评论 | 陈越峰： 破除从“芹菜案”到“巴黎贝甜案”的执法迷思

陈越峰
华东政法大学法律学院副院长、教授

文章来源：“陈越峰的法学教室”微信公众号。
发布时间：2022年9月5日。

近日，陕西榆林“芹菜案”和上海“巴黎贝甜案”连续引发公众强烈关注。“芹菜案”被国务院大督查定性为“过罚不当”；上海市市场监管局则在关于“巴黎贝甜案”的回应中说明，办案部门考虑了企业违法行为的持续时间、涉案金额等实际情况，依据《食品安全法》法定最低限度给予了从轻处罚。那么，这两个案件的处罚到底有没有做到严格规范公正文明执法，处罚决定到底是否合法呢？我们先从“芹菜案”说起。

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4斤芹菜和6.6万罚款所引发的激烈争论

据央视新闻报道，陕西榆林罗某夫妇经营的蔬菜粮油店，购进了7斤芹菜。当地市场监管部门在执法中对芹菜进行农药残留抽样检查，结果不合格。处罚决定书认定，因涉案芹菜已售出（除检测用去2斤外，其余5斤以每斤4元售出），无购买者信息而无法召回，罗某夫妇不能提供供货方许可证明及票据，不能如实说明进货来源，未履行进货查验义务，有经营超过食品安全标准限量食品的行为，根据《食品安全法》相关规定，对其作出罚款6.6万元的处罚。

对此，关注“芹菜案”这类案件的公众和研究者展开了热烈而深入的讨论。

有的赞同国务院督查组的意见，认为处罚违反了行政处罚法上的过罚相当原则（学理上的比例原则），显然是“过罚不当”；

有的认为，食品安全法规定得很明确，执法部门根据规定执法，也适用了行政裁量标准，经过了听证程序，是严格依法行政，甚至认为，售卖“毒芹菜”被处罚可以叫屈，那真正依法行政的执法者受了委屈又该找谁叫屈呢；

有的认为，这是立法问题，而不是执法问题，立法者应当遵守过罚相当等基本原则，预想到现实的复杂多样性，给执法者一定的裁量空间；

有的认为，执法者只能如此处罚，如果有意见，可以通过诉讼，由法院审查并解决，实际上本案处罚决定已经得到了一审法院的支持；

有的认为，执法者如果减轻处罚，可能被检察机关、纪检监察机关以“国有资产流失”“滥用职权”“玩忽职守”问责，执法者两头为难，这是强人所难；

还有的认为，减轻处罚不行，不减轻处罚也不行，就是没人说到底具体怎么办才行？法律不能强人所难。

以上每种意见，从它那个视角看，似乎都有些道理。那么，到底是不是真有道理呢？这个案件真的存在无法解决的悖论吗？评论可以各执一端，执法裁量却需要综合考量。所有人都觉得自己是“窥一斑而见全豹”，但是怕的是“盲人摸象”。因此，有必要做一次严肃的合法性分析。

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 “芹菜案”不应适用《农产品质量安全法》

“芹菜案”涉案的“芹菜”，属于供食用的源于农业的初级产品，即食用农产品，因此在法律适用上，首先需要检索到《食品安全法》第2条第2款的规定：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售……应当遵守本法（《食品安全法》）的规定。有人认为，本案可以适用《农产品质量安全法》的规定进行处罚，这样就可以在二千元以上五万元以下的范围内作出罚款了，罚款可以根据案件事实从轻至二千元。但是，这种意见在法律适用上是错误的。本案不是农产品质量安全管理案件，而是市场销售案件，应当适用《食品安全法》。本案处罚适用《食品安全法》是没有疑义的。当然，即使有些案件可以适用其他法律规范，《食品安全法》上的解释适用疑难也是客观存在并需要处理的。

2022年9月2日，《农产品质量安全法》刚刚由第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议修订并发布。其第3条第2款也相应作出明确规定：“《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品已经作出规定的，应当遵守其规定。”这波立法之后，《食品安全法》和《农产品质量安全法》算是“双向奔赴”，法律体系内的友谊就算是“焊死”了。

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“四个最严”和“史上最严食品安全法”

不是“芹菜案”发生的必然原因

存在解释适用疑难，是不是就意味着案件所反映出来的实质问题就是立法问题呢？有研究者认为，立法者应当预想到社会的多样复杂性，不能一上来就把罚款起点定在5万；有的援引全国人大常委会委员长在2016年6月30日发布的《全国人大常委会执法检查组关于检查〈食品安全法〉实施情况报告》，主张案件处罚存在困境、引发争议的源头在立法。《报告》确实曾指出：“针对新食品安全法对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难的这种各地普遍反映的问题，建议全国人大常委会法工委就此问题开展专题调研。同时，也建议国务院针对此问题进行研究，在制定相关配套法规时予以考虑。”

翻检处罚所适用的法律规定，在《食品安全法》2015年修订时确实是更严厉了。就生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品而言，根据2009年《食品安全法》第85条的规定，违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。没有例外裁量的规定。2015年《食品安全法》第124条对相应的违法情形表述为：“生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”，处罚则修订为：违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。

其中，货值金额不足一万元的，并处罚款从二千元以上五万元以下大幅提高至五万元以上十万元以下。尤其是罚款起点从二千元提高至了五万元。货值金额在一万元以上的，并处罚款金额提高了一倍。

考虑到了处罚规定的严厉，2015年《食品安全法》第136条规定了三要件的例外裁量，即食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。

这个例外裁量的要件规定较为严格，小作坊、小商店和小摊贩不一定能做到。而在处罚和免予处罚之间，确实缺少明确的过渡和衔接的规定，这就给执法增加了解释适用法律规定的难度。如果在立法上规定，情节较轻的，可以减轻处罚，或者做进一步的阶梯式区分规定，例如：对货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；情节较重的，并处五万元以上十万元以下罚款，那么，解释适用上的难度就会降低不少。

当然，在当时的立法背景中，如此规定似乎也是势所必然。全国人大常委会法工委行政法室有关负责同志在当时介绍新修订的《食品安全法》时就曾指出，新法加大了处罚力度，被媒体称为“史上最严食品安全法”。

政策上的“四个最严”（ 最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）和立法上的“史上最严食品安全法”，对保障食品安全有着非常重要的价值。“三鹿奶粉”案件，殷鉴不远。直到现在，农村的冒牌商品，甚至假冒伪劣商品，也不能说就完全销声匿迹了。2019年5月9日发布的《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出，我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战，形势依然复杂严峻。微生物和重金属污染、农药兽药残留超标、添加剂使用不规范、制假售假等问题时有发生……违法成本低，维权成本高……人民日益增长的美好生活需要对加强食品安全工作提出了新的更高要求。必须深化改革创新，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。

当然，坚持“四个最严”，也要做到过罚相当。之所以实行“四个最严”，是因为“民以食为天”，也是因为有些食品安全违法犯罪性质恶劣、情节严重、社会危害性大。不能把“四个最严”与过罚相当对立起来，关键在于做到轻轻重重。同样是在2016年，《全国人大常委会执法检查组关于检查〈食品安全法〉实施情况报告》也指出：“各省（自治区、直辖市）要按照相关法律规定，制定食品安全地方性法规，尤其是在加快制定食品小作坊、小摊贩等具体管理办法过程中，要注重便利就业和守法经营两方面的关系，根据食品生产经营者违法行为的性质、情节、后果等因素合理确定处罚的种类和罚款额度，做到违法必究、过罚相当。”

“舌尖上的安全”，这是关系到人民群众切实权益的大事情；小微企业活下去，这是关系到经济社会发展的大问题。政府需要在多维利益关系中，确立多元价值目标，最终达致高水平的平衡，在政策上，经常表述为“既要……又要……还要”。这不是中国的独创，国际上也是如此，诺贝尔经济学家得主，美国的斯蒂格利茨教授和法国的梯若尔教授，在最新的学术演讲中，都强调政府需要平衡。那么，保障食品安全和优化企业营商环境这两件事就一定是冲突的吗？我理解，关键是如何做到统一，而《行政处罚法》所规定的过罚相当原则和相应的具体规则可能就是统合之匙。

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个案执法应当全面还原、

重点认定和综合考量案件事实

当案件发生的时候，法律规定是给定的。因此，只得在既有的法律规定框架内考虑如何解释适用，以实现个案中的公平正义。那么，在既有的立法规定下，“芹菜案”的处罚决定到底有没有做到过罚相当呢？有人认为，国务院督察组仅以案值作为事实根据评价罚款过罚不当，考虑问题不全面，同时提出，案件可是农药残留，是“毒芹菜”，如果消费者和公众知道他们吃的是含有有机磷类广谱杀虫剂——毒死蜱的芹菜，会不会要求从重处罚，罚款10万元。

后续披露的信息显示，本案中，当事人经营的芹菜经食品安全监督抽检，毒死蜱实测值为0.11mg/kg，不符合GB2763-2011《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》要求，检验结论为不合格。此前，农业部根据《农药管理条例》的有关规定，经全国农药登记评审委员会审议，决定对毒死蜱等7种农药采取进一步禁限用管理措施，在《中华人民共和国农业部公告第2032号》中明确：自2016年12月31日起，禁止毒死蜱在蔬菜上使用。《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》（GB 2763－2021）中规定，毒死蜱在芹菜中的最大残留限量为0.05 mg/kg。

在农业农村部2022年的监督检查中，芹菜是抽查的重点品种，蔬菜、水果等特定农产品中禁用农药是重点参数。监督检查通告中，涉及蔬菜的问题农产品共7批次，其中6批次蔬菜均检出毒死蜱，不符合食品安全国家标准及相关规定。市场监管总局的2021年抽检通告也显示，食用农产品抽检不合格率有所上升；农药残留超标占抽检不合格样品总量26.38%，处于首位。因此，蔬菜中违法使用禁用农药的问题依然严峻，执法中必须继续坚持“四个最严”。

问题是，既然毒性那么大，那么这批芹菜，除了这7斤，还查获了多少斤；源头在哪里，涉及的农产品生产者、销售者和批发商是谁？我也想请教执法部门、案件承办人员、法制审核人员和参与集体讨论决定的负责人，能否回答下列问题：残留的农药，是这个经营者添加的吗？这是他们第几次被查处？他们从批发商那儿进菜是什么模式？有要求进货查验的谈判能力吗？有快速完成进货查验的工具和途径吗？卖出去的那4斤芹菜无法召回了，有没有去追查是否发生了后续危害后果？接到过关于这家店的相关投诉举报吗？这些在公开披露的信息中都没有看到。

当事人经营着一家蔬菜粮油店，售卖的芹菜确实农药残留超标了。如果不超标，也就不违法，也就不会有这起案件了。就是在这样的案件中，处于供应链末端的小商店、小摊贩，它的违法的事实、性质、情节和社会危害程度到底应当如何认定，这是问题的关键。哪怕是刑法上共同犯罪，也是要区分主犯、从犯，根据在犯罪中所起的作用，处以不同的刑罚的。《行政处罚法》第5条第1款规定了公正原则，第2款进一步明确，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。具体而言，执法中进行裁罚考量，特别是涉及罚款的裁量决定，需要综合考察当事人主观上可归责程度、客观上损害公共利益或私人利益的程度、因违反行政法上义务所获的利益和受处罚者在经济上的负担能力等因素。

这就要求执法部门尽力全面还原、重点认定和综合考量案件事实，作出合法适当的决定。在本案中，农药不是从事食品经营的当事人添加或不合规处理的，因此对农药残留本身，当事人并没有故意或重大过失；已有信息未显示他们此前曾受过类似处罚，因此当事人不是明知故犯；销售了4斤农药残留超标的芹菜，确实损害了公共利益和消费者的私人利益，但是与农产品生产商、销售商和批发者商造成的损害相比，损害的程度相对轻微；与农产品生产商提高产量、销售商和批发商在长途运输途中以低成本保鲜所获得的利益相比，当事人只是赚取进销价之间的差价，因违反行政法上义务所获得的利益微乎其微；最后，小商店、小摊贩在经济上的负担能力较低，在整个供应链中，他们所处的位置最缺乏谈判能力，在没有低成本快捷检测工具时，对蔬菜的农药残留缺乏查验能力，同时，他们又往往是一家人的生计、孩子的受教育和老人养老的全部依靠。因此，在全面审查案件事实并进行重点认定后，虽然当事人因不能满足例外裁量规定而不能被免予处罚，但是显然应当予以减轻处罚，而不是从轻处罚，即应当作出减轻处罚的决定，在5万元以下并处罚款。

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过罚相当，不只是情理所在，也是法理所在

如此处理，不只是情理所在，也是法理所在。《行政处罚法》第33条第1款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。市场监管部门在作出行政处罚决定时，不仅应当遵守《食品安全法》等具体领域的行政法，也应当遵守具有行政处罚总则性质的《行政处罚法》。行政机关可以直接根据《行政处罚法》的规定作出不予处罚的决定。司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时指出：行政机关可以直接适用行政处罚法，根据具体案情，合理实施行政处罚；对违法行为的违法性较弱，违法情节比较轻微，没有造成危害后果，且当事人及时改正，尽管也破坏了行政管理秩序，但不必一律给予行政处罚。而且，还特别强调，不在“免罚”“轻罚”清单里的轻微违法行为，如果符合行政处罚法，也可以直接适用从轻、减轻、免予处罚规定。

为了更好规范行使行政裁量权，更好保护市场主体和人民群众合法权益……国务院办公厅经国务院同意发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），要求严格依照《行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，有处罚幅度的要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。需要在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的，严格进行评估，明确具体情节、适用条件和处罚标准。“芹菜案”等类似案件，应该主要不是罚款创收的问题，而是带普遍性的法治理念、政策水平和执法能力问题，有必要继续全面提升依法裁量的水平。

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食品安全问题需要系统治理、科学精准监管

更为重要的是，食品安全问题应当系统治理，执法应当直击问题的关键所在。对于农药残留问题，应当在前端的农产品种植、生产、运输和批发等阶段加强执法，有效解决。在末端对零散的小商店、小摊贩“重拳出击”，并不能从根本上解决问题。

罚款也从来不是执法的目的，而是手段。行政处罚的种类不只是罚款。从《行政处罚法》第2条的规定可以看出，行政处罚是一种惩戒，其目的在于维护秩序、保障权利，确保行政法规范的实效。国务院日前印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》（以下简称《决定》），就取消和调整了公安、交通运输、市场监管领域行政法规和部门规章设定的53个罚款事项，以切实减轻企业和群众负担，对取消了罚款的，明确了替代监管措施。《决定》还要求，凡是罚款事项可采取其他方式进行规范或管理的，一律取消。对于食用农产品农药残留问题的执法，也有必要依法认真研究，创新和完善监管方法，提高监管的科学性和精准性，进一步提升监管效能。

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检察和监察监督不是处罚不当的理由，

依法作出减轻处罚决定，不存在法律风险

至于减轻处罚则会造成国有资产流失，这是无稽之谈。罚款尚未解缴国库，何来国有资产。合法的罚没收入，才是国有资产。只要减轻处罚的决定是依法作出的，就不存在造成国有资产流失的问题。被论者拿来主张不能做减轻处罚决定的几则案例，否则轻则被行政公益诉讼撤销，重则被追究刑事责任，如果不是危言耸听，至少也是明显误读。

例如，辽宁锦州古塔区（2015）古刑初字第00128号刑事判决书涉及的锦州市某车管理处副处长孙某某案，法院认定其滥用职权的主要事实是“擅自决定低于3万元起罚点罚款”；而最高人民检察院通报的河北张家口不合格燕麦片渎职案中，张家口万全县质量技术监督局局长赵焱被以滥用职权罪、受贿罪提起公诉，后被法院以滥用职权罪判处有期徒刑一年，犯受贿罪，判处有期徒刑十年零六个月。他这是“收钱办事”，在没有法律依据和事实根据的情况下，对两家公司作出了减轻处罚的决定。因此，不能以类似这样的案件来主张只能“机械执法”，而不去考虑过罚是否相当。

罚款在5万元以上，一般都属于重大行政执法决定，要适用听证程序，进行法制审核，由负责人集体讨论决定。减轻处罚决定，一般也被列入重大行政执法决定，需要进行法制审核，由负责人集体讨论决定。只要全面调查认定案件事实、准确适用法律规定、严格遵守法定程序，最终依法作出减轻处罚决定，不存在法律风险。至于检察机关和监察机关对是否存在滥用职权、玩忽职守等违法犯罪行为进行调查是其法定职责。检察机关和监察机关也是在宪法和法律的框架内履行职务。出了问题，还是多在自己身上找原因为好，而不是诿过于人。对食品安全监管的严格责任追究，一直强调的是，对履职不力，给国家和人民利益造成严重损害的，依规依纪依法追究相关领导责任；对监管工作中失职失责、不作为、乱作为、慢作为、假作为的，依规依纪依法追求相关人员责任。

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行政机关依法行政水平的提升，不能被动等待行政诉讼的监督，而应当主动去提升

也有意见认为，行政机关执法部门只能如此处理，如果认为明显不当，只能由法院去进行审查并作出判决。这种认识也是不正确的。行政机关头顶国徽、肩扛责任，也是在执行法律，必须首先做到过罚相当。人民法院对行政行为进行事后的合法性审查。从司法与行政的权限职责分工和机构能力的角度考虑，只有明显不当的，才在纠正的范围。如果存在过罚不相当，但没有到明显不当的程度，也不存在滥用职权的情形，法院通常是尊重行政机关的裁量的。因此，依法行政水平的提高，不能被动地等待行政诉讼的监督，而应当主动地去提升。

在关于“巴黎贝甜案”的回应中，上海市市场监管局也说明：“目前，案件尚在法定行政复议和行政诉讼权利救济期间，企业可以通过法定程序提出异议，我们将积极妥善做好相关工作。”当事人当然有法定的救济权利，作出处罚决定时也已经告知了救济权利。回应中再作重复，看起来是“废话文学”，实际上是表明接受复议和诉讼审查的态度。然而，《行政处罚法》第75条第2款规定，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。就本案而言，企业没有发出声音，社会公众提出了质疑，实际上是一种“检举”，行政机关也应当认真审查，发现错误的，应当主动改正。如此看来，上海市市场监管局的这个回应的实质应该是认为处罚没有错误，因此也不会主动改正。那么，“巴黎贝甜案”的处罚决定合法性到底如何呢？

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“巴黎贝甜案”中存在违法性阻却事由，

不应认定为违法

处罚决定书认定，当事人持有有效的《营业执照》《食品生产许可证》和《食品经营许可证》，其许可证上核准的生产、经营地址为上海市闵行区景联路759号，当事人于3月27日取得了上海市商务委开具的《上海市疫情防控生活物资保障企业证明》。作为生活物资保障企业参与疫情防控工作。为配合本市新冠疫情防控，在疫情防控期间当事人封闭了位于景联路759号的工厂，并安排部分因疫情防控措施无法回到住所的员工前往地处闵行区老虹井100号的培训中心暂时过渡，并利用培训中心烘焙设备即物流中心配送的原材料制作面包自用。随着疫情封控的持续，周边社区对糕点产品需求增大，当事人于4月23日至4月26日期间，在上述培训中心从事糕点食品生产经营活动，该地址未取得食品生产经营许可相关资质，因此认定属于未经许可从事食品生产经营活动的行为。

处罚决定书还表明，另通过查询国家企业信用公示系统和12315平台系统，未查询到相关投诉情况，且当事人均按照要求对生产所涉及的原辅料进行了进货查验，能提供相应的索证索票及生产工艺流程材料。当事人针对上述违法行为已进行了整改，并提交了整改报告。鉴于当事人积极配合调查，对上述问题进行整改，且违法行为发生时间较短，也未造成严重后果，最终根据《食品安全法》第122条第1款的规定，作出没收违法所得，没有用于违法生产的工具、设备，从轻并处货值金额十倍罚款58.5万元的处罚决定。

这一处罚决定虽然全面审查了案件事实，但是孤立地适用法律规定，导致事实认定出现了错误。当事企业确实没有在食品生产、经营许可证核准的地址生产、销售食品，违反了管理秩序，但是本案的行政处罚决定书也认定，当事人证照齐全，只是因疫情防控措施的影响关闭了厂房，后续在同样有设备设施的培训中心生产销售食品，行政机关未查询到相关投诉情况，且当事人均按照要求对生产所涉及的原辅料进行了进货查验，能提供相应的索证索票及生产工艺流程材料，未造成食品安全上的严重后果，即当事人违反管理秩序的行为并未带来食品安全问题。行政机关也因此在法律规则规定的并处罚款范围内进行了从轻处罚。然而，问题的关键不在于如何处罚，而在于如何认定和评价当事人行为的性质。

当事人作为担负保供职责的食品生产经营企业，在疫情封控持续、周边社区对糕点产品需求增大的特殊时期，担负着为居民提供食物的义务，由于厂房封闭，无法做到在许可证核准的地址合法生产经营。此时，就发生了为居民提供食物和合法生产经营的“义务冲突”。此时，当事人为了履行较高的义务而不履行其他义务，应阻却其行为的违法性。同时，在厂房封闭的情况下，无论是对企业还是市民而言，在生产食品和获得食品上，都没有要求不作为以遵守许可秩序的期待可能性，同样应当发生违法性阻却。因此，虽然当事人在形式上违反了许可管理秩序，但因其为追求更高的法益而阻却了这一行为的违法性。行政机关不应认定这一行为违法。

前不久，在浙江宁波，一个小孩将身子探出窗外时家长并未留意，汽车启动后，孩子不慎跌落于马路上。后面的车辆见状纷纷在道路中央停下，有辆车还压白实线，为孩子挡住车流。交警部门对有关车辆压实线等违法道路交通管理秩序的行为不予处罚，收获了市民和公众的广泛赞誉。这就是违法性阻却的经典案例。如果按照“巴黎贝甜案”的逻辑，那么司机压实线确实违法，该罚还得罚，但救助了小女孩，奖励也不可少，要一码归一码。这样理解和执行法律，将会造成不良的社会效应。人们会误认为法理和情理不相通，进而排斥法治，不利于形成全民守法的信念，最终也将不利于法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。实际上，在疑难案件发生时，法律的适用，特别是价值判断，总是要考虑一个阶段的社会共识，法律上的价值权衡从来不应该违背常识和情理。当然，食品安全领域的执法有“四个最严”的政策要求，其实道路交通安全也涉及人民群众生命、财产安全。但是，“四个最严”与行政机关依法行政应该是相统一的。行政机关的法治观念、政策水平和执法能力需要在现有基础上再有一个明显提升。

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“巴黎贝甜案”的法律适用也有可商榷之处

作为本案处罚依据的《食品安全法》第35条第1款第一句规定：……从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可；第122条第1款规定了违反规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动的处罚。本案中，当事人取得了食品生产许可证和食品经营许可证，只是没有因疫情防控的原因而无法在核准的地址生产销售，严格来说，并不属于未取得许可从事食品生产经营活动，而只是违反许可管理秩序。该处罚的适用法律是否准确也是值得商榷的。

当然，之所以要在许可证上核准生产、经营地址，是因为食品生产经营许可需要基于特定的场所进行审查和评价，后续的事中事后监管也需要指向特定的场所展开，在实施“互联网+监管”时更是需要将生产经营场所的监测装置与执法系统相连接。因此，没有法定事由或突发情形，确实是要在许可的地址从事生产经营的。这样规定也是要防止逃避监管进而违法的情形发生。当然，未在许可证上核准生产、经营地址生产经营，毕竟与完全的无证无照经营是不同的，对此也应当加以充分考量。

本案的行政处罚决定书也写道，未查询到当事人的相关投诉记录，当事人积极配合调查，对上述问题进行整改，且违法行为发生时间较短，也未造成严重后果。同时，决定书中也并未提及，现场检查时发现了食品安全问题。如果执法部门认为，适用违法性阻却的法理认定当事人的行为不违法存在困难，那么至少也可以适用《行政处罚法》第33条第1款规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”虽然在定性上不一定准确，但至少在结果上更符合过罚相当原则。

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结语：破除执法迷思，

迈向更高水平的严格规范公正文明执法 

从“芹菜案”到“巴黎贝甜案”，执法者确实也在尽力严格规范执法。但是，严格执法，不是一律严刑峻罚；规范执法，不是机械执法和片面理解适用法律，而是在体系中准确解释和适用法律。从这些案件的办理和各方讨论中，也可以看出，有不少执法迷思需要破除。执法者需要在目前的依法行政水平之上，继续全面提高法治素养，敢于处理、善于处理疑难案件，在法律制度和价值的体系中，把严格、规范、公正、文明执法推向新的高度。一方面要做到真正的严格规范执法，另一方面，也不能忘了公正文明执法。公正执法，就需要全面审查案件事实、综合权衡各种利益和价值；文明执法不仅是初阶的执法态度良好，还应当是更高层次的追求法治文明、精神文明的文明执法。

编辑：姚艳

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