贸易救济规则动态半月刊｜2021年第15期（总第21期）
发布时间｜2021年8月22日
杂志期数｜2021年第15期（总第21期）
主办单位｜中国政法大学WTO法律研究中心
本期导读：
多边动态方面，美国、欧盟、日本等成员向WTO总理事会提交提高透明度的提案，建议通过改进程序、提供技术援助、明确WTO各机构职能等方式全面强化通报义务、提高透明度。
本期专门设置了区域贸易协定谈判专栏。关于CPTPP，美国战略与国际问题研究中心梳理了美国以往的战略考虑、当今美国面临的形势，着重分析并指出拜登政府将缔结数字贸易协定作为重返CPTPP的替代方案并非最佳选择。日本前TPP首席谈判代表指出，美国应当谋求在中国之前加入CPTPP，但不应在加入前试图从外部修改CPTPP的现有规则，同时对中国寻求加入表示欢迎。关于RCEP，美国国会研究部发布研究报告，从协议的背景和内容、与CPTPP的比较以及对美国贸易政策的影响等多个角度进行分析。
本期还特别设置了碳关税专栏。在欧盟提出碳边境调节机制（CBAM）立法草案之后，美国迅速提出解决碳边境调节问题的《公平、可负担、创新和有韧性的转型与竞争法》立法提案。美国乔治城大学学者评论认为，该提案易导致贸易争议，并可能致使美国违反WTO一般例外规定。此外，欧洲知名智库Bruegel研究所发布文章分析CBAM对中国可能带来的影响，认为中国会对其予以重视。
在专家视点栏目，我国学者崔凡教授就欧盟碳边境调节机制可能违反世贸组织规则问题发表评论。
目 录
多边动态
一、美国、欧盟等成员在WTO总理事会提出提高透明度提案
区域贸易协定谈判专栏
二、美国知名智库就美国重返CPTPP和缔结数字贸易协定发文分析
三、日本前TPP首席谈判代表和美国前贸易副代表助理对美国和中国加入CPTPP问题发表看法
四、美国国会研究部发布报告分析RCEP对美国贸易政策的影响
碳关税专栏
五、欧盟委员会发布碳边境调节立法提案
六、美国国会议员提出碳边境调节立法提案
七、美国学者对美国碳边境调节法案可能引发的政治和政策关注发表评论
八、欧洲知名智库发文分析中国对欧盟碳边境税可能的态度和策略
专家视点
崔凡：为什么说欧盟碳边境调节机制可能会违反世贸组织规则
多边动态
一、美国、欧盟等成员在WTO总理事会
提出提高透明度提案
2021年7月15日，美国、欧盟、日本以及其他12个成员方以总理事会决议草案形式，向WTO总理事会提出《WTO协定下提升透明度和强化通报义务的程序》提案。在2021年7月28日召开的WTO总理事会上，美国、欧盟就提案作出进一步澄清，表示该提案旨在通过改进通报方式、提供技术援助等方式在根本上解决各成员通报的困难，提升透明度，并兼顾了最不发达国家成员的特殊诉求，推动改善WTO的整体运作。该提案已获近三分之一的WTO成员方支持。
提案主要内容如下：
（一）通报义务范围
提案中的通报义务是指WTO框架下的《农业协定》《反倾销协定》《补贴与反补贴措施协定》《保障措施协定》《国营贸易企业谅解》等14项协定或谅解中涉及的通报义务。
（二）及时通报义务
各成员方重申现有通报义务，并再次承诺将及时通报。
（三）WTO各机构为促进通报义务履行应采取的措施
1.通报义务与程序工作组应当在首次会议上提出促进遵守通报义务的建议，并与WTO秘书处、相关委员会和其他工作组和机构磋商和合作，确定改进措施，评估技术援助效果，更新通报技术合作手册，审查并修改通报义务和遵守情况清单，简化和改进内部记录保存程序，在WTO官网创建技术援助专门网页，在通报到期前自动发送提醒邮件，在两年内向货物贸易理事会报告成果和建议并定期更新。
2.贸易政策审议机构应当确保在一年内使所有贸易政策审议涵盖对成员方通报合规性的具体和标准化关注；秘书处应当在国别报告中纳入各成员通报合规性的具体信息、为履行通报义务可使用贸易政策审议机制下的信息。
3.农业委员会应在两年内审查和更新通报的要求和格式。
4.鼓励各成员提请相关委员会注意未按要求做出的通报。
（四）对延迟通报的解释
逾期通报的成员方应当在相关通报截止日期后六个月内及此后每隔六个月向相关委员会提交延迟原因的解释、预期通报时间以及可以部分通报的内容。
（五）管理措施
提案拟定了两阶段管理措施。第一阶段措施适用于通报截止日期后一年仍未通报的成员方，包括对“延迟通报成员方”的认定、延后正式会议发言顺序、由秘书处每年报告其通报合规性情况等。第二阶段措施适用于已受第一阶段措施约束一年但仍未提交相关通报的成员方，在继续适用第一阶段措施的基础上限制其在贸易政策审议机制中的参与，且其代表不得主持WTO各机构；履行通报义务确有困难的，接受通报的委员会应相关成员请求可在一定时间内对其豁免适用第二阶段措施。
（六）技术援助和能力建设
任一成员都可请求秘书处提供援助，秘书处应在与该成员充分协商的基础上提供援助。履行通报义务确有困难的，如已向秘书处申请技术援助并提交书面材料，则对一般成员在两年内豁免第一阶段措施，对最不发达成员则完全豁免管理措施的适用。
《WTO协定下提升透明度和增强通报要求的程序》：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/Jobs/GC/204R6.pdf&Open=True；美国对其提案的澄清：https://geneva.usmission.gov/2021/07/29/us-statement-on-transparency-proposal-at-general-council/：欧盟在WTO总理事会上的回应：https://eeas.europa.eu/delegations/world-trade-organization-wto/102517/european-union-statements-general-council-meeting-27-28-july-2021_en，何仁平整理
区域贸易协定谈判专栏
二、美国知名智库就美国重返CPTPP
和缔结数字贸易协定发文分析
2021年7月，美国“战略与国际问题研究中心”（CSIS）针对美国重返CPTPP的策略和缔结数字贸易协定问题发表题为《加入还是不加入TPP，这是个问题》和《数字贸易协定与重返TPP的路径》的两篇分析文章，梳理了美国以往与TPP/CPTPP有关的战略考虑，阐述了当今美国面临的区域贸易协定谈判形势，并着重分析了拜登政府将缔结数字贸易协定作为重返CPTPP的替代方案存在的问题，认为重新加入CPTPP仍是美国优选方案。
（一）美国以往与TPP/CPTPP有关的战略考虑
文章指出，在乔治·布什执政时期，新西兰等国家就开启了相关谈判。但是直到奥巴马执政，美国才最终决定参与TPP谈判。奥巴马政府的主要政策考量并非获得该地区的市场准入，而是彰显美国在太平洋地区负有承诺，并维持美国在该区域的经济地位。自二战结束以来，美国一贯的核心战略是防止太平洋地区在经济、军事或外交上出现被单一力量主导的局面。特别是对东南亚地区而言，只有美国在太平洋地区维持战略地位，这些国家才可以“避免完全依附于中国”。
特朗普政府则决定放弃TPP，其实施的政策在特朗普四年执政期间破坏了美国在太平洋地区一直保持的地位。拜登政府在面临特朗普政府遗留难题的情况下，应当安抚周边国家的不安情绪，表明美国并没有抛弃该地区。
（二）美国当前面临的新形势和策略选择
当前局势和形势已经发生变化，拜登政府应当重返TPP/CPTPP。过去五年内，中国带来的挑战日益显著。美国国民对TPP的反对已明显减弱，并逐渐认识到美国应该在太平洋地区保持强大影响力。奥巴马政府的政策考量是正确的，也逐渐被民众所理解。
虽然美国有必要保持在太平洋地区的经济战略地位，但是拜登政府认为重返CPTPP有一定难度，正在考虑用另一种策略——谈判区域数字贸易协定取而代之。新加坡、智利、新西兰已经在2020年缔结《数字贸易伙伴协定》（DEPA），这是一种新型区域伙伴关系协定，规定了数字经济时代贸易政策的规制和协调问题。拜登政府正在寻求与印太地区谈判和签订类似DEPA的数字贸易伙伴协定，并认为这是重返CPTPP的可行替代方案。
（三）数字贸易协定路径与重返CPTPP路径的比较
相比重返CPTPP，谈判和缔结数字贸易协定是次佳选择：
第一，CPTPP覆盖的事项全面，而数字贸易协定的覆盖面较窄。虽然数字经济快速发展，但只是整体经济关系中的一个组成部分。
第二，达成数字贸易协定可以体现出与中国更强的对抗性。中国正在积极考虑加入CPTPP，这表明CPTPP规则并不是为了对抗中国设计的，美国重返CPTPP不会被其他缔约国认为是与中国的对抗。但是美国未来主导的数字贸易协定一定会将中国排除，这将迫使其他谈判方在中美之间进行选择，而大多数谈判方很可能拒绝做出这一选择。
第三，达成数字贸易协定的难度更高，原因是：（1）由于谈判涉及多方利益，且问题复杂，达成协定需要较长时间；（2）在涉及企业、劳工、消费者等较为敏感的数字贸易议题上，需要与国内各方利益集团进行协调；（3）数字贸易协定涵盖内容狭窄，很多实质性问题无法纳入其中，例如数字包容度、人工智能的道德标准等。
第四，缔结数字贸易协定可能触及已到期的贸易促进授权问题。贸易促进授权是国会授予政府在起草和谈判贸易协定方面的权力，国会只能对政府达成的国际协定予以通过或否决，不能修改。拜登政府的贸易促进授权已于2021年6月过期，政府只能声称到期后达成的国际条约不涉及国内法修改问题，因为如果缔结的国际协议不会引发美国国内法的修改，则无需提交国会批准。由于CPTPP涉及事项范围宽泛，无法回避贸易促进授权到期的问题。但是数字贸易协定可以利用该上述机会。特朗普政府曾经因利用上述立法漏洞导致国会不满。若拜登政府采取同样做法，将严重损害政府与国会之间的关系。
文章认为，加入CPTPP是最佳方案。民主党经常声称现有协定不够完善需要在重启谈判和修订后加入。在重启谈判中，美国与CPTPP缔约国均应作出实质性妥协。鉴于谈判所需时间将长于预期，建议立即启动谈判。
《数字贸易协定与重返TPP的路径》：https://www.csis.org/analysis/depa-and-path-back-tpp；《加入还是不加入TPP，这是个问题》：https://www.csis.org/analysis/tpp-or-not-tpp-question，陈怡整理
三、日本前TPP首席谈判代表
和美国前贸易副代表助理
对美国和中国加入CPTPP问题发表看法
2021年7月21日，在纽约大学美国-亚洲法律研究所主办的“美日关系的未来”座谈上，日本前TPP首席谈判代表、前日本驻英大使鹤冈浩二（Koji Tsuruoka）与美国民主党智库“美国进步中心”高级研究员、曾负责日本和中国事务的美国前贸易副代表助理Glen S. Fukushima分别就美国和中国加入CPTPP问题发表观点。
（一）关于美国加入CPTPP
鹤冈浩二指出，美国应当争取先于中国加入CPTPP，但在加入之前不应试图对该协定进行修改。中国国家主席习近平已经在亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议上表示中方将积极考虑加入CPTPP。如果中国成功加入，有可能阻止美国加入这一由美国主导谈判的国际协定，美国将因此无法控制相关局面。
自特朗普政府于2017年退出TPP以来，包括民主党人在内的许多美国议员都在敦促美国政府加入CPTPP。但是拜登政府却坚持在美国加入之前，CPTPP必须进行改革。对于修改事项，Glen S. Fukushima称，拜登政府希望CPTPP将环境、劳工和数字贸易条款提至更高标准。可以预见，美国加入CPTPP的前景较为艰难，为了改革现有规则，需要与CPTPP缔约国以及可能加入该协定的其他国家进行谈判。
鹤冈浩二反对拜登政府提出的方案：第一，环境、劳工和数字贸易问题已经在CPTPP核心章节中得到解决。第二，CPTPP可以修改，但是美国必须在加入该协定后提出修改建议。他强调：“如果你加入，可以发展它，但是你不能从外部改变它。当你想加入一个组织时，并不会改变其章程。你可以先加入，然后再改革，但是你不能在承诺遵守相关规定之前以让自己或国内选民对该协定满意为加入条件。”
（二）关于中国加入CPTPP
关于中国积极考虑加入CPTPP的举动，鹤冈浩二表示，虽然有声音对中国的加入动机表示怀疑，但是应当欢迎中国加入。中国确实因其庞大经济体量而对CPTPP缔约国有较大影响，但是可以针对中国加入问题修改规则。中国为了加入CPTPP有可能改变国内经济结构，一旦满足了CPTPP要求，中国经济将成为不再受国家控制的自由市场经济。
Glen S. Fukushima则对中国加入CPTPP的前景以及是否具备满足CPTPP要求的条件持怀疑态度，但承认中国加入WTO的成功经验可以为中国加入CPTPP提供借鉴。
《日本前TPP首席谈判代表称美国无法在加入CPTPP前对其进行改革》：https://insidetrade.com/trade/eyes-asia-japan%E2%80%99s-top-tpp-negotiator-says-us-can%E2%80%99t-reform-cptpp-%E2%80%98-outside%E2%80%99；《“美日关系的未来”座谈会新闻稿》：https://usali.org/events/the-future-of-us-japan-trade-relations，李耿君整理
四、美国国会研究部发布报告分析
RCEP对美国贸易政策的影响
2021年8月5日，美国国会研究部（CRS）发布研究报告——《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），从协定的主要内容、谈判背景、与CPTPP的比较、对美国贸易政策的影响等多个角度，对RCEP进行分析。
RCEP由东盟十国以及澳大利亚、中国、日本、新西兰和韩国于2020年11月签署，中国、日本、新加坡和泰国已完成RCEP批准程序。尽管RCEP的承诺水平远不及CPTPP、USMCA等协定，但是许多分析人士将其视为多边贸易体系的一项重大成就，通过降低交易成本和简化规则，将赋予该区域深化贸易模式和强化供应链的潜能。
（一）RCEP的内容
RCEP 最早由东盟十国发起并主导谈判，但是中国积极推进谈判进程，并将其视为“多边与自由贸易体制的胜利”。RCEP在全球货物贸易份额、GDP份额、人口份额等多个维度上，均是世界上最大的区域贸易协定。
RCEP共有20章，涵盖了货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、电子商务、竞争政策、政府采购等议题，相较于东盟十国已签订的FTA，新增了多个章节。RCEP是一项允许不断更新的协定，为各领域开展进一步谈判设定了相应议程。RCEP的创新主要体现在以下方面：
1. 复杂的关税减让表
各方同意在20年内降低或取消约92%税目的关税，并覆盖65%以上商品。在服务贸易领域，7个缔约方采用负面清单，中国等8个缔约方采用正面清单并承诺将在六年内过渡到负面清单。
2. 投资保护
禁止在现有承诺基础上提出额外要求，例如，以技术转让作为市场准入条件。
3. 电子商务
各方承诺不对电子传输征收关税。对于数据本地化和数据跨境转移等方面的规定可以基于国家安全和公共政策原因给予例外。
（二）RCEP的影响
对于RCEP，有观点认为其规制的范围和承诺范围较窄，对非关税问题缺乏更多关注。但也有观点指出，相较于东盟已签署的FTA，RCEP取得了重大进展，其潜在影响超越了减让措施本身。区内企业认为，RCEP最重要的部分是原产地规则，通过削减缔约方之间对半成品和原材料的关税，可以进一步深化区域供应链。
总体而言，RCEP将重新定位全球关系，强化东亚国家的内部联系，并对冲中美经贸摩擦带来的不利影响。根据彼得森研究所的报告，RCEP将在2030年为全球带来超过5000亿美元的经济增长。
（三）RCEP与CPTPP的比较
RCEP的承诺范围总体上不如CPTPP广泛。在市场准入方面，CPTPP统一采取负面清单模式，削减的关税覆盖99%税目，并承诺减少更多服务贸易壁垒；而RCEP是将负面清单和正面清单相结合。在规则制定方面，RCEP没有涵盖CPTPP中美国致力推进的国有企业、劳工和环境标准等问题，但规定了知识产权、投资、数字贸易等条款。
（四）RCEP对美国贸易政策的影响
1. 区域和全球规则的制定
部分国会议员将TPP视为重塑贸易规则和解决中国国有企业、知识产权保护等问题的重要契机，并认为RCEP缺少国有企业和知识产权保护等相关规则有可能限制美国的经济影响力。此外，拜登曾表示，美国必须“主导规则制定，而不是让中国和其他国家主导”，但是中国已成为RCEP的最大受益国之一。有报道称，许多中国企业在维持中国供应链的同时将制造业转移到东盟国家，这一方面是源于美国对华加征关税的压力，另一方面是RCEP的签署加快了这一进程。还有部分国家也意图借助RCEP实现其供应链多样化。
2. 商业利益和贸易谈判策略
RCEP缔约方可以通过相互适用关税减让承诺和原产地规则与美国的竞争对手开展贸易活动，从而使供应链发生转移，这将影响美国的经济利益，并抑制美国在该区域的商业活动，改变该区域的贸易模式。RCEP中未能反映美国优先事项的部分规则（如数字贸易）有可能减损美国的竞争力。此外，区域内的美国制造商可能因原材料关税成本降低、非关税壁垒减少而进一步聚焦加工业务。为了应对RCEP对美国可能造成的不利影响，部分国会议员敦促政府制定地区贸易战略，例如，加入CPTPP、恢复与日本的第二阶段贸易谈判、达成数字贸易协定等。
3. 战略利益
美国国会应当对RCEP的地缘政治影响进行评估，并作出回应。美国在亚洲的活动主要聚焦安全政策，并且自退出TPP以来并未阐明总体经济战略。此外，在RCEP和CPTPP中的缺位也使得美国很难促使其他国家对美采取友好外交政策。RCEP的签署不仅将使缔约国的影响力大大增强，而且还将推动更多国家加入RCEP，例如英国和印度。有观察人士指出，RCEP在一定程度上验证了东盟一贯主张的通过多边主义寻求共识的外交策略。
CRS《区域全面经济伙伴关系协定》：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11891，聂千旭整理
碳关税专栏
五、欧盟发布碳边境调节立法草案
2021年7月14日，欧盟委员会发布《关于欧洲议会和欧盟理事会碳边境调节机制条例的建议》，正式向欧洲议会和欧盟理事会提出《欧洲议会和欧盟理事会关于建立碳边境调节机制的条例》立法草案。作为欧委会应对气候变化“减碳55”（“Fit for 55”）一揽子计划草案的重要组成部分，该草案是欧盟碳排放交易体系的替代方案。草案以《欧盟运行条约》为法律依据，通过对从欧盟外进口的特定商品征收“碳关税”（carbon price），旨在解决碳泄漏风险、减少温室气体排放和应对全球气候变化。目前草案已进入为期八周的公众意见征集阶段，征得意见将由欧盟委员会反馈至欧洲议会和欧盟理事会。如欧洲议会和欧盟理事会讨论通过，该草案将在《欧盟公报》发布20日后生效。除过渡条款外，草案将于2023年1月1日开始部分适用。2026年过渡期结束后，所有条款开始适用。
（一）草案简介
1.主要内容：草案内容包括主题、适用范围、主要术语解释、获授权申报人的权利与义务、主管部门、碳边境调节机制证书、边境货物管理、执行、授权和委员会程序的行使、报告和审查、协调欧盟碳排放交易体系下免费排放配额的分配、过渡条款和最后条款。
2.调节机制的工作方式：根据草案，欧盟每个成员国应设定专门的主管部门，负责处理碳边境调节机制相关事宜。欧盟进口商需在所属主管部门登记，经批准成为获授权申报人后才能进口相关产品。获授权的进口商每年需向主管部门购买并在5月31日前提交一定数量的碳边境调节机制电子证书。电子证书的数量与上一年度进口商品中碳排放量相对应，电子证书的价格为欧盟碳排放交易体系配额的周平均价。
3.适用范围：草案规定的碳边境调节机制将适用于从第三国进口到欧盟关税区的货物，除非该货物的生产已经受欧盟碳排放交易体系的约束。在初始阶段，该草案仅适用于水泥、电力、化肥、钢铁和铝行业，未来可能扩大至其他行业。草案不适用于原产于冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士、比辛根、黑尔戈兰岛、利维尼奥、休达和梅利利亚的货物，未来将对其他符合条件的国家或地区提供豁免。根据草案适用行业，中国国际金融报在《欧盟推碳边境税谁最受影响》一文中称，预计受影响较大的国家有中国、俄罗斯、乌克兰、土耳其和英国等。
（二）对草案合规性的质疑
在第三十次“基础四国”气候变化部长级会议联合声明中，中国、南非、巴西和印度对引入单边碳边境调节机制的行为表示强烈担忧，认为该行为具有歧视性，违反了公平和“共同但有区别责任”原则。中国生态环境部发言人刘友宾在7月的例行新闻发布会上表示，欧盟碳边境调节机制本质上是一种单边措施，违反WTO规则。
布鲁盖尔研究所发表评论称，WTO规则原则上允许欧盟按照其碳边境调节机制调整其碳排放交易体系，该机制是否符合WTO规则特别是非歧视性原则取决于其实际执行情况，建议欧盟与其他WTO成员合作，确保碳边境调节机制符合多边框架。欧洲对外关系委员会评论员Alex Clark称，欧盟碳边境调节机制必须遵守WTO规则，为此，欧盟委员会可能被迫调整其计划，如向最不发达国家提供豁免或特殊条件等。
该条简报已刊载于《贸易救济规则动态半月刊》2021年第14期（总第20期）。为了便于和美国相关立法提案进行比较，特将该简报在本期再度收录。
《关于欧洲议会和欧盟理事会碳边境调节机制条例的建议》：https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-EU-Green-Deal-carbon-border-adjustment-mechanism-_zh；第三十次“基础四国”气候变化部长级会议联合声明：https://www.gov.za/nr/speeches/joint-statement-issued- conclusion-30th-basic-ministerial-meeting-climate-change-hosted；中国生态环境部新闻发言: http://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202107/t20210726_851421.shtml；中国国际金融报相关评论：http://paper.people.com.cn/gjjrb/html/2021-07/19/content_3058630.htm；欧洲外交关系委员会相关评论：https://ecfr.eu/article/the-fit-for-55-package-a-diplomatic-tightrope/；Bruegel研究所相关评论：https://www.bruegel.org/2021/07/the-european-unions-carbon-border-mechanism-and-the-wto/，丁如通稿校对，王映霞、李轩整理
碳关税专栏
六、美国国会议员提出
碳边境调节立法提案
在欧盟委员会发布碳边境调节立法提案不到一周（2021年7月19日），美国特拉华州民主党参议员Chris Coons和加利福尼亚州民主党众议员Scott Peters联合向国会提出解决碳边境调节问题的立法提案——《公平、可负担、创新和有韧性的转型与竞争法》（简称《FAIR转型与竞争法》）。该提案建议修订《1986年国内税收法》，在原法案基础上新增碳边境调节章节，对进口的特定产品征收相关费用，以保护美国工人的就业机会，降低美国对国外能源的依赖度，减少全球温室气体排放。
（一）《FAIR转型与竞争法》提案简介
1. 主要内容
提案包括六部分内容：定义、国内环境成本的确定、各部门排放量的确定、碳边境调节机制、碳边境调节机制的管理、碳边境调节征费收入的分配。
2. 碳边境调节机制的运行
根据提案，美国碳边境调节机制将于2024年1月1日实施。初期将对从第三国进口到美国的碳密集型产品征收费用，包括铝、水泥、钢、铁、天然气、石油和煤炭等行业的产品。为了确定收费数额，需先确定产品在美国生产所需的环境成本，再用该成本乘以生产该产品的温室气体排放量，所得乘积即为应征收的费用。各类产品生产所需的环境成本和温室气体排放量将由主管部门在每年7月1日前确定。征收费用的收入将用于补充对美国海关和边境保护局的财政拨款、支持减排技术的开发和研究以及商业化、为各州建立社区资助计划。
3. 豁免
与欧盟委员会的碳边境调节机制立法提案不同，美国立法提案将为两类国家提供豁免：（1）最不发达国家；（2）对美国不采取碳边境调节措施，并且其温室气体排放法规与美国同等严格的国家。具体豁免名单由美国财政部后续公布。
（二）对《FAIR转型与竞争法》提案的各方评价
1. 支持者
麻省理工学院能源与环境政策研究中心副主任Michael Mehling认为，《FAIR转型与竞争法》提出的碳边境调节方式有利于减少碳泄漏风险，确保美国气候政策的落实。美国可持续商业委员会（ASBC）联合创始人David Levine指出，该提案将为美国企业营造公平竞争环境，帮助企业更好地应对气候危机带来的挑战。
2. 质疑者
美国参议院财政委员会前任主席、共和党参议员Chuck Grassley表示，在美国国内缺乏碳税制度的情况下，《FAIR转型与竞争法》能否为美国生产商提供优势令人怀疑。鉴于美国多个重要部门反对该提案，碳边境调节机制将难以落实。此外，美国政府部分代表，包括美国气候特使John Kerry、参议院能源委员会参议员John Barrasso等也均对该立法提案持怀疑态度。
《公平、可负担、创新和有韧性的转型与竞争法》：https://www.coons.senate.gov/imo/media/doc/GAI21718.pdf；支持《FAIR转型与竞争法》的相关评论：https://www.coons.senate.gov/news/press-releases/sen-coons-rep-peters-introduce-legislation-to-support-us-workers-and-international-climate-cooperation;质疑《FAIR转型与竞争法》的相关评论：https://insidetrade.com/daily-news/democrats-unveil-carbon-border-tax-proposal，王映霞整理
七、美国学者对美国碳边境调节法案
可能引发的政治和政策关注发表评论
对于美国国会议员提出的《FAIR转型与竞争法》立法提案，美国乔治城大学国际经济法研究所高级研究员David Kleimann于8月6日表示，《FAIR转型与竞争法》提案将难以实施，并且极易导致贸易纠纷，从而引发种种政治和政策方面的问题。理由是：（1）该提案要求美国评估其他国家的气候监管强度，并将其与美国联邦、州和地方法规监管体系比较后作为确定“隐性”国内碳价格的基础，这种评估制度容易造成贸易纠纷。（2）该提案将豁免那些美国认为其温室气体排放法规与美国同等严格并且对美国出口产品不适用碳边境调节机制的国家和地区，而符合该标准的国家可能只有日本、韩国、英国、瑞士、列支敦士登和挪威。提案还将豁免最不发达国家。该做法可能与GATT第20条一般例外条款规定的保护环境目标背道而驰。（3）该提案没有考虑生产商在其本国已经支付的碳成本。对于生产商在其本国并未支付碳成本的进口产品，该法案也没有对此类产品的进口商征收额外费用，以保持与前一做法的平衡。这将对来自碳排放法规严格国家的生产商更加不利，例如欧盟将因其对环境的要求更高而受到美国碳边境税惩罚。这将违背GATT第20条的“帽子条款”，构成在进口商之间造成不合理的歧视。
Kleimann认为，该立法提案是美国用于争取时间的政治手段，其目的一方面在于帮助美国换取时间，以制定可行的碳边境调节计划（包括设定联邦碳价格、与欧盟和其他国家就碳边境调节机制模式进行谈判等）；另一方面用以提醒欧盟，美国对欧委会碳边境调节机制不计入隐形碳价是不满的。尽管碳边境调节政策在美国是敏感话题，其实施将遭遇各种阻力，但从长远来看，美国终将形成明确的碳价格。
Kleimann还指出，如果欧盟碳边境调节机制法案最终得以实施，美国将从中获益。美国在大多数领域具有极强的碳竞争力，在碳效率方面略高于欧盟水平。因此如果欧盟实施碳边境调节机制，不会使美国生产商相较于欧盟竞争者处于很大劣势。而相较于中国和印度等国家的生产商，美国生产商则拥有巨大优势。
《乔治城法律研究员：民主党的CBA计划在政治上糟糕但政策上明智》：https://insidetrade.com/daily-news/georgetown-law-researcher-democrats%E2%80%99-cba-plan-bad-politically-policy-wise，李轩整理
八、欧洲知名智库发文分析
中国对欧盟碳边境税可能的态度和策略
2021年7月25日，欧洲知名智库Bruegel研究所发布其研究员Alicia García Herrero的政策意见——《为什么中国应该担心欧盟碳边境税？》，对欧盟实施碳边境税将对中国造成的影响进行分析，并预测中国可能采取的行动。文章认为，即便目前碳边境调节机制（CBAM）因覆盖面较窄而看似与中国无关，并且有违反WTO规则之嫌，但长远来看，如果该机制的适用领域扩展，其他国家相继效仿，将给中国带来风险，因此，中国应当对此予以重视。
（一）欧盟CBAM与“减碳55”
CBAM是欧盟为了在2050年之前实现“气候中性”目标推出的关键措施之一。7月14日，欧委会正式公布“减碳55”一揽子计划草案，旨在未来十年内将导致全球变暖的气体排放量减少55%。“减碳55”包含了12项关于改善气候、能源和运输现状的立法建议，CBAM就是其中的措施之一。欧盟CBAM旨在通过对欧盟进口的特定碳密集型产品征收关税，使其在碳定价方面与欧盟生产的产品相当，进而弥补欧盟推行绿色新政给欧洲产业带来的竞争劣势。为此，向欧洲出口相关产品的非欧盟公司将有义务为其在欧洲的“碳足迹”（carbon footprint）支付与欧盟公司相同的价格。
（二）CBAM受到多方质疑
由于涉及对进口产品征税，欧盟CBAM受到中国、美国等许多国家以及IMF等国际组织批评。有观点认为，欧盟实施CBAM将扰乱贸易秩序。还有观点认为，该机制可能违反WTO规则。
欧盟CBAM覆盖范围较窄，只集中在水泥、钢铁、铝、化肥和电力等方面，并且在完全实施之前过渡期较长，至2035年方结束。在该立法草案成为现实之前，必须得到欧洲理事会和欧洲议会批准，并且有可能缩小其适用范围和延迟其推进速度。
（三）CBAM对中国的影响不容小觑
尽管欧盟CBAM备受争议，但是欧委会决心推行该机制，这将产生全球性影响，尤其对中国影响显著。
1. 中国的碳排放总量意味着中国必然受到任何一项跨境碳排放征税机制影响。中国是世界上最大的温室气体排放国，占全球碳排放总量的27%，煤炭对中国电力产量的贡献率超过70%。鉴于目前欧盟自身的碳交易价格已经超过50欧元/吨二氧化碳，可以预见，当2035年欧盟CBAM过渡期结束后，向欧盟出口的供应商将因实施CBAM而至少支付50欧元/吨二氧化碳的成本。因此，欧盟CBAM的实施将使中国出口商增加巨额成本，并削弱中国产品在欧盟的竞争力。
2. 溢出效应。作为世界上最大的制造业产品出口国，中国的市场份额在新冠疫情期间逆势增加，2020年占全球出口总额的近20%。欧盟是全球碳边境税领域最重要的标准制定者，其CBAM可能被其他国家或贸易集团效仿。如果拜登政府改变美国长期以来反对CBAM的立场，采取类似制度，中国将面临更大压力。
（四）中国碳排放交易市场改革难以有效应对欧盟CBAM，但会带来一定机会
中国正在进行碳排放交易市场改革，这对缓解CBAM给中国带来的压力非常重要。但是二者仍然存在较大差距：（1）从覆盖领域看，中国碳排放交易市场覆盖的行业非常有限，主要限于电力行业。而欧盟的“减碳55”政策扩展到交通和建筑领域，并且将逐渐扩大到陶瓷、玻璃、纸张和其它化学品甚至所有制造业领域。（2）从价格上看，中国制定的第一个碳排放价格（每吨二氧化碳8美元）较欧洲（每吨超过55美元）有较大差距。
即便存在上述差距，如果中国与欧盟的碳排放交易市场制度趋同，也可以缓解CBAM给中国带来的冲击，因为欧盟将考虑对国内碳排放交易市场价格类似的国家的供应商提供退税机会。而且迫使中国进行国内碳排放交易市场改革也是欧盟CBAM对中国施加的重要影响之一。
文章指出，擅长长远规划的中国政策制定者一定会认识到欧盟CBAM将对中国造成的潜在不利影响，并预见到该机制的扩张趋势和产生示范效应的可能性。中国有可能对欧盟及其成员国展开积极的游说活动，尽量将该立法提案的不利影响降到最低甚至竭力敦促撤销该项立法提案。
《为什么中国应该担心欧盟碳边境税？》：https://www.bruegel.org/2021/07/why-china-should-fear-the-eus-carbon-border-tax/，贾姝娴、岳杨亦整理
专家视点
崔凡：为什么说欧盟碳边境调节机制
可能会违反世贸组织规则
对外经济贸易大学
国际经贸学院教授、海南研究院院长
2021年7月14日，欧盟委员会公布《欧洲议会和欧盟理事会关于建立碳边境调节机制的条例》立法草案。该立法草案建立的欧盟碳边境调节机制（CBAM）可能违反WTO规则。但WTO规则存在模糊地带，且其争端解决机制目前处于危机之中。欧盟一直表示将以与WTO规则相一致的方式实施CBAM，必然尽力为其方案的合规性辩护。因此，应该在表达对CBAM的关切的同时加强国内碳市场建设。
（一）欧盟立法提案要点
提案的CBAM涵盖电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域。进口商在进口相关领域产品时需要通过授权申报人或者自己申请成为授权申报人购买碳排放权证。CBAM权证价格与欧盟内部的碳排放交易市场的价格挂钩。
提案计划在10年内，即2026到2035年期间，按每年10%的速度逐渐削减欧盟碳排放交易的免费碳排放权以致完全取消免费碳排放权，与此同时相应调节进口产品需要购买和上缴的碳排放权证的数量，以使得两者保持一致。CBAM从2023年1月1日开始进入为期三年的过渡期。2026年开始，CBAM进入正式实施期。
（二）CBAM的影响
联合国贸发会议（UNCATD）于7月14日同期发布了对欧盟CBAM的评估报告。UNCATD的评估涉及了两个碳价情景，一个是欧盟内碳价每吨44美元，一个是每吨88美元。实际上，当前欧盟碳价已经超过52欧元，即将超过60美元。从趋势看，每吨88美元的情景分析可能更为合理。
在44美元的情景下，实施碳边境调节机制将使得欧盟每年增加收入45.91亿美元，其他国家降低收入79.73亿美元。日本、美国等国家将从中获益，澳大利压、印度等其他国家将受损，巴西、加拿大、中国等也将受损但程度稍轻。在88美元的情景下，实施碳边境调节机制将使得欧盟每年增加收入59.29亿美元，其他国家降低收入142亿美元。
在欧盟碳交易市场44美元碳价的情况下，引入CBAM之后，“碳泄漏”（即因为欧盟碳排放权管理与交易使某区域内减排，但同时会通过产业转移和外包等方式使得区域外增排）比例将从13.3%下降为5.2%。全球将减排2700万吨，相当于全球排放的0.1%。碳价增加到88美元的情境下，引入CBAM之后，“碳泄漏”比例将从15.1%降低到6.9%，全球减排4500万吨，相当于全球排放的0.167%。
（三）WTO规则与欧盟可能的合规辩护理由
欧盟曾经多次表示将按照与WTO规则一致的方式实施CBAM。对于现有的法案，欧方可能有哪些合规辩护理由呢？
CBAM现有方案不能被视为关税，而是一种国内税费，而GATT第三条要求对国内税和国内规章实施国民待遇。欧盟设立期限将现有碳排放交易体系中的免费碳排放权逐渐削减，同时逐渐全面实施CBAM，在很大程度上就是为了符合国民待遇要求，尽量做到内外待遇一致。
欧盟合规面临的障碍在于，GATT第三条要求国内税费和规章不能以保护国内生产者为目的而实施。依照CBAM，同类的钢铁，因为在生产过程中碳排放的不同，有的就必须承担更高的费用，这是否符合国民待遇的要求？
GATT国民待遇是基于同类产品的非歧视待遇。从GATT/WTO对同类产品界定的各种案例和各种方法来看，具有同样的物理性质和特征、同样的用途、同样的关税分类、同样的消费者偏好和习惯，应该被界定为同类产品。仅凭“生产过程不同”不会导致产品不被视为同类产品。
CBAM是典型的以生产过程和生产方法来对产品进行区别对待的政策。该标准可被称为“加工与生产法”标准（Process and production methods，PPM）。PPM分为两类，一种是通过加工和生产方法的不同产生了不同的产品，即与产品有关的PPM（PR-PPM）。针对PR-PPM实施不同的政策，如技术标准或者动植物检疫措施，可能是有依据的。另一种是加工和生产方法的不同没有导致产品的不同，即与产品无关的PPM（NPR-PPM）。在这种情况下，实施不同的政策就可能违反最惠国待遇和国民待遇原则。
如果要适用NPR-PPM，唯一的途径就是援引GATT第二十条的例外。在GATT时期，NPR-PPM基本是不被认可的。在GATT两个金枪鱼海豚案中，针对在捕捞金枪鱼过程中伤害海豚的捕捞方法，美国对金枪鱼实施进口限制，这种进口限制没有得到专家组的支持。
WTO成立后，在可持续发展宗旨下，争端解决机构对环境保护措施的态度发生了一些变化。美国海虾海龟案与金枪鱼海豚案相似，美国要求在捕捞海虾时使用海龟驱赶设备以保护海龟，没有做到这一点的，其捕捞的海虾禁止进口。争端解决机构认为美国的措施不符合第二十条引语，存在“武断的或不合理的差别待遇”。美国败诉后，对原禁令进行了修改，对在采用各种办法保护了海龟的条件下捕捞的海虾允许进口，对各出口方给予了技术援助。争端解决机构最后裁定美国的修改措施符合了WTO第二十条规则。海虾海龟案既通过对NPR-PPM一定程度上的宽容促进了环境保护，又没有给歧视性贸易措施开太大的口子，得到了各界一定的肯定。欧盟很可能根据海虾海龟案的裁决逻辑为CBAM辩护。
（四）对欧盟辩护理由的可能反驳
尽管海虾海龟案为欧盟基于NPR-PPM设立碳排放权证要求提供了可能，但是，其合规性仍然存在很大的疑问。该措施是否是“为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”？从UNCTAD的报告可以看出，CBAM对碳排放减少的效果不到总排放量的0.1%，这对应对气候变暖的作用微乎其微。反而是其收入效应更为明显，欧盟通过实施CBAM产生的贸易条件效应使其国内收入上升，国内同类产业竞争压力减小，这似乎才是主要效果。
CBAM与保护海虾的措施相比，其对不同生产方法的差别待遇更为明显。越是发达国家，其实际排放量越低，其受到的贸易限制越少。越是发展中国家，其面临的出口壁垒越明显。CBAM不仅可能使得发展中国家获得的特殊与差别待遇丧失，而且使其可能要承担更高的贸易成本。
（五）结论与建议
综上，欧盟的CBAM很可能与WTO规则不一致。但是，目前WTO上诉机构停摆，欧盟又声称自己的方案考虑了合规要求，海龟海虾案也为欧盟提供了抗辩空间。因此欧盟很可能继续推进CBAM落地。在这种情况下，我们认为中方应有的态度是在多边领域表示关切和反对，在双边层面开展沟通和磋商，国内方面加紧碳核查和碳交易制度建设。
在多边领域，欧盟CBAM很可能是与WTO规则相冲突的，同时其对发展中国家的负面影响是比较明确的。欧盟通过单边措施施加压力迫使其他国家特别是发展中国家按照欧盟国内市场的水平承担与其同样的责任，这不应被提倡。
在双边层面上，应在气候问题上与欧盟加强沟通。当前，虽然中欧在十多年前考虑合作的清洁能源机制（CDM）已经停滞，但在应对气候变化领域，欧方的技术优势和中方的市场优势仍然是客观存在的，双方合作空间广阔。
从国内方面看，我们应该将一些高碳排放行业适时纳入到碳交易市场，特别是加强碳核算体系的建设。对于中国的出口产品，与其让进口国收取税费，不如我们在国内收取，用于支持国内减排技术的研发与应用。另外，对于国际国内各种可能的应对气候变化制度安排，其对全球产业结构调整和转移将产生何种影响，我们还需要做进一步深入跟踪研究。
本文由“国际经贸在线”公众号首发，经作者同意后由车路遥摘编，原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1629089644&ver=3255&signature=mzCBgUEJZzpF0L5kgIO4PTrxpkewaEFTHMk67iKIZp9VRPC8AgVZdr3niAsJardaIahE1PNF1eo920bv0*yc02-A17oLEENhjsqx7oiR0xy*YFu-tiBJesK8NTKg30uJ&new=1
编者按：
当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家在多边层面提出WTO改革建议的同时，在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，并在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，形成规则重构的互补之势。基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态半月刊》，旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。
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