brown联名向参议院提出的《消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》）。即如果在两年内针对同时进行或者近期刚刚完成的调查中所涉及的相同或相似商品提出调查申请，应当加快和简化反补贴调查程序。

另有部分政策制定者和国会议员建议，应当让政府更多地承担对潜在可诉补贴的识别义务。还有建议提出，应当鼓励美国商务部主动发起更多调查（2017年11月商务部曾发起25年来的第一起主动调查）。国会可以考虑制定相关立法鼓励或要求主动发起反补贴调查，2021年已有国会议员建议制定《2021年贸易执法主动调查法》。但是也有观点认为，上述方案可能会使目前的反补贴调查准司法程序政治化。

CRS《贸易救济：反补贴税》第五部分问题六：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882，魏佳敏整理

编者按：

当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家在多边层面提出WTO改革建议的同时，在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，并在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，形成规则重构的互补之势。基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态半月刊》，旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。

本刊由中国政法大学WTO法律研究中心主办，每两周发布一期。稿件由相关人员撰写，用于信息交流，深度研究还请参见来源信息。如有相关分析和反馈，请与我们联系，我们将以适当形式刊载或交流研讨。

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