张维迎：执法者的激励问题

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张维迎老师为辛庄课堂学员授课

法律实际上是一种激励机制，它通过责任的配置和赔偿（惩罚）规则的实施，内部化个人行为的外部成本，诱导个人选择社会所期待的行为。激励机制设计面临的一个主要问题是信息不对称，即个人的行为是难以观察的。因此，法律只能诱导，而不可能强制人们选择社会所希望的行动。法律制度的有效性依赖于其激励效应。

对个体行为激励的需要产生了对法律的需要，但法律是由执法机关实施的。在通常的讨论中，我们隐含地假定，执法机关（包括法官、警察等）可以公正地执行社会所希望的法律规则。但执法机关也是由人组成的，执法人员与普通人一样，也有自己的利益，也是根据个人利益的最大化行事的。特别是，由于信息不对称，监督执法人员是否公正执法是有相当难度的。法律制度的设计必须考虑如何解决执法人员的道德风险问题（Glaeser and Shleifer, 2000）。如果执法人员没有积极性公正执法，法律不可能成为一个有效的激励制度。比如说，在单方行为的侵权模型中，严格责任（如只要交通事故发生，机动车驾驶员必须承担责任）和过失责任规则（只有违规行为才承担责任）都可以实现帕累托最优，但是，如果法官在处理侵权案件时贪赃枉法，徇私舞弊，不能得到当事人的信任，任何赔偿规则都不可能激励当事人采取社会期待的行为。如果违章的汽车司机可以通过贿赂手段以更低的成本“摆平”法院，而无须对受害人予以补偿，他为什么要遵守交通规则呢？

一个有效的法律制度必须对执法人员形成有效的激励。对执法人员的激励主要有三个方面：一是薪酬制度的激励，二是职业声誉的激励，三是法律规则和执法程序的约束。

就薪酬制度而言，为了防止执法人员收受当事人的贿赂，依效率工资理论，执法人员的工资必须足够高，从而使得他们认为，接受贿赂是不值得的（Becker and Stigler, 1974）。这就是通常讲的“高薪养廉”。

职业声誉要形成有效的激励，执法人员必须职业化，法官必须独立行使审判权，并且，审判过程和结果必须公开、透明。如果法官不能独立行使审判权，就不可能对自己的行为负责，从而也就不可能在乎自己的声誉，正像一块石头不可能对砸伤人负责一样。

法律规则，特别是执法程序，对执法人员的行为有重要的影响。让我们考虑两种不同的法律规则：一种是法律只规定个体行为的抽象标准或原则(standards)，这些抽象的标准或原则有相当的模糊性和宽泛的解释；另一种是法律规定很清楚、具体的行为规则(bright line rules) (Kaplow, 1992)。比如说，法律可以禁止“危险性”驾驶（抽象原则），或者可以对行驶速度做出限制（明确规则）；法律可以一般地禁止基于非公开信息的内部人交易（抽象原则），或者严格禁止在信息公布之前N天内的任何内部人交易（明确规则）。显然，在抽象原则下，执法人员有更大的自由裁量权，而在明确规则下，执法人员的自由度较小。

法律规则越明确、具体，社会对执法人员的监督越容易，越有利于执法人员公正执法。但过于明确、具体的规则也使得法律过于机械化，难以适应不断变化的环境。如果具体的规则不能准确反映不同环境下的社会偏好，严格执法就会导致非帕累托最优。相比之下，抽象原则更有利于执法人员根据具体情况做出有效率的判决。比如说，如果法律规定高速公路上驾驶速度不能超过80公里，那么，任何人只要不超速，就不会受到警察的阻拦，而任何超速行使如果没有受到警察的制止，都是警察的失职。但这一规则也使得在一些本来可以行使更快速度的路段和时段也不能高速行使。法律的设计必须在这两个因素之间进行权衡，而法律规则应该具体到什么程度，依赖于社会（国家）对执法人员的信任程度。社会对执法人员越不信任，法律规则就应该越明确、越具体（Glaeser and Shleifer, 2000）。比如说，法国成文法的法律规则就比英国普通法的法律规则具体得多，法国的法官只是在执行国家制定的法律，而英国的法官除了执行法律外，在很大程度上也在制造法律，原因就在于，在历史上，法国社会和统治者（特别是拿坡仑）对法官更没有信任（Glaeser and Shleifer, 2001）。这就如同企业内，董事会对CEO越不信任，CEO的权力就越小一样。

人们对执法人员的不信任，并不一定是因为执法人员本身的道德有问题。根据Glaeser和Shleifer (2001)的研究，法国之所以从12世纪开始走上中央集权化的法律制度，是因为当时法国的地方势力过于强大，使得人们对法官的独立性没有信心。地方势力对相互之间的畏惧超过了他们对国王的畏惧，所以他们宁可接受国王的法官，而不是民间的法官。而国王为了有效地监督法官，就选择了更为具体、明确的成文法律。从另一个角度来说，对法官的不信任来源于资产阶级的革命，从霍布斯到卢梭，都产生了对国家的恐惧和不信任。由此决定了早期资本主义法律的特点：消除法官的自由裁量权以及法律以确定性的权利为核心，而不是以责任为核心。随着法律的发展，才逐步承认法官的自由裁量权。而英美法国家缺乏这一革命，更为注重传统。另外，对法官的信任度的不同，也和各自的职业培养、选拨制度有关系。

如果说实体法（substantive law）主要是为约束普通民众的行为而制定的，程序法(procedural law)则主要是为约束执法人员的行为而制定的。比如说，在美国，在刑事审判中，对取证手段有严格限制，如果警察的取证手段本身不合法，由此获得的证据就不能成为对当事人定罪的证据。这样规定的目的主要是为了防止司法系统的腐败和执法人员滥用权力。比如说，如果非法获得的证据不被采纳，警察就不会有积极性从事轻松但非法的证据收集活动，就更有积极性花大力气寻找能确保罪犯不逃脱法网的合法证据（Calvi and Coleman, 2000）。如果通过拷打得到的供词可以作为定罪的证据，将不仅会导致无数的无辜者的合法权利受到警察的侵害，而且更有可能使得真正的罪犯逃脱法律的惩罚。这又将进一步扭曲整个社会的激励机制。

（2022年7月27日。本文根据作者《信息、信任与法律》第4章结束语修改而成。）

参考文献：

Becker, Gary and George Stigler. (1974). “Law enforcement, malfeasance and compensation of enforcers.” Journal of Legal Studies, 3:1-18.

Calvi, James and Susan Coleman. (2000). “Property Rules, Liability Rules and Inalienability: One View of the Cathedral.” Harvard Law Review, 85: 1089-1128.

Glaeser, E. and A. Shleifer. (2000). “On the Design of a Legal System.” Working paper, Department of Economics, Harvard University.

Glaeser, E. and A. Shleifer. (2001). “Legal Origins.” Working paper, Department of Economics, Harvard University.

Kaplow, L. (1992). “Rules versus Standards.” Duke Law Journal, 42: 557-629.

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