观点荟萃丨中国劳动保障报采访郑功成、杨一心：充分发挥社保再分配功能 促进共享共富
8月17日，习近平在中央财经委员会第十次会议指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。
在促进共同富裕方面，社会保障发挥什么功能？面临哪些难点？如何加强社会保障再分配，实现共同富裕？带着这些问题，中国劳动保障报记者对中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成和中国社会保障学会青年委员会委员、浙江大学共享与发展研究院研究员杨一心进行了采访。
记者：在促进共同富裕大背景下，社会保障发挥怎样的作用？
郑功成：不断健全社会保障制度是扎实推进共同富裕的实质性行动，要实现共同富裕必须加大社会保障再分配力度。
共同富裕的实现程度取决于两大因素，一是物质基础是否丰厚决定着可供全民共享的潜在份额；二是再分配机制是否合理决定着全民共享的公正程度。中国需要继续保持国民经济较高速度的增长，同时更加重视社会财富的合理分配问题，经济建设的成果要通过社会保障惠及全民，社会保障的改革深化要有助于经济发展。
从国际视野出发，社会保障制度越是健全的国家，国民共享的份额就越大，社会平等与公正的程度就越高，离共同富裕目标的距离就越近。没有社会保障制度既不可能解决人民的后顾之忧，更不可能实现共同富裕。中国的发展实践也证明了社会保障制度是全体人民解决后顾之忧、共享国家发展成果的基本途径，它构成了脱贫攻坚和全面建成小康社会的重要制度支撑，也必定是未来走向共同富裕的重要制度保障。
杨一心：社会保险制度建立的目的是，通过一个风险损失分担的公共计划，为难以依靠自身力量应对风险的社会成员提供基本保障。改革开放以来，根据中央关于社会保险制度改革的一系列精神，浙江推动社会保险从制度全覆盖走向人员全覆盖，对保障广大人民群众基本生活水平发挥了重要作用。根据制度设计的一般原理，社会保险在提供风险保障的同时，还是一项重要的再分配制度，通过保费筹集和待遇支付机制设计，实现调节收入分配的作用。
具体来看，社会保险再分配的实现形式包括：
一是制度内再分配。制度有无、制度细节设计差异等对居民收入变化产生影响。以职工基本医疗保险制度为例，根据统筹地区内参保者实行同一费率的规定，高收入者多缴费、低收入者少缴费，高收入者、低收入者在发生同等医疗费用后得到同等的医疗保障待遇，进而实现收入分配调节。
二是制度间再分配。这可以从两个视角来理解。一方面，同样类型的社会保险制度（比如养老保险）不同项目在制度设计、待遇保障方面存在差异，对参保群体收入状况的改善效果会有差异。另一方面，可以看到，近年来大量的公共财政投入制度运行。以2020年为例，浙江省对企业职工、城乡居民和机关事业单位养老保险的财政投入分别为111.1亿元、185.9亿元和217.9亿元，对职工和城乡居民医疗保险的财政补贴投入分别为3.9亿元和313.3亿元。财政通过社会保险，产生一定的再分配效应。各类参保群体本应公平享有获得公共财政补助的权益，但事实上目前对各类群体补贴力度不同，也会引发新的不公平。
三是区域间再分配。过去，社会保险基金管理单位一般在县级，统筹地区间彼此相对独立。前些年，为均衡地方负担，建立形式多样的调剂金制度。近年来，无论是养老保险还是医疗保险，都在尝试提高统筹层次。比如，浙江已经实现职工基本养老保险省级统筹，到2022年将做实基本医疗保险市级统筹。在这一过程中，配套建立各级责任分担机制，通过社会保险基金在地区间的余缺调剂，产生再分配效应。
记者：当前，存在哪些不利于社保再分配效应释放的因素？
郑功成：强化互助共济功能具有很强的针对性。我国现行社会保障制度再分配力度不足是一个客观事实。一是社会保障发展不平衡，制度公平性、互济性明显不足，城乡之间、地区之间、群体之间差距过大，不同身份或岗位社会保障权益不同，有的制度安排甚至存在逆向调节现象；二是社会保障制度发展不充分，主要表现是为幼儿、妇女及残疾人三大群体提供服务供给滞后，需求高涨与满足有限存在较大落差，影响提升人民生活品质，也直接制约全体人民走向共同富裕的步伐。
杨一心：进入新世纪以来，浙江建立健全城乡居民医疗、养老保险制度，不断提升农民等群体保障待遇，为缩小城乡居民收入差距贡献了应有力量。到2020年，浙江城乡居民收入差距为1.96∶1。浙江是全国首批开展新型农村合作医疗试点的省份，较早完成城乡居民基本医保制度整合，较早出台城乡一体化的居民基本养老保险制度。2019年数据显示，浙江职工医保与居民医保人均基金支出之比为2.8∶1，差距小于全国平均水平（4.8∶1）；浙江职工养老保险与城乡居民养老保险人均基金支出之比为10.9∶1，差距也小于全国平均水平（20.6∶1）。在肯定这些成绩的同时，我们也要注意到，从制度设计到实践，还存在诸多不利于再分配效应释放的问题。
从基本养老保险看，为扩大参保覆盖面，在养老金计发办法中设计了缴费激励机制，包括多缴多得、长缴多得等。我们要承认这些做法对于巩固并壮大养老金制度起到了积极作用，但另一方面也会和实现再分配目标有所冲突。在基本养老金调整中，同一制度内参保人员养老金增发因子一致，就会出现多得者多增的问题。表面上看，养老金相对差距没有拉大，事实上绝对差距不断拉大。城乡居民基本养老保险待遇调整机制也没有完全确立，个人账户记账利率办法与职工养老保险不统一，这些都会弱化养老保险再分配功能。
从基本医疗保险看，目前，城乡居民基本医疗保险采用定额缴费模式。事实上，在浙江这样城乡区域发展较为均衡的地区，城乡居民个体间收入差异也不小。如果收入较高者和收入较低者采用同一标准缴费，意味着该项制度具有累退性。职工基本医疗保险采取定比缴费，但在浙江很多县市区所有在职职工采用同样的缴费基数和同一费率，变相成为事实上的定额缴费模式。还需注意到，富人比穷人更愿意消费医疗服务，导致出现基本医疗保险的“穷帮富”问题。
记者：在加强社会保险再分配方面，您有何建议？
郑功成：一是全面优化现行制度安排。整合相关制度、均衡筹资责任、提高统筹层次、打破户籍壁垒、统一待遇清单与标准是必由之路。二是加快弥补社会保障的短板。三是持续提高社会保障共享份额，加大公共投入力度，同时拓宽资金来源。要以中等发达国家为参照，提高社会保障支出占GDP之比、财政性社会保障支出占财政支出之比，同时提高个人缴费责任，充分调动市场主体、社会力量、个人及家庭参与社会保障体系建设的积极性，这是持续壮大社会保障物质基础的重要途径，也会持续加大社会保障制度对收入分配的调节作用。
杨一心：在满足广大人民群众基本风险保障需求的基础上，建议尽快完善旨在提升再分配功能的政策措施，促进共同富裕。
第一，完善制度设计。基本养老保险要做好“缴费激励”和“再分配”两类目标的协调，改进职工基本养老保险计发公式，优化城乡居民基本养老保险缴费档次。完善职工基本医疗保险个人账户政策，更好发挥互助共济作用。做好基本医保、大病保险和医疗救助的梯次减负，特别是要探索建立发生灾难性医疗费用后个人责任封顶制。当然，制度设计的权限在中央，在没有十足把握的情况下，建议授权浙江试点部分制度改革。
第二，规范制度运行。按照核定的缴费基数征收职工基本养老保险和医疗保险保费，统一各地职工养老金计发办法，特别是“中人”过渡性养老金计发办法。细化医疗保障待遇清单，严格按照待遇清单规范基金支出范围。加强对城市惠民保等补充性医疗保险运行的关注，及时发现并总结出现的问题。完善统筹层次提升背景下的各级政府责任分担机制，探索实行激励相容的调剂金制度。
第三，缩小待遇差距。建立城乡居民基本养老保险待遇正常调整机制，统一养老保险个人账户记账办法。在有条件的地区，探索两项基本医疗保险制度从分类保障到走向统一。建立覆盖全民的生育津贴制度，城乡居民医保参保人员能够享有一定额度的生育津贴。加强长期照护保险试点评估，为建立统一的照护保障制度做好充分准备。
第四，优化财政补助方式。区分各类财政补助投入社会保险基金的性质归属，包括承担历史欠账、基金兜底补助、困难群体帮扶等，清晰界定财政责任，推动财政更加公平地补助各种项目、各类人群。
来源：中国劳动保障报
作者：泽临
编辑：邢笑慧
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