瞿宛文｜台湾战后经济发展的源起

壹

   / “聚焦台湾”专题

本号近期将组织一系列文章，从经济、社会、文化等多个角度，回顾台湾从战后至今的历史变迁，分析台湾社会的现状与困局。本期文章特邀台湾经济学家瞿宛文教授撰写，为中国大陆读者介绍她的代表著作《台湾战后经济发展的源起：后进发展的为何与如何》（2017），并呈现主要观点。

作为曾经的东亚“四小龙”，台湾战后数十年的经济表现一度全球瞩目。而同为后进地区，台湾、韩国这样的东亚经济体与拉美、非洲等地区国家在发展成就上的差距及其原因，引发了自由市场论者与结构学派旷日持久的争论，也对依附理论、世界体系论等左翼论述提出了挑战。

台湾战后如何实现快速发展？瞿宛文教授以《源起》一书尝试以历史性的实证研究，对此作出解释，并从台湾的个案当中提炼可推动后进发展理论的普遍化的启示。而重新提出这个对于台湾本土来说“不言自明”的问题，也将意味着松动台湾社会在经历20世纪多重历史断层后所形成的集体无意识与历史“冷感” 。

“台湾社会流行的论述以去历史化方式否定战后的发展经验，导致了我们无法从中撷取自身发展的经验教训，难以在反省自身经验的基础上作出检讨与修正，也难以寻得可以动员多数人的共同目标，据而寻得再出发的愿景与方向，因而陷于政经与两岸的困局。换言之，重新历史性地来正面面对这段历史，理解我们为何经济能够发展，为何能走到今日，理解到两岸历史大背景与这「为何与如何」发展密切相关，才有可能走出台湾及两岸的困局。”

瞿宛文教授是斯坦福大学经济学博士。现为台湾中研院人文社会科学研究中心兼任研究员，曾任中研院研究员、台湾大学城乡所与经济系兼任教授以及《台湾社会研究季刊》主编与社长。她的研究着重台湾与东亚经济发展，近来也开始探讨中国大陆经济相关议题。她也是清华文科高研所2019年度访问研究员，并在人文学院开设课程“跨学科方式研究经济发展：以台湾为例”。

特此感谢瞿宛文教授对于文科高研所的大力支持！

台湾战后经济发展的源起

后进发展的为何与如何

瞿宛文｜文

如何解释后进地区的发展差异

二战结束后，殖民地纷纷争取政治与经济上的独立，而数十年后，经济发展的成果则显示争取经济自主比取得政治独立要来得艰难的多。若比较各后进国家经济发展的成绩，会发现各国及区域之间的差异非常的显著，而包括台湾在内的几个东亚经济体，战后发展的成果则明显的优于其他的后进国家，是极少数能够缩短与先进国距离的后进地区。

先可从人均所得成长幅度的跨国比较来衡量台湾发展的成果。若采用Angus Maddison（2010）的估计，台湾在1950年的实质人均所得为916美元，只达世界平均值的43%，仍是相对贫穷落后的经济体。而在半个多世纪之后的2008年，台湾人均所得成长了近23倍，达到20926美元，为世界平均值的近3倍。依据Maddison的估计来计算全球所有地区在1950到2008年间人均所得的成长倍数，台湾、韩国两地皆近23倍并列榜首（而排第三的中国大陆则是15倍），可称是战后后进地区中成绩最优异的两个经济体。

若历史性回顾战后初期台湾经济发展的历程，则更能凸显当时台湾经济改善的速度与幅度。二战结束时台湾经济除了作为日本人主导的工业飞地之外，基本上仍是一个以米糖为主体的典型殖民经济，其所高度依赖的日本市场随着日本战败而消失，战后四年间虽得有大陆市场为之替代，但又因国府败守台湾后两岸隔绝而再度失去市场，当时的台湾必须从米糖殖民经济转型寻找其他发展途径。幸好台湾战后成功地启动了本地工业化，使得台湾能够很快就脱离对米糖经济的依赖，米糖在台湾出口中所占比例由1952年的74%，在1960年降到47%，1970年则仅有3.2%，呈现出战后二十年工业化的成果。

全球大宗商品依赖度示意图：红色区域为依赖度在80%以上的地区

来源：UNCTAD报告（2018-2019）

相较之下，第三世界其他地区的绩效较差且差异很大，至今大多数未能缩小与先进国的距离。拉丁美洲起点较高但却显得停滞不前，非洲则在战后近六十年中人均所得平均只增了一倍。要如何解释不同后进地区之间绩效上如此大的差异？东亚经济发展为何能够比较优越？从1970年代东亚经济发展成绩崭露头角后，这就成为各种经济发展理论所必须回答的重要课题。这问题在国际学界中持续的被讨论，也一直充满争议，也反应国际经济学界整体思潮的变化。

论争的主要一方是自由市场论或新自由主义者。从1970年代后期开始，自由市场论逐渐取代凯恩斯主义，成为现今国际经济学的主流。他们认为自由市场无疑是最有效率的，是促进增长的最佳或唯一处方，而东亚成长则是归功于其对外开放的政策，因此认为东亚的成功是对于自由市场理论的肯定。论争的另一方则是结构学派，他们强调经济发展中国家的角色，尤其是产业政策的重要性。结构学派学者指出东亚诸国绝非依赖自由放任的模式发展经济，在其发展过程中国家确实扮演了主导性的角色，尤其是采取了让国家选择性地优先推动某些产业的产业政策，而这正是自由市场论者所最反对的政策模式。

近年来相关争论焦点也涵盖到所谓制度的因素上，包括建立私有财产权之必要性及殖民统治遗产的影响等。不过，自由市场理论的有效性以及国家的角色自始至终一直是论争的焦点，这论争到后来则几乎成为公共政策抑或自由市场孰优孰劣（state vs. market）的问题，即新自由主义者强调国家干预之恶并倡导自由放任，而结构学派则强调公共政策尤其是产业政策的必要性。关键是，后进国家是否要用国家集体的力量来主动促进工业化，还是就被动等待市场带来发展。

从1990年代后期以来，新自由主义因其自由化处方在拉丁美洲及其他后进国家实施效果不佳，而受到诸多批评。再则，2008年以来产生了全球性金融危机，而主流经济学界却无法预见危机的到来，事后也难以提出解释，因而带来了对主流经济学的全面挑战。同时，此次危机中中国大陆担任起拉动全球经济火车头的角色，而大陆自改革开放以来，显然是以国家高度主导的方式达到了快速经济发展，因此新兴的中国发展模式成为其他后进国家可能学习的对象，也对主流社会科学带来了严肃的挑战。

为了回应批评，有些主流经济学者因而转向探讨「制度」的重要性，强调建立私有财产权制度与治理结构对经济发展的重要性，希望用静态的制度来对抗结构学派所强调的政府产业政策。同时，自由市场论者多认为：成长绩效较好的后进国是因为原就有较好的制度，而较好的制度（多指私有产权制）可能来自于较好的殖民统治。当然，这说法很有争议性，引发不少学者的批评。

台湾本土的“不问题化”状态

上述这些理论论争主要是由先进国的学界所主导，而在各个后进经济体内部，尤其如台韩等发展成绩优异者，这理论争论却与当地情势相纠结而呈现出不同面貌。例如在韩国，很多当地学者针对日本殖民统治是否有助于战后经济发展曾展开激烈的争辩。然而吊诡的是，台湾学界却几乎不曾出现如此论争，也未参与国际学界的相关讨论，也很少有学者进行这方面的研究。可说台湾学界未将此议题问题化。这现象背后的原因值得探讨。

而这「不问题化」的状态或许是源于大家认为问题已有清楚的答案了。从1980年代后期开始，伴随着台湾政治转型运动的进展，发展出的相关论述（且称之为本土论述）很自然地以反对国民政府威权统治为目标，对于国府统治采取几近全面否定的态度，包括否定国府在经济发展方面的角色，以及其在推动发展时所用的产业政策的作用。而台湾战后经济成长则多被归功于以下因素：或是日本殖民统治遗产，即认为高效的日本殖民政府所奠立的现代化基础是战后发展的主因；或是美国的协助，即美国军事及经济援助使得台湾得以发展；或是人民的努力。同时也采取与自由市场论一致的立场，力陈国府产业政策无效，并诉诸日本殖民遗产的影响，与国际学界自由市场论者近年来强调殖民遗产作用的论点相一致。既然本土论述以否定国府统治的成绩与正当性为目标，因此就难以「问题化」这全球性的理论议题，而倾向于先验性地肯定日本殖民统治及美国协助的正面作用。这种说法虽未有正式的学术性著作来支持，但却是深入人心已成为解严以来台湾社会流行的论述。

因此，战后经济发展成绩全球居冠的台湾，却无法肯定自身发展的成绩，无法展开台湾自身如何发展经济的讨论，遂使得台湾在新世纪陷入经济困局之后，难以集体共同寻找解决问题方案。这困局也显示出理解自身过去历史的重要性，不能了解过去即难以面对未来。

从“如何发展”到“为何发展”

然而，要如何回应上述的争论？要如何解释台湾战后发展的成因？为此，我撰写了《台湾战后经济发展的源起：后进发展的为何与如何》一书。本书认为必须以历史性的实证研究来回答相关的问题，以对上述论争做出回应。即以历史性角度探讨台湾战后经济发展过程，呈现台湾战后初期经济上的困局以及针对性的产业政策的形成过程，包括官僚组织及政策制度的形成。本书沿用了结构学派的理论架构，但在对其理论予以肯定之外，也提出补充。本书认同该学派认为后进国家需要国家干预来替代尚未完善的现代市场制度，用产业政策促进工业化，并探讨产业政策成功的要素为何，如保护有期限、对资本既扶植又规范等说法，但认为必须将发展动力部分纳入考量。

然而正如Liah Greenfeld（2001）所指出，一般议题只是关于「如何做到」经济发展，而另一常被当今社会科学者忽视但却至为重要的是「为何发展」的层面。因此本书将进一步探讨另一层面的问题——即推动发展的动力因素。如何发展的问题可归纳为相关经济官僚体制的「能力」因素，即其有能力拟定与执行适宜且有效的产业政策。但本书的历史性的探讨中发现，讨论若停留在「能力」层次显然有不足之处，能力虽部分来自经验的累积，然更与主事者学习的动力有关，再则政策过程其实多是「摸着石头过河」，主事者必须有强大的动力才能够持续不断寻求新的方案来克服困难，亦即能力的建立及其得以发挥作用，实有赖其动力因素。

动力因素牵涉到相关人士的主观意向，是一个现代社会科学尽量避免处理的面向，但并不表示这不重要，只是社会科学日渐以议题的「可处理性」来自我设限，并避免处理大而难处理的议题。本书以历史化的分析来说明主观动力因素的形成，以避免任意性的问题。具体而言，本书依据历史性探讨，认为台湾战后初期负责推动经济发展的主事者，其强大的动力源自他们继承了中华民族救亡图存的动机，鸦片战争以降至抗日战争带来亡国的危机感，以及国府在国共斗争中之惨败经验，都为他们带来了强大的推动发展的动力。他们不是为发展而发展，而是为了救亡图存而发展，这是那一代人的共识与时代精神。

Liah Greenfeld

中文译本

与此相呼应，Greenfeld（2001）依据她对成功发展经济的案例之研究，指出民族主义是推动现代资本主义经济成长的动力。Chalmers Johnson（1982）率先界定了发展型国家，并指出这概念就是源于后进国为了追赶上先进国的民族主义，推动经济发展是为了能够跻身于现代国际社会，而不是经济动机。他进一步指出发展型国家是以革命性的现代化计划来召唤人民，并以经济发展的成绩来取得统治的正当性。本书强调战后台湾国府经建体制主事者的动力，是源自中国近代以来为抵御外侮寻求自救的动力，而是否要称之为「中华民族主义」虽值得商榷，但一时间却难寻得更适当的用语，故仍将援用之。

现代社会科学日趋「去历史化」，企图推导出放诸四海皆准的普世性的因果法则，同时研究方法多趋向进行单一变量因果关系的检验。非历史化的因果关系的探讨在既定时空地点下当然有其必要性，然而历史与经济结构也必然决定了当时当地的既有条件。因此本书将试图尝试同时运用历史化与结构性因果关系两种方式，既在历史脉络下进行探讨，也在各个历史时点探究结构性与其他因素的影响，并据此检验相关说法。

回到如何解释战后落后国家经济发展成绩差异的问题。结构学派主张应聚焦于后进国当时之情况、国家政策之作为与社会的反应，这是因为该派论者认为后进国的市场经济制度尚未完善，要追赶西方并进行现代工业化，必须依赖国家集体的力量来推动发展。而持相反意见的自由市场派，则试图证明产业政策不可能有效，也认为不需要聚焦于此领域，因此在解释各国发展成绩差异上，此派就必须引进非政策因素，尤其是以启始条件上的差异作为解释。所以，立论之不同也意味着研究对象的差异。

结构学派学者安士敦代表著作《“其余”国家的崛起》

就如何解释台湾发展成因而言，以日本殖民遗产这样的启始条件或美国援助这样的外在条件作为主要解释因素的研究取向，即意味着认为台湾在当时的政策作为并不重要，即不重视政策的作用。再则，这取向也假设同样的启始与外在条件对不同经济体会产生相似的结果，然而这未必是事实，例如美援的作用在各地即有相当的差异。本书在探讨台湾战后经济发展的历史过程时，也探究启始条件与外在条件的影响，并指出它们只是起了辅助性的作用，而非关键性因素。

简言之，本书在探讨台湾战后发展成因的研究路径上，就「如何发展」的部分，主要立足于结构学派的架构，再则就「为何发展」的部分，则将此架构予以延伸并在历史的脉络下来探究「动力」因素的形成与影响。本书将详细探讨台湾当时的经济情况与产业政策的实际作为，并由此检验相关理论，并反驳自由市场论及其将日本殖民遗产作为关键因素的论点。

对于台湾战后经济发展成绩之所以优异的原因，本书要提出的看法如下。如结构学派论者所言，战后后进国与先进国在生产力水平上有相当大的距离，后进国自身尚缺乏完善的现代市场制度，要发展经济必须依赖国家干预，尤其是透过产业政策来主动推进工业化；同时在西方先进经济力量的制约下，必须采取适宜的政策来扶植自身的产业。再则，后进国要能成功地推动这些政策，必须建立一个有效力的经建官僚体制，而其主事者不单需要具有能力也需要具有推动发展自身经济的动力。这动力必须超越对经济利益的追求，而是追求国家整体的生存与发展——在后进地区，这往往表现为在抵抗帝国主义政经力量的过程中，凝聚自身力量发展出来的民族主义或民族独立运动。

在此我将结构学派对于产业政策如何成功所累积的丰富讨论，概括为「能力」因素。而关于「为何发展」的动力因素，则借用Ronald Dore（1990）的用语将其称为「发展的意志」。总之，落后国家发展途径上充满荆棘，面对强势西方政经力量的干预与威胁，必须要具备抵拒外力进而发展民族经济的意志与能力，才有可能使自身得到发展。

在上述理论架构下，本书认为，台湾之所以能够成功地发展经济，即是因为发展的能力与意志因素都具备了，而诸多相对有利的启始与外在条件则起了辅助性作用。战后初期台湾经济困难重重，国府主事者凭藉高度的推动发展的动力，以及过往累积的能力与经验，持续摸索出解决问题的方案，逐步克服困难踏上坦途——它的动力来源于为救亡图存而形成的现代「中华民族主义」。

全书概貌

此节将简述本书如何以历史性实证研究，解释台湾战后经济发展。在以非政策因素解释发展的各种说法中，最受瞩目的当属「殖民统治影响」论。除国际学界的关注外，台湾本土论述也往往强调是日殖统治带来台湾现代化。本书第二章的提问则是，台湾战后的经济发展是否可视为日殖时期的延续？结论则是，日殖统治虽带来一些现代化的基础建设，但在「农业台湾」的政策下，在日本撤离之际，台湾仍是一个以向日本输出米糖为主的典型殖民经济体。而岛内有限的现代工业以制糖及军需工业为主，但其资本及技术与管理人才主要为日本人。日本殖民的歧视性政策不鼓励本地工业，不培育现代工业及经济发展人才。因此，日殖遗产虽留下一些有利现代经济发展的客观条件，但并未启动或建立经济发展的机制，台湾战后发展并非是日殖时期的自然延续。

后进国家推动工业化，都涉及从既有的传统农业社会转型为现代工业社会的庞大社会工程计划。国府败守台湾之后，为稳定政治秩序，进行了其在大陆难以推动的农村土地改革，这是一个温和且兼顾地主利益的土改，但仍不失为一项重大的社会经济变革，它以强制方式大力推动了农业资本转向工商业的转型，加速了经济发展并带来平均化的作用。本书第三章探讨了此次农村土地改革的原因、动力、成果与影响。

本书认为后进地区发展经济之能成功，要有高度动力与发展意志，这推动力量则必须表现在“国家”推动经济发展的政策作为与经济官僚体制的建立上，这个体制包含官僚组织本身及其运作的规章制度，即拟定与执行产业政策的相关制度。本书的第四章与第五章，以历史性角度陈述国府在战后台湾经建官僚组织与产业政策体制的建立过程。这必须溯源到国府在大陆时期的作为，即在日本侵华的强大压力下，国府开始推动经济建设，其战前设立的资源委员会成为推动工业化及培育相关人才的重要组织。资委会在人才及制度上的累积，成为两岸战后工业化的重要基础。换言之，在接收台湾及其后推动工业发展的过程中，国府已有一批有能力与动力、以实业救国为目标的人才。这批经建官僚在高层的支持下，不断摸索解决问题、克服发展障碍的方案，并在这过程中建立起经济官僚组织，创造出执行产业政策的体制。结构学派所讨论的产业政策的成功要件固然至关重要，然而更重要的是发展的意志，此动力促使他们持续寻找解决问题的创新方案。

无疑地，有动力并不必然能够成功，战后台湾幸运的是拥有一些优越的辅助性客观因素：日殖建设遗产以及日殖政经力量战后必须完全退出而让出空间；美国在冷战环境下提供了援助却又不觊觎本地市场，并且对台湾开放其市场；以及，有意愿与能力积极参与发展的人民。不过，这些客观因素并不足以自行，错失有利发展条件的历史案例比比皆是，发展意志这动力因素才是关键。

本书第六章则发现，国府在大陆时期在宏观经济治理上的失败，促使它迁台后以高度戒慎恐惧的态度处理经济事务。这表现在保守的财政政策，以及不扩大公营企业、扶植民营企业的政策上。同时，在实施产业政策时常运用公营事业来推动投资及工业发展，并协助当时仍较微弱的民营企业，并多以雨露均沾的方式促进民营企业的发展。

本书第七章则陈述台湾战后新兴民营资本兴起的历程，指出台湾战后民营部门早于1950年代中期就已在工业产值上超过了公营部门，同时台湾第一代资本家多为战后新兴资本。这源于日本殖民统治一向压抑本地资本发展所形成的反弹，以及国府不扩大公营并且扶植民营企业的政策。台湾战后产业政策成功的原因之一，在于其公民营政策配合国府推动整体发展的政策，在扶植产业与促进市场竞争之间，以及在「公营企业-大型民营企业-中小企业」三者之间寻求折衷。

本书第八章则以战后早期国府对棉纺织业的扶植政策为案例，来作为第四章与第五章所提出说法的佐证。棉纺织业在1950年代进口替代政策下达到自给自足，随后1960年左右实施外汇贸易改革、政策转向出口导向，同时以政策推动纺织业中上游的发展，促进了上下游高度整合的纺织产业，是台湾战后初期的领导产业。这源于经建官僚清楚以建立有竞争力的产业为目标，坚持保护有期限有条件，改善投资环境，协助产业升级等产业政策措施。

威权统治与现代化计划

一般在论及东亚发展型国家模式的优劣点与可推广性时，多会提及其与威权统治是否必然相关联的问题，即发展型国家之所以能够有效推动发展，是否因为它能够用威权手段来压制反对力量以维持经济发展的环境。如果真当如此，则当会损及这发展模式的可欲性，因为那有违于今日西方「自由民主」模式的「政治正确性」（可参照Woo-Cumings 1999：1-31; Johnson 1999：50-54的相关讨论），显然这问题是一个重要且高度敏感的议题。同时这问题也曾被定义为经济现代化先于政治现代化的策略选择，即所谓「威权转型」。然而如前所述，发展型国家之所以能够成功推动发展，所需条件主要是发展的意志与能力，以及其他配合性因素包括稳定的环境，但威权统治并不会自动地带来这些条件，甚至也不一定能够维持稳定的环境。再则，若历史性地来看，实际上战后后进国家在脱离各自的传统政治模式而进行现代化的过程中，并没有历史条件成功地施行所谓西方式的「自由民主」，无论经济发展成功与否，某种传统形态的威权统治是普遍的现象。然而只有东亚国家成功地发展了经济，而其他后进国则未能如此，因此实在难以宣称「威权统治」是经济发展的必要条件。

Johnson（1999：52）清楚地否认发展型国家与威权统治间有任何必然的关系。他认为威权统治或许在不经意间会有助于发展型国家动员大多数民众来为发展目标作奉献与牺牲，但这动员本身不是单靠威权统治可以达成的。发展型国家的正当性来自人民献身投入现代化计划并因此改变经济、政治与社会秩序的意愿，这是一个有社会共识的革命性计划——而国家推动发展的成绩则进一步加固了这种正当性。与上述认为威权统治是经济发展的必要条件的论点相对照，他的说法明晰地指认了发展型国家「动员」人民的关键，是国家民族的现代化计划，而这不是前述模糊的、运用胁迫的威权统治所能达到的。他的观察主要基于战后日本，但台湾也符合他的看法。这议题当需要更多更复杂的探讨，较可确定的是，将所谓「威权」与「民主」做简单的二元对立，并无助于对问题的理解。

国府在台湾战后初期进行过残酷的镇压。当时国府为确保清除共产党的势力，针对左翼展开了全面的肃清，影响所及使得台湾社会从此因失去了“左眼”而失衡。这使得台湾战后新生代面临各种历史的断层，如日殖时期抗日、民国时期左翼与本省菁英心怀祖国的传承等皆为之断绝。然而日本统治建立的殖民现代化意识形态却得以延续，与国府的反共白色恐怖体系下的现代化计划相衔接。

因此战后国府这发展型“国家”确实成功地以现代化计划对社会进行动员与召唤，然而却是在一种高度反共恐共的氛围下进行的。同时，因为政权依赖美国保护，故缺乏完全的政治主权，其亲美反共的特征使得其「中华民族主义」有着难掩的残缺。换言之，国府版的「中华民族主义」作为动力虽成功的驱动了国府此时的经济发展作为，然而却是在美国围堵中国的考量下被允许进行的。

因此，台湾战后的现代化有着清楚的亲美反共色彩，战后四十年间台湾留学生主要是去美国留学，之后绝大多数留在美国。然而在台湾工业升级过程中，这些留美人才无论出身大陆或台湾，在国府建立高科技及相关产业的过程中，扮演了重要的协助性角色，而也是因国府与美国亲善，因而技术移转得以顺利进行。

简言之，战后国府治下的台湾于美国“保护”下成功推动了现代化，因此该现代化的方式与内容高度受到了美国的影响。

国府发展模式的限制与延续

国府在台湾战后初期的政策清楚为「亲美反共」，其中「反共」除了带来了对内部左翼的整肃之外，也意谓着中共的社会主义取向对国府的制约性影响。

中共对国府的牵制与制约可说从1924年国共合作时期就已开端，1917年的俄国十月革命及1919年的五四运动，直接影响了国共两党的政治文化与生命。国民党的联俄容共带来了党的复兴，以及新的革命理想与有理想的年轻党员。在当时国民党虽已由孙中山提出了三民主义，但这仍是一个不甚清晰尚待进一步发展的理论，难以应对中共激进的革命论述。国民党1927年启动的清党运动虽然重创中共，然而对国民党本身也有严重影响，一方面三民主义中的社会主义部分因反共而容易遭到质疑，因此造成党的路线不明；另一方面清党清洗了一批理想青年，也失去了一些较开明的领导人物，下层农工党员多继而脱党，大幅降低了日后该党对理想青年的号召力；同时国民党此后禁止民众运动并撤销相关党部，这些变化的影响持续而深远。

影响所及，到了二战后，此时正是全球殖民地寻求民族独立的革命时代，相较于中共战后提出的较完整的新民主主义论述，国府虽然实际承载了中国为救亡图存而推动现代化的动力，但是缺乏一套清晰有力的治国理论，而却由反共求存出发的被动式考量所驱动。

因此如本书第三章所述，国府在战后台湾，可说是在成功的中共革命的驱使下，施行了「从上而下的三民主义」。其中最主要的包括农村土地改革，即中共在大陆进行的土地革命，促使国府在台湾进行了兼顾地主利益的农村土地改革，并且这是不动员农民、「德政」形式的土改，因此也未能使追求社会公平成为正面动员社会的论述。

此外，国共竞争的影响范围广泛，除了使国府要彰显对现代化的普遍追求外，也促使国府在各方面的政策上都呈现出一种自上而下的平均主义倾向。例如，在公部门薪资待遇上，国府则一向有意压缩高低阶层间的差距，以至于高低阶公务人员本俸待遇差距至1990年也仅升至4倍。同时，历年来在经历各种政治正当性危机的时刻，国府多会适时地提高公教人员薪资与劳工的基本工资。再如，国府在公民营企业政策上不进一步扩张公营事业，并且在分配公部门资源上多呈现雨露均沾的倾向。然而，这些措施多采由上而下的形式，因此未形成正面促进社会公平的论述。

以上这些因素集合起来使得台湾战后初期的成长，伴随着所得分配平均化的趋势。因为土地改革的平均化作用，农家每户可支配所得与非农家的比例，在战后数十年来大致能维持在80%左右。台湾经济于1968年因农村剩余劳动力消失而达到转折点，在此之前农家户的吉尼（Gini）已显著改善。之后则因工业薪资上升，非农吉尼系数显著改善，至1972年整体吉尼系数降为0.29。这显示早期的农村土地改革、工业进入农村以及政策对农业之重视，对早期所得平均化有显著助益。而劳力密集的出口产业快速吸收劳动力，持续有助于所得的平均化。

在台湾战后四十年中，工业实质平均薪资持续维持成长。在动荡的1950年代实质薪资平均年成长率为0.9%，然在随后三个十年间分别为4.8%，5.4%及7.5%，带来台湾持续数十年的生活水平坚实的改善。该成长率在1990年代下降为3.07%，进入新世纪至今则更降为负值。

然而，这战后初期的平均主义是由威权政府在白色恐怖的反共气氛下，自上而下推动的。国府持续以戒严法压制工人运动，同时台湾社会成为一个反共的社会，例如土改使得农民不再被左翼分子提出的分田诉求所吸引，但随之被动地加入了白色恐怖互相监督的网络中，出狱的政治犯因此觉得面对的是社会大牢，反共影响极其深远（「1950年代在台湾的国民党则有意以共产党土改中的暴力为反面教材，正当化“自上而下”、和平赎买的方式进行土改，而其作用，恰是去政治的。土改让农民安分守己。某种意义上，这也是白色恐怖得以实行并令社会长期喑哑的“民意基础”」，李娜与吕正惠 2014：334）。

后进地区多曾被迫成为殖民地，而必须依赖民族主义来动员社会，以反抗殖民者取得政治独立并发展经济以自立。到了战后台湾，国府菁英带来了他们大陆时期所积累的反殖民反帝国主义的经验。但到了台湾之后，在国府大方向亲美反共，并且旧殖民者日本必须撤离，而在新霸权美国容忍国府以产业政策扶植本地经济的情况下，国府不特别需要以民族主义来动员经济上的反殖，而反共的优先性取代了「中华民族主义」的反殖民反帝国主义的面向。近年来台湾社会轻易地流行起美化日本殖民统治的说法，并将反共转化为「反中」，即可视为此影响的后续。

更重要的是，上述这些因素应也使得台湾战后早期的发展模式不易延续。一方面，当这一代承载着发展意志的国府菁英退出历史舞台之后，接续的后代人就难以有如此的情怀与动力。另一方面，就作为动员社会的论述而言，虽说工业化现代化在战后初期成功地担任了动员社会的共同目标，但是就如何进一步建立一个现代化国家，在政治、经济与社会各方面如何现代化，国府并未能提出正面的论述。如此，进入1970年代以后，当国府丧失了国际上代表中国的权利，陷入了统治正当性的危机，同时从1980年代开始，台湾政治、经济与社会方面的转型几乎同时进行，发展所带来的社会与政治运动潜在压力日增，然而国府却缺乏因应转型要求的论述来作为前瞻指引。

《台湾战后经济发展的源起》一书主要探讨战后初期即1945至1970年的变化历程，因此不涵盖1980年代后至今台湾经济的转型，这部分的讨论请参见瞿宛文教授的另一本书《台湾的不成功转型：民主化与经济发展》（联经，2020）。

台湾战后前期发展型“国家”模式固然必须转型，但至今转型却远非成功。然而当初国府发展模式之难以延续，也是源于上述模式原有的各种限制。即国府在台依靠美国保护而主权残缺，发展上依赖大陆时期的救亡意志为驱动力，以亲美反共取代了反殖民反帝国主义的自主倾向，而未将三民主义发展为具有社会民主实质的治国理念，因此缺乏正面的治国论述，这些限制与缺憾使得原有模式不易延续或成功转型。

台湾发展经验的普世教训

虽说如上述当初国府发展模式有其限制以致不易延续，然而台湾战后经济发展的成绩本身仍是极为优异并值得高度肯定的。无论如何，后进地区能够成功地现代化仍是其有尊严立足于地球村的必要条件，亦即成功的经济发展是无可替代的立足要件。因此，有必要对台湾战后经济发展的经验进行探讨，并设法从其中推导出普世性的教训，探究台湾发展经验对其他后进地区的适用性为何。本章前述呈现了诸多台湾经验特殊之处，是否限制其对他处的适用性？在此将就此问题做一综合性讨论。

若就宏观经济层面来看，国府从1949年之后的经济政策甚为成功，这部分的经验教训都是普遍适用的。首先，在宏观经济管理上的作为符合经济理论：先以黄金储备改革币制控制恶性通胀，再在美援的协助下，持续以谨慎保守的态度管理财政与物价，设法维持宏观经济的稳定，这符合世界银行（1993）所强调的维持良好基本条件的必要性，证实稳定的宏观经济是经济发展的基础。在这点上结构学派论者与自由市场论者的意见并无差异。

再则，就推动工业发展而言，台湾经验则符合结构学派的理论，即后进地区缺乏推动发展的制度，需要政府高度干预以促进投资，并逐步完善市场制度，但是扶植产业补贴资本是以有绩效条件、且有期限的方式为之，即国家规范资本、促进竞争以推动整体发展，而这正是公认的东亚成绩能优于拉丁美洲的原因。

若再进一步看较细节的相关产业政策的议题，台湾经验则不单具有开创性并且也具有普世性。1950年代初期的民生工业的进口替代化政策，在当时外汇极端缺乏的情况下，就恢复生产稳定经济而言是必要的选择。而国府当时的作法更是具有前瞻性的长期发展理念，包括考虑到上下游整合性发展、持续提升品质、逐步开放竞争、引导民间投资等。再则，进口替代初步完成后即开始推动出口，1958年开启的外汇贸易改革改变了整体发展方向，改革相关市场机制并使得出口变得有利，且政策并不耽于保护刚在进口替代政策下发展起来的产业，而是运用补贴来诱使它们开始努力出口，同时改善整体投资环境。在招揽外来投资之时，也提出各种条件，如逐步提高本地购买比例及要求全部或大部分外销等，以确保外资能有利于本地的发展。即台湾虽然引进外资，但能以发展本地产业为目的高度主导引进过程，因而能够避免拉丁美洲发展受制于外资的困局。

自由市场论者高度肯定台湾出口导向的发展政策，认为这是依赖自由市场的发展。然而回顾历史，台湾在转向出口导向发展之前，曾经历十余年经济困难时期，每一桩经济危机都有赖于合理的政策措施来解决，而百废待举中如何启动工业化，产业随后如何升级，也都有赖于合适的产业政策来进行，也需要政策干预来逐步完善市场制度，上述总总绝非自由放任可以解决问题。再则，虽说出口导向政策是要产业去面对高度竞争的国际市场，然而台湾所采行的出口导向政策是与扶植中上游产业的方案并行实施的，台当局对出口产业也有诸多补贴，出口导向政策是国家主导的发展政策，并不是如自由市场论者所以为的纯依靠自由市场的作法。

台湾当时的政策转向，确实显示主事者具有前瞻性思维以及相对于既有利益的高度自主性，而他们高度务实的态度意味着对现实持续的调查与关注，更呈现了「镶嵌自主性」。政策的质量有赖经建官僚体系的相对自主性，对于这自主性以及其隐含的普世教训，一般都将其归因于国府威权统治或其「尚未」与本地资本结盟，因而不需受制于既存的资本利益。然而，如前述，威权统治在后进国家中甚为普遍但多未能成功促进发展，此部分的普世意涵，并非在于威权政治必然地会带来自主的官僚与经济发展，而是在于这政权是以「革命性的现代化计划」作为召唤，这些经建主事者更是怀有中华民族救亡图存的高度动力来全心推动此计划。

因此，台湾战后这成功案例的普世教训还必须作历史性的读解，而不能以非历史的各种静态变量的决定论来看待。这些经建主事者成功地推动了经济发展，他们采取的政策措施有诸多创新且高度有效，而他们之所以能够如此既非偶然，也无法全由静态变量的决定论解释。其实，主要是因为他们亟于解决问题，因而积极任事、了解现实、摸索并调整方案，这除了有赖于他们所累积的能力外，更有赖于他们高度的动力，相互督促的实践与藉现代化复兴中国的共识。

诚然，企图心虽然重要，但他们需要在一个稳定且可有效治理的环境中才能发挥力量，这是重要的先决条件。若与国府在大陆时期的历史作比较，其在台湾能够成功推动发展有多种因素的历史际遇。国府行政与组织能力有限，远不如中共，无法有效治理庞大的大陆，然组织能力方面已有所累积，退守台湾后集中人才治理一省则较能处理。而失败的经验发挥作用，蒋中正迁台后改革党务、压制派系，使得经建官僚有较大的权力与空间。日本殖民统治已进行初步现代化，兴建了一些软硬件基础建设。美国军援让国府得以守住台湾，经援则提供初期稳定及发展经济的重要资源。在这一省范围内，国府首次享有政治与经济上的稳定，并且基本没有战争。此外，战后台湾还享有一些特殊的有利于发展的条件，即旧殖民者日本的政治与经济力量必须完全撤离，而新霸权美国提供援助之余并不觊觎台湾的市场，不但容忍国府施行扶植民族经济与高度干预的产业政策，并对台湾的出口开放市场。也就是说，一般常见的强国进行干预阻碍后进国发展自身经济的作法，于台湾战后初期可说几未曾发生。确实，如果没有这些因素，国府或许不一定能够成功地在台湾发展经济，然而，单有这些因素而没有国府本身的动力因素，也将难以发展。

总之，就后进地区如何推动现代经济发展而言，台湾战后的经验有其特殊且又值得借鉴之处。就「如何发展」而言，就经建官僚推动工业化的部分，前述管理宏观经济以及产业政策的拟定与施行的原则都是可以学习参考的对象，虽说其他后进地区在引进台湾经验教训时，必然要因地制宜做出相关的适应与修改。此外，重要的是成功的农村土地改革，使得农村地主阶层不再是阻碍现代工业发展的阻力，大幅扩大了产业政策的自主空间，社会菁英必须将资金从农村移往都市工商业，而改革后的农村则又为工业化提供了资源与劳动力。土地改革的最后成功仍有赖于与其相配合的工业发展，使得农村的资金与劳动力有出路，并且日后终能回头来回馈农业。

然而，「如何」推动发展的经验教训虽比较容易厘清，但是后进国家能否实践这些方案，还是牵涉到「为何」的部分，而这正是比较难以进行复制的部分，困难之处恐怕仍是在于统治菁英能够在多大程度以「革命性的现代化计划」来召唤广大民众，来共同为此目标作努力与牺牲。在中华文化下，阶级、种姓与宗教等因素的隔离作用较少，因此这召唤普及面较为广泛，追求现代化的社会共识度较高，应有助于「革命性的现代化计划」成功召唤社会共同为此努力。

简言之，在有利的辅助条件配合下，因具高度动力的国府经建官僚学习掌握了「如何」推动发展的能力，同时成功以「革命性的现代化计画」动员社会共同为此努力，台湾战后得以成功发展了经济。只是这经验与一个完整的后进国家不同，台湾战后的故事仍属于两岸分断体制的一部分，国府带来了在大陆累积的能力、动力与失败经验，国共竞争持续发生影响，中共的社会主义革命迫使国府施行由上而下的三民主义，美国为了围堵中共而援助国府。

因为这些特殊的情况以及台湾近数十年来政治转型运动的路径，现今台湾社会本土论述对于国府战后初期推动发展的努力与成果多采取否定的态度。这否定也意味着过去成功推动经济发展的政策模式难以延续，因而使得台湾难以因应经济转型及全球化带来的挑战，致使台湾近二十年来，明显陷入困局，投资不振、薪资停滞、升级滞后，且对两岸关系缺乏前瞻性对策。

此外，随着全球思潮的变化，近年来反全球化、环保及反发展的说法也渐成为台湾社会流行的论述，也引出如何反思自身现代化经验的大问题。确实，后发地区在成功的工业化现代化之后，该如何看待强制性现代化这重大社会工程？以土地改革为例，若把时间拉长，中国有悠久辉煌的农业文明，而地主乡绅主导的乡土社会是其主体。如今现代化工业化已经初步达成，如果继续延续革命论述，在道德上全盘否定整个制度以及地主阶级，在今日显然有些错置。然而，当初推动土改与发展等政策，确实是后进地区推动现代化过程中必要的选择。回避为自救而现代化这问题，而去否定土地改革与经济发展，是去历史的，因而也是无效的论述。

瞿宛文教授对台湾土地改革进行了十余年的考察，形成最新专著《农村土地改革与工业化：重探台湾战后四大公司民营化的前因后果》（联经，2022）。该书以台湾1949-1953年土地改革后，政府发放“四大公司”股票补偿地主的政策为核心进行研究分析，既回答了这次“世界唯一”的“公营事业股票补偿土改地主”的政策如何发生，也详述了在政策实施后农村老地主如何踏上工业化之路的历程。

时至今日，强制性现代化引起的问题不断浮现，以革命手段将西方模式套用在具有不同文明传统的中国社会，必然有适用性的问题，同时，因求存而被迫西化，也意味着社会以功利角度拥抱现代化，必然潜藏着价值体系的危机。但是，也是因为现代化已经成功，才有余裕来反省现代化后遗症的问题。如今学习西方而推展出来的现代化模式，在达到温饱完成现代化之后如何继续前进？这些问题真实而严峻，是我们无法回避的「中国如何自救、如何现代化」这关键问题的延续。

总之，台湾社会流行的论述以去历史化方式否定战后的发展经验，导致了我们无法从中撷取自身发展的经验教训，难以在反省自身经验的基础上作出检讨与修正，也难以寻得可以动员多数人的共同目标，据而寻得再出发的愿景与方向，因而陷于政经与两岸的困局。换言之，重新历史性地来正面面对这段历史，理解我们为何经济能够发展，为何能走到今日，理解到两岸历史大背景与这「为何与如何」发展密切相关，才有可能走出台湾及两岸的困局。

主要参考文献

李娜、吕正惠，2014，《无悔：陈明忠回忆录》，台北：人间。

瞿宛文，2020，《台湾的不成功转型：民主化与经济发展》，新北市：联经。

瞿宛文，2017，《台湾战后经济发展的源起：后进发展的为何与如何》，中研院丛书，联经。

Dore, Ronald. 1990. “Reflections on Culture and Social Change.” In Gereffi, G.＆D. Wyman. (eds.), Manufacturing Miracles: Paths of Industrialization in Latin America and East Asia, Princeton: Princeton University Press. 353-367.

Greenfeld, Liah. 2001. The Spirit of Capitalism: Nationalism and Economic Growth. Cambridge: Harvard University Press.

Johnson, Chalmers A. 1982. MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford: Stanford University Press.

Johnson, Chalmers A. 1999. “The Developmental State: Odyssey of a Concept.” In Meredith Woo-Cumings. (ed.), The Developmental State, Ithaca: Cornell University Press, 32-60.

Maddison, Angus. 2010. Maddison Historical Statistics. https://www.rug.nl/ggdc/historicaldevelopment/maddison/original-maddison?lang=en

Woo-Cumings, Meredith (ed.) 1999. The Developmental State. New York: Cornell University Press.

World Bank. 1993. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy. New York: Oxford University Press.

策划｜编辑 ：阿千

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